我國體質弱勢群體健身政策制定的啟示
——以《身體活動全球行動計劃2018-2030》為依托

蘇國英,孟傲天,王 涵，王開廣

(1.忻州師范學院體育系，山西 忻州 034000；2.陜西師范大學體育學院，陜西 西安 710119；3.泰國格樂大學教育管理學院，泰國 曼谷 10700；4.山西大同大學體育學院，山西 大同 037009)

體質弱勢群體是指由于身體疾病以及身體某部位損傷（或殘疾）；或者是由于身體過于肥胖或瘦弱而導致的身體素質和體育能力較差的人群。[1]研究證實，科學規律的健身對促進人體的健康有明顯的作用，[2]尤其在對健康促進、慢性病防預和康復等方面十分顯著。此外在大健康的時代背景下，黨和國家還提出了“加快推進體育強國建設”，但是目前我國對于體質弱勢群體的健身政策方面還處于相對匱乏階段，為了促進人們的身體活動，出界衛生組織于2018年發布了《身體活動全球行動計劃2018-2030》（以下簡稱《計劃》）。本研究以《計劃》為依托，為我國體質弱勢群體健身政策的制定提供借鑒和參考，以期促進我國體質弱勢群體健康目標的實現。

一、《計劃》的解讀

（一）《計劃》頒布的時間及背景 據研究分析，目前全世界范圍內身體活動不足的人數，成年人中占有五分之一，青少年中占有五分之四，此外老年人、殘疾人等進行身體活動的數量更是嚴重不足。為了提高人們科學進行身體活動，出界衛生組織于2018年6月4日頒布了《身體活動全球行動計劃2018-2030》，旨在確保所有年齡段和行為能力的個體能夠實現在安全、便利的環境下獲得身體活動的機會。為了更好地轉變人們的思維觀念，使體質弱勢群體能夠按照自身的條件和能力進行積極的、規律的、活躍的體育健身活動，從而改變我國目前體質弱勢群體健康的嚴峻形勢，《計劃》中提供了一些系統的行動框架和政策類建議。

（二）《計劃》的措施和戰略目標 《計劃》提出的總目標是，到2030年使身體活動不足的成年人和青少年的人口比例相對下降百分之十五。為了實現這一總目標，增加體質弱勢群體的體育健身活動行為，出界衛生組織提出了四個戰略性的目標：建設促進人們身體活動的社區生活環境、建設積極活躍的社會環境、培養積極活躍的居民、搭建積極靈活的實踐框架，以及二十項政策類建議，同時也出臺了一系列系統可行的行動框架。一是在建設社區生活環境方面，為了保障所有的體質弱勢群體都能夠在他們各自生活的城市和社區之內享有均等的進行規律性健身活動的機會，可采取提供支持性的體育健身活動的空間與場所來實現；二是在建設社會環境方面，可采取加大體育健身活動對身體健康好處的宣傳力度和加強體質弱勢群體健身信念的培養，從而在全社會范圍內形成積極參加體育健身活動的態度和體質弱勢群體行為方式的轉變，并指導體質弱勢群體根據自身的能力和條件，科學合理的增加體育健身活動；三是在培養積極活躍的居民方面，要盡可能的面向所有的個人、家庭和社區，多樣的提出體育健身活動的項目計劃和提供足夠的參加體育健身活動的機會；四是在建設積極靈活的行動框架方面，要強化必要的系統投入，還要確保行政措施之間的協調性和有效執行力。可以根據不同轄區和不同人群的需要進行精細的調整，同時盡可能去大力宣傳有利于身體健康的體育健身活動行為，此外既要遵循普遍性原則，還應該幫助那些不積極參加體育健身活動的體質弱勢群體。[3]

（三）《計劃》實現目標的政策工具 《計劃》的政策工具可以分為三類，即供給型政策工具、需求型政策工具和環境型政策工具，其中不同的政策工具對給國民身體活動也有著不同的促進作用。供給型政策工具主要體現為政府職能的重要政策導向，具體可劃分為體育資金投入、體育場地設施、體育教育培訓、體育科技使用與研發、運動項目開發、體育咨詢與服務和體育公共服務等；需求型政策工具主要體現為減少外部阻礙以及夯實健身陣地，主要包括：體育服務外包、政府進行體育采購、體育貿易規制和國際間的體育交流；環境型政策工具主要涵蓋法規管制、目標規劃、稅收優惠和策略性措施等。[4]此外《計劃》還強調了統籌協作多元主體的政策工具，可將其主體細化為教育與咨詢、交通土地與道路設計、公共健身娛樂、健康保健、利益攸關方、大眾傳媒、公共健康和社區組織。

二、我國體質弱勢群體面臨的現狀

由于人們生活水平的不斷提高，目前肥胖、高血壓、血脂異常等常見疾病嚴重危害著人們的健康。其次，我國迎來了人口老齡化的高峰期，老年人的數量在每年持續增加，為此開展對于老年人的健身活動顯得尤為重要。根據第二次全國殘疾人基本狀況的調查分析得出，在我國有著7050萬戶的家庭中有著殘疾人員，占全國家庭總戶數的17.8%，在全國范圍內，各類殘疾人員的總人口數大約有8296萬，占據全國總人口數的6.34%。由此看來，我國體質弱勢群體的人數不容忽視。[5]據相關調查分析，大多數體質弱勢群體更愿意去收費的健身活動場所接受專業的健身指導，[6]健身指導員為其量身打造個人的健身活動方案。[7]而“通知”是健身政策中最主要的形式，發展規劃類的政策所占比例最高，[8]目前為止我國體質弱勢群體的健身政策還是處于相對匱乏的階段。[9]

體質弱勢群體健身活動面臨多方面的挑戰。第一，體育活動場所不足。目前我國體育活動人均用地面積只有1.57平方米，周邊缺乏適合該群體的體育活動場所；第二，健身場地資源覆蓋不均勻。我國的城鄉地區，東、西部地區，發達地區與欠發達地區之間所覆蓋的體育健身場地資源還遠遠沒有達到均衡發展的狀態，導致該群體健身活動開展受到影響；第三，體育社會組織數量較少。不足以形成規模且發展相對落后，各自又缺乏獨立性以致于參與社會服務的能力水平較低，無法對該群體的健身活動進行更加深度的參與；第四，我國的體育人口比例較低，年齡結構分配不合理，呈現出“兩頭熱，中間冷”的特征，這就對該群體健身活動的可持續性發展造成了嚴重的影響；第五，該群體健身活動時缺乏科學的指導。據調查顯示，在經常參加體育健身活動的人群當中，從未接受過專業指導的人占據52%。[10]由此可以看出，缺乏科學的健身指導已經成為阻礙我國體質弱勢群體體育健身活動的另一個重要原因。

三、《計劃》對我國體質弱勢群體健身政策制定的啟示

（一）合理配置和落實環境型政策工具

1.完善公共體育的服務體系，保障體質弱勢群體健身活動的權利。體質弱勢群體要實現健身活動的權利，需要政府不斷完善和發展社會體育的各種基礎設施，創建良好的體育健身活動的環境條件。在此過程中，首先應充分考慮到各地區的人文、地域等多種因素的影響，[11]以政府現有的公共體育服務和體質弱勢群體的健身需求為基礎，進而推動公共體育服務的均等化，保障體質弱勢群體參與健身活動的權利；[12]其次應倡導形成多元主體的混合供給模式，即以政府為主導，將個人、企業、社會組織以及事業單位等納入到公共體育的服務體系中來；同時，還應當加大學校的體育場所和設施對外界的開放力度，并加強對社會體育指導員以及相關體育人才的專業培養，鼓勵體質弱勢群體積極參與健身活動。

2.健全配套的法規管制，制定切實可行的目標規劃。重視體質弱勢群體健身是構建和諧社會的內在需求。在開展體質弱勢群體的健身活動中，首先要加強政府對體育場館的管理與使用，可以通過立法的形式明確公共體育設施建設和維護的主管部門，以及各種體育健身活動和競賽運動會的主要負責機構等，最大限度地提高現有體育場館的使用率；與此同時，也要考慮到不同年齡段體質弱勢群體的身體特征，盡可能滿足他們對體育健身活動的實際需求，從而促進體質弱勢群體健身活動的全面開展；此外還應當充分重視和保障體質弱勢群體的健身政策在基層政府的落地和高效實行，從而增加體質弱勢群體對于健身政策的了解和認同，激發體質弱勢群體參與健身活動的積極性。

3.增加健身市場主體的稅收優惠，引入和拓展市場力量。我國政府應考慮增加健身市場主體的稅收優惠，引入市場力量來推動體質弱勢群體健身活動的可持續發展，通過將體質弱勢群體健身與當地社區醫院相結合，服務的主要對象是體質弱勢群體；將體質弱勢群體的健身活動與商業健康保險和醫療保險相結合，推動人們的參保理念從單純的重視治療向防治結合進行轉變，從根本上控制和減少發生疾病的風險；將體質弱勢群體的健身活動與高等院校相結合，為體質弱勢群體的健身提供良好的運動場所和環境；將體質弱勢群體的健身活動與特色的商業健身俱樂部相結合。

（二）合理配置和落實需求型政策工具

1.加大政府購買健身服務的力度，促進體育產業的發展。目前由于我國經濟高速發展和人們生活水平的顯著提高，健身行業越來越成為熱潮，相反我國政府對購買健身服務的力度還是有所欠缺。[13]主要表現在，免費和低收費的開放體量過小、扶持的力度不夠、購買服務的項目面過窄等方面。為了進一步加強我國政府的購買力度，促進體育產業的發展，可以嘗試：第一，要簡政放權，優化審批流程。完善政府購買服務的制度體系，進一步降低準入門檻，加快審批流程的速度；第二，要擴大范圍，促進全面發展。調整免費或低收費的服務結構，并形成合理布局，開發多層次、多樣化的體育健身服務；第三，加大力度，激發參與熱情。以補貼為杠桿，激發體質弱勢群體參與健身活動的積極性，促使我國體育產業的結構逐步優化，布局日趨合理，規模不斷擴大。

2.加強體質弱勢群體健身的國際交流。國家應有效地聚集國際優勢資源為我所用，引進國際上先進的健身知識和組織形式，國外體育產業中先進的技術、設施、項目和優秀的人才、管理運營理念，借鑒國際經驗，創新該群體健身的工作理念和拓展其健身的工作思路。同時還要進行消化、吸收和再創新以至逐漸培育出我國自主的產業品牌，并不斷提高我國體質弱勢群體健身行業的核心競爭力，為國際化發展奠定良好的基礎。

3.搭建體質弱勢群體健身的競賽服務平臺。目前我國體質弱勢群體的健身活動存在的主要問題是，缺乏長期的規劃和系統的管理，缺乏促進社會體育組織積極參與的政策指導。在推進我國體質弱勢群體健身活動的過程中，這一群體缺乏對體育健身活動的正確了解，對于承辦單位、參賽組織和個人而言缺乏的是系統的管理機制。[14]為此，我國有必要建立起屬于自己的體育賽事品牌體系，還要充分調動體質弱勢群體參與體育健身活動的積極性。

（三）合理配置和落實供給型政策工具 體質弱勢群體健身政策的順利實施離不開有關部門對供給型政策工具的合理配置和落實。長期以來，我國體質弱勢群體的健身活動便受諸多因素影響和限制，其中資金投入不足、場地設施匱乏和體育人才缺失所造成的影響最為嚴重，為此可以適當的加大體育資金投入，促進對體育教育培訓、體育咨詢與服務、體育場地設施等方面的發展和完善。此外，我國在體質弱勢群體健身政策的制定、執行與評估以及在信息整合方面仍有較大的優化空間，為此在未來的政策制定中要建立具體的政策指標，在政策執行中要建立科學高效的反饋體系，此外要注重體育科技的研發和實踐運用，通過信息整合與共享促進體質弱勢群體的健身與健康有效融合。

（四）采取統籌多元主體協同合作的形式 首先，以公共健康為本，把科學的健身活動拓展至體質弱勢群體工作、生活和教育等多個領域，并將其放置在醫療體系、環境建設、勞動保護、傳媒宣傳、交通道路與設施以及體育教育與培訓等與健康息息相關的“大健康”格局之下；其次，以跨區域、跨部門協同合作為保障，通過整合各個領域的資源，加速各部門之間的協同合作，建立多方聯動機制，從而打破原來的各部門單獨行動的管理格局，促進體質弱勢群體健身活動的高速發展；最后，以社區組織為支撐，要重視社區在推動體質弱勢群體積極參與健身活動過程中的重要支撐作用，要定期在社區內宣傳科學的健身理念和推廣多樣的健身項目，并有效的組織開展健身活動，將社區中的體育場所與設施等硬環境與健身活動的指導和培訓等軟環境進行有效結合，為體質弱勢群體積極參加健身活動提供良好的健身環境。[15]

（五）建立健全政策執行的監督評價機制

1.完善政策監督主體，強化監督功能。政策監督的目的是首先必須加強監督職能的權威性，其次要強化內部監督機關的地位和監督主體的權威，此外還要完善社會的監督體系，在體質弱勢群體健身政策執行的監管過程當中，不僅要拓寬民意需求，還要更加重視鼓勵群眾或專職檢查人員的監督報告，并設立一定的獎勵以更好的保障社會監督的動力來源，確保監督評價的及時性和真實性。

2.健全政策監督體系，加強監督立法。政策執行的監督體系，主要集中在立法和執法兩個方面，這樣既可以保護利益主體的地位和權利，又可以協調執行對象和監督主體之間的關系，形成一個監管的網絡系統。為此我們要做到有法可依和違法必究，要達到這個目標，第一，探索并建立起適合自己的政策實施多元化法律監督體系，從而明確各個監督主體的權利和義務，以確保監督行為的合法性和公平性；第二，我們要引入責任追究制度，實施“引咎辭職”和“紐倫堡”原則。（引咎辭職是指政策執行監督主體的過失影響了工作而主動辭職的一種方式；紐倫堡原則是對引咎辭職的補充，即使一個人沒有過錯，但卻按照上級的命令行事，對政策的執行產生了負面影響，同樣需要追究責任。）

3.建立科學合理的政策監督評估體系，繼續完善評估標準。政策監督的評估在政策執行過程中具有非常重要的作用，通過評估，我們可以看到政策執行的有效程度和監督。首先，要設立專職的政策評估組織；其次，要構建合理的政策評估標準，主要包括基層政府的執行評估、服務評估和監督評估。在我國體質弱勢群體健身政策的執行方面、基層政府的監督職能有著至關重要的作用，基層政府的監督評價更多的是采用規劃評價和評估評價相結合的方式以及政府主導的自我報告和外部主體協同評價相結合的方式，重點是對體育社會組織服務供應的檢查、對體質弱勢群體參與健身活動的監督、對健身市場的監督和調節機制，對體質弱勢群體健身活動場地設施的評價、對體質弱勢群體健身政策執行過程的監督和第三方評價等。

四、結語

以《身體活動全球行動計劃2018-2030》為依托，深入解讀這一計劃并構建了全方位可實行的我國體質弱勢群體健身政策框架，即合理配置環境型政策工具內容、適度增加需求型政策工具內容和深入優化供給型政策工具內容，并要注重三種政策工具有效結合，只有做到三者協同發展統籌協作，體質弱勢群體的健身政策才能產生最佳的效果。其次，國家應樹立“大健康”的格局與視野，要以人民為中心，解決好發展不充分、不平衡的問題，建立健全政策執行的監督評價機制，并不斷完善政策評估標準、評價機制和加強考核力度，實現體質弱勢群體健身的常態化、科學化和公平化，來監督和保障政策措施執行的進度與成效。