合規不起訴之“檢察罰”

馮泳琦

（中國人民公安大學，北京，100032）

一、引言

自美國最早形成與確立企業合規制度起，英國、意大利、加拿大等國家也逐漸重視企業合規制度的構建，推動企業合規管理體系已經成為時代發展的一種潮流趨勢。為了推動企業合規管理制度構建，以及減少對企業的刑事違法行為定罪處罰所引起企業破產、經濟金融動蕩、員工失業等一系列負面社會效果，各國在刑事法律方面確立暫緩起訴協議制度的同時引入了企業合規制度。盡管各國在借鑒過程中根據該國情況進行本土化調整，但根據各國關于暫緩不起訴協議制度的規定，總體而言，企業合規的構建都已經成為暫緩起訴協議的有機組成部分[1]。具言之，合規計劃既是達成暫緩起訴協議的前提條件之一和協議的重要內容，也是考驗期內持續監督的考察事項。為了避免被定罪判刑和喪失經營或上市等資格，企業會積極配合調查工作規范內部治理以及完善并落實合規計劃，換言之，暫緩起訴協議制度具有激勵企業構建合規管理制度的作用。

2018年中興通訊與美國商務部工業安全局簽訂和解協議，以繳納高額罰款、執行最嚴格的合規制度等沉重代價換取與美國企業開展業務往來的資格。本次事件使我國政府和企業意識到構建企業合規制度對于我國企業“走出去”持續發展的迫切需要及重要意義。國家相繼出來了《中央企業合規管理指引（試行）》《企業境外經營合規管理指引》，政府監管部門正以行政主導的方式提升企業合規水平，企業自身也愈加重視合規問題，但目前我國刑事方面的法律沒有為企業合規提供動力。鑒于國內需求與國際發展趨勢的壓力，筆者認為有必要引入暫緩協議制度。

為了保證暫緩起訴協議制度符合保護公共利益以及實現司法公正的訴求，企業與檢察機關達成協議時需要支付高額的“罰款”，以此發揮刑事處罰的懲罰和威懾效果。對企業予以罰款是暫緩起訴協議制度的重要環節，是發揮刑事處罰功能的有效替代措施。但我國是由行政機關在執法過程中行使罰款權，或者由法院對作為被告人的企業處以罰金，若將暫緩起訴協議制度引入我國，由檢察機關對犯罪嫌疑人予以處罰，存在關于檢察機關的法律監督機關性質的爭議。根據整體主義的治理理念以及權力分工與混合的合理性，并基于實踐中檢察建議剛性不足等問題的現實考量，筆者認為賦予檢察機關一定程度的罰款權具有合理且正當的依據。

二、創設檢察罰的理論依據

（一）整體主義治理理念

整體主義是與個體主義相對的一種科學研究思路與方法，主張從整體、系統的角度對個體進行研究，從整體上把握客觀事物和規律并追求建立一種利于整體發展的有機關系。整體治理是將整體主義應用于社會治理的一種治理方式，其核心特征在于追求政府在管理過程中進行政府部門間和政府間的整體運作，實現政府管理從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合。各政府管理部門與社會服務機構可以展開“跨界”協作而實現共同目標，通過部門內部與外部之間的整合與協作構建一種內外聯結的整體性治理機制[2]。整體治理方式促使各公共管理主體（政府、社會或私人組織、以及政府內部各層級與各部門等）在管理活動中進行功能整合、消除排斥，并對各部門的資源進行整合配置、合理利用，力求提升政府管理的水平和資源利用率，解決政府管理碎片化和服務空心化的問題[3]。

整體主義理論不僅應適用于政府進行管理活動的指導理念中，還應適用于所有國家機關和相對人。為了維護國家機關決定、命令的穩定性與權威性，國家機關的職能分工應當具有內部性，應當保證各國家機關對外的裁決具有一致性[4]。盡管各國家機關的性質與職能有所差別，但是仍存在相互關聯和相互協作的關系，這使得彼此共同完成一項工作或目標存在協調合作的基礎。目前我國實行的社會制裁體系是行政處罰與刑罰二元化體系，雖然二者在實施主體、適用原因、處罰程序與程度等方面有所差異，但是二者間也存在著許多共性和密切聯系。從整體上而言，二者的實質價值取向是一致的，都是以國家強制力為支撐的方式使違法犯罪者承擔具有公法性質的法律責任，目的與功能在于維護公共利益和社會秩序。同時，行政處罰與刑事處罰的種類、功能和性質都存在共性，如行政拘留與拘役、罰款與罰金等。此外，二者在立法層面也是相互交叉滲透，例如在現行有效的《行政處罰法》第35條規定行政拘留或行政罰款可以折抵相應的拘役或有期徒刑和罰金；單行刑法《關于懲治走私、制作、販賣傳播淫穢物品的犯罪分子的決定》第5條規定：“單位有本決定第一條、第二條、第三條規定的違法犯罪行為的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照各該條的規定處罰，對單位判處罰金或者予以罰款，行政主管部門并可以責令停業整頓或者吊銷執照。”可見，行政處罰與刑事處罰在立法體系上呈現一體化的特點，構建行政處罰與刑事處罰一體化的責任制度存在立法基礎。

在二元制裁體系下，對于那些在行政執法過程中移送過來的案件中的涉案企業可能要接受行政和刑事的雙重處罰，而這是否違反“一事不二罰”仍存在爭議。此外，行政不法與刑事不法界限模糊且難以明確，容易造成“有案不移”、“以罰代刑”等問題。面對日益復雜的社會問題以及在提高國家治理能力現代化的要求下，有必要以整體主義理念整合各國家機關的職能，協同解決社會問題與司法行政問題。在合規不起訴案件中，如若需要檢察機關提出檢察建議，由相應的行政機關啟動行政處罰程序對涉案企業處以罰款，會嚴重拖慢案件處理進度以及花費額外的資源。反之，基于整體主義開展處罰一體化建設，賦予檢察機關相應的罰款權，整合處罰主體、程序等方面內容與資源，有利于提高案件處理效率與節約治理成本[4]。

（二）權力分工與混合

根據不同的理論和方式對權力進行劃分，對分權的理解和應用會存在差異。西方的分權原則是按照權力的屬性類別進行權力分工，將國家權力劃分為立法權、行政權、司法權。對此的傳統學說是形式主義上的“理想性”分權，他們認為權力之間的劃分是涇渭分明的，每個權力機關只能限于行使自己所屬性質的權力，但在實踐中，基于效率要求等原因會產生權力混合的現象[5]。相較于傳統的形式主義對分權的固化要求，功能主義更重視國家權力配置的科學性和高效性，即以國家權力行使的決策正確性作為分權的出發點。麥迪遜反對權力分立的絕對性和機械性，并接受權力間的混合，他“明智而熱情地支持政府的權能和效率”的觀點可以視為功能主義分權理論的近代源頭[6]。基于功能主義理論，國家權力配置應當能有效提高國家的治理能力和治理效能，因職能需要可以調整機構的人員構成、活動方式、權力配置等，而不是機械地拘泥于權力之間的對立。

對于我國而言，國家機構的設置和權力配置遵循的邏輯不同于西方的分權原則。在我國語境之下，國家機構由全國人民代表大會產生，權力是根據國家機構的種類而進行類型化的，是根據國家機構的職能確定權力劃分的方式，每種機構享有一種主要的權力類型。在不同的歷史時期以及從不同的視角分析，國家職能劃分有不同的標準和方式，從法學的視角來看，將國家職能劃分為立法、行政、司法三部分成為各國的基本范式。社會主義政治理念接受立法、行政、司法的基本涵義，但認為將國家職能劃分為這三部分不必然是邏輯周延的劃分方式，職能與相應權力的類型可以根據時代發展需要和國家任務的變化進行調整與改革[7]。國家機構之間的權力劃分不是涇渭分明的，國家機構對其所享有的權力并不具有壟斷性，由于社會環境和國際形勢多變，會根據國家治理的需要將相應的權力科學配置給其他國家機關，即為了實現國家機構充分履行其職能會進行權力的分工和混合。

根據國家職能確定國家機構的創設與法律地位，再根據功能主義與合理分工原則進行權力劃分，一個國家機構所擁有的權力不必然是相同性質的，國家機構與權力屬性不是一一對應的關系。換言之，某國家機構的權力并不具有排他性以及國家機構所行使的權力性質不影響該機構的法律地位。例如，國務院作為國家行政機關，其職權范圍涵蓋了行政立法權。再如,《憲法》將檢察機關定位于國家法律監督機關，但現行《刑事訴訟法》規定檢察院對某些特定犯罪行為享有偵查權。機械追求權力分立制衡會出現許多弊端，應該打破機構與對應權力屬性的專屬關系。根據功能主義與合理分工原則，基于對效率以及科學決策的要求，一個權力機關可以行使不同性質的權力而進行復合工作。在當前社會形勢下，適當賦予檢察機關在合規不起訴案件中的罰款權是科學配置國家權力的體現，符合合理分工原則的要求。

（三）檢察權的動態調整

雖然檢察權的性質一直存在爭論，但檢察機關是法律監督機關得到憲法的確認。“法律監督”是一個功能性概念，描述的是檢察機關行使權力的功能與出發點，不決定檢察權具體的內容與性質，即不能將檢察機關的法定職權分解成碎片化的權力再研究各項分解后的權力性質是否為法律監督權[8]。同時，“法律監督”的內涵具有縱深性而且并非一成不變，可以根據國家與社會在治理層面的要求變化進行調整詮釋[9]。一直以來，檢察機關一直是公共利益的維護者，是公平正義的守護人，隨著三大訴訟法以及人民檢察院組織的聯動修改，檢察機關提起公益訴訟制度得以正式確立，確定了“四大檢察”體系和細化八項職權，強化檢察機關維護公共利益的作用。在推進國家治理能力與治理水平現代化的背景下，社會分工日益趨向復雜化與精細化，隨著國家治理任務的調整，檢察機關的法律監督機關性質不變，但其角色、職能發生深刻變革，逐漸向權力干預與私權保障的社會公益職能轉變，檢察權的外延也隨著社會的發展變化而發生動態調整。

在傳統上，檢察權被認為是一種程序性權力，對相關法律程序進行啟動、審查或終止，具有監督性而缺少對相關人員的實體權利作出實質處分的權限，即檢察機關只能作為第三方監督其他權力機關行使如經濟處罰的職權，而不能直接行使實體處罰權對違法者處以罰款[10]。在新時代背景下，檢察機關的時代任務與歷史使命得到更新，履行檢察機關的職能包括司法、行政、監督等多方面的要素，要擺脫傳統關于“法律監督”含義的固定思維，科學界定檢察權的內涵以及適當延伸檢察權的外延以打造符合新時代法治要求的檢察權[11]。實際上，檢察權會對相關人員的實體權利產生實質影響，例如檢察機關對是否逮捕犯罪嫌疑人、是否延長偵查羈押期限等決定都是對犯罪嫌疑人的人身權利的實體處分，檢察機關在審查起訴中作出不起訴決定具有“出罪”的效果[12]。相較于公安機關的偵查權、人民法院的審判權，檢察權涵蓋的審查批捕、提起公訴、訴訟監督等具體職權并不完全屬于同一性質但是相互密切聯系，每種具體的職權有獨特的功能與規律。檢察權是一個開放的體系，其運行范圍與邊界一直在動態變化并趨向實質化發展，這一特點在認罪認罰從寬制度中得到很好的體現。在立法層面，《刑事訴訟法》規定人民法院一般應當采納人民檢察院指控的罪名和量刑建議。根據學者調研，法院對檢察機關提出的量刑建議采納率非常高，其中關于罪名的采納率為94.76%，對量刑建議的采納率為96.37%[13]。隨著認罪認罰從寬制度的發展以及量刑建議的精準化改革，檢察機關的建議很大程度上影響著實體裁判結果，檢察權的外延已經涉及實體裁判領域具有實質化意義。

科學發展檢察權的內涵與外延是發揮檢察權效果的重要保障，隨著合規不起訴制度的逐步建立與落實，配套賦予檢察機關對涉案企業的實質罰款權是檢察權延伸的運行規律要求，是落實司法體制綜合配套改革，創新檢察權發展的具體措施。

三、創設檢察罰的現實需求

（一）檢察建議剛性不足

檢察建議是用以配合、輔助檢察機關履行法律監督職能的一種方式，相對于抗訴、糾正違法通知書等其他具有較強糾正功能和強制性的監督手段而言，檢察建議的屬性更具“柔性”。從我國現有的法律法規來看，與檢察建議相關的立法缺少整體性與系統性，除了2019年最高人民檢察院發布的司法解釋《人民檢察院檢察建議工作規定》（以下簡稱《工作規定》）較為全面和具有一定的系統性，其余分散于各個部門法且規定較為籠統。2019年的《工作規定》對檢察建議工作的開展作了較為系統全面的一般性規定，但該規定的權威性和指導性更多體現在檢察系統內部，屬于內部性的規范性文件，相對而言效力層級較低，無法對檢察建議的對象形成實質效力的影響。換言之，檢察建議制度的法律地位尚未得到充分認可，在更高法律層面上仍然存在缺位情況。

缺少權威性的法律指導，檢察建議作為一種柔性監督方式對于某項工作只有參考性意義，剛性制約機制不足，不具備國家強制力導致其實施效果難以得到保障。三大訴訟法中均有涉及人民檢察院就相關情況提出檢察建議的規定，但未就其運作程序、落實反饋等作出效力保障規定，監督效果缺乏法定性。《工作規定》雖然要求被建議單位在2個月內對檢察建議作出處理回復，但沒有規定不處理或者處理不當的法律后果，沒有相應的責任追究程序。而抗訴和糾正違法通知則具有較強的強制力，能引起相應的程序或監督效果。缺少對檢察建議的效力保障以及監督效果的具體規定，檢察建議在實踐中能否得以落實更多取決于接受檢察建議單位的主觀意志，主要通過雙方的溝通協商或者基于相互尊重或者約定俗成的慣例，落實情況的質量也參差不齊[14]。缺乏法定的監督效果和行政或司法上的強制力，導致檢察建議無法發揮法律監督的實質效果。

（二）合規不起訴制度的需要

合規不起訴制度在某種意義上是為了最大限度地緩解刑罰水波效應引起的負面社會效果，實現涉案企業去犯罪化和可持續發展的目標[15]。但如果沒有高額罰款的威懾與懲罰，僅依據一份書面的承諾或合規計劃即可使涉案企業擺脫定罪量刑的犯罪后果，不足以消除其犯罪的動力與能力。企業的違法犯罪成本太低有可能縱容企業繼續犯罪并引起其他企業紛紛效仿，嚴重破壞基本的法律秩序和社會秩序，與該制度的初衷相距甚遠[15]。即使簽署暫緩起訴協議后，仍需要在考驗期內對企業內部整治的合規管理與經營活動進行全面監管，若在此期間依然存在違法活動或者經營管理不規范的現象，檢察機關會根據具體情況對涉案企業提起公訴。但經過前期簽署協議的溝通與調查，以及在考驗期內的監管，檢察機關已經投入了大量司法資源，沒有承擔相應犯罪成本與代價的企業再次實施違法犯罪行為，即使最后仍將涉案企業定罪判刑，但浪費了大量司法資源并嚴重拖慢司法效率。要求企業支付高額罰款為其違法犯罪行為承擔相應的代價，令涉案企業和其他潛在的企業意識到犯罪后果的嚴厲性，以此發揮替代刑罰的懲罰和威懾作用，降低簽署協議后企業再次違法犯罪的可能，避免司法資源的浪費。

在簽署暫緩起訴協議這一環節中，已經進入了刑事司法程序，如果不賦予檢察機關相應的罰款權，只能向相應的行政監管部門提出檢察建議，讓該部門對涉案企業進行罰款。根據上述分析，目前檢察建議的剛性仍然不足，要依賴關聯制度或部門的配合，而行政部門對檢察建議的重視程度不高，檢察建議的落實得不到保障。除此之外，目前我國規定檢察建議類型有再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會治理檢察建議以及兜底條款其他檢察建議，缺少關于檢察機關向相應行政監管部門提出對企業處以罰款的專門的檢察建議類型，無法在實踐工作中提供明確指導。對涉案企業的罰款得不到落實無法對企業起到足夠的威懾作用，進而無法確保暫緩起訴協議制度對司法公正以及法律秩序和社會秩序發揮維護作用，令該制度缺少充分的正當性依據。賦予檢察機關與合規不起訴協議制度相配套的罰款權，既確保該制度能發揮刑罰的替代威懾作用，同時很大程度上簡化檢察機關提出檢察建議并等待行政機關回復落實的繁瑣程序，可以實現對司法資源的節約和司法效率提升的雙重價值。

四、創設檢察罰的價值取向

（一）營造法治化營商環境，推進治理現代化

檢察機關的職能和特性與促進社會科學發展和創新社會治理方式的目標相契合，是參與社會治理的重要一員。近年來，最高人民檢察院加強對企業發展的保障，制定了相關政策指引，在2016年印發的《最高人民檢察院關于充分發揮檢察職能依法保障和促進非公有制經濟健康發展的意見》以及在2017年印發的《關于充分發揮職能作用營造保護企業家合法權益的法治環境支持企業家創新創業的通知》均要求檢察機關積極履行檢察職能，努力營造法治化營商環境。

檢察機關在營造各類市場主體合法經營、公平競爭的法治環境、提高企業合規經營意識的環境中發揮著重要作用，在保護企業健康成長、實現可持續經營的目標中，除了樹牢少捕慎押慎訴的理念之外，確保違法犯罪的企業付出相應的代價以達到威懾效果也是必不可少的重要環境。創設檢察機關在合規不起訴案件中的罰款權，既能讓檢察機關更充分地參與到營造公平公正的法治化市場環境的治理工作中，也能達到整合資源、節約治理成本、推進國家治理現代化的效果。

（二）提升檢察機關公信力

在不斷推動法治化建設進程的社會背景下，公眾的法治意識與權利意識逐漸提升，對執法規范與司法公正的期待與要求更高。檢察機關承擔著維護法律的尊嚴與權威、確保法律適用規范統一、保障社會的公平正義的使命與職責，檢察機關的公信力是人民群眾的評價，也是檢察機關履行職責的追求。面對復雜多變的社會問題，檢察機關要積極應對，優化辦案方式化解矛盾糾紛，滿足社會群體的利益訴求。人民群眾對檢察機關辦案行為過程及處理結果的認同與尊重，逐漸累積形成檢察機關的公信與權威。檢察機關威信的提升與公眾對辦案結果的接受與認可緊密聯系、互相促進，有助于維持穩定和諧的社會秩序、促進法治發展。

基于推動企業合規管理體系建設的潮流趨勢，我國立法機關以及監管部門逐漸引入企業合規制度，研究企業合規的法律激勵機制。面對新的形勢與要求，為更好解決企業違法犯罪案件，檢察機關創新工作方式與理念，延伸檢察職能，一些地方的基層檢察機關開啟合規不起訴制度的改革探索。在制度改革較為成熟時，考慮檢察機關與涉案企業簽署合規監管協議之外，賦予其直接對涉案企業處以適當罰款的權力，可以讓檢察機關實現對保護企業發展與司法公正的平衡兼顧，同時提升辦案的效率與質量，通過對案件合法合理的處理提升公眾的信服力以增強檢察機關的公信力。

五、結語

合規不起訴制度有利于推動企業改造經營模式達到合法合規可持續經營、實現去犯罪化和預防企業犯罪，雖然該制度的探索仍處于初步階段，但很有可能得到普遍推行以發揮刑事合規激勵的作用。基于長遠考慮，以整體主義整合國家機關內部資源、以功能主義科學配置權力創設檢察罰與檢察機關的法律監督機關地位并不相違。創設檢察罰能充分發揮合規不起訴制度的合規激勵作用和刑事處罰的替代威懾作用，并能節省啟動行政處罰程序所消耗的資源與時間，提高辦案效率，推動實現國家治理現代化。