小水電清理整改無須“一刀切”

曾晶

（赤水市水利水電工程技術服務中心，貴州赤水 564700）

0 引言

為解決小水電生態(tài)環(huán)境突出問題，2018年底以來，我國對長江流域的小水電進行了徹底的清理整頓，3500余座不符合生態(tài)環(huán)保要求的小水電徹底退出了歷史舞臺。2018年，水利部、國家發(fā)改委、能源局和生態(tài)環(huán)境部等部門開始對長江經(jīng)濟帶小水電行業(yè)進行清理整頓，明確要求按照“分類整治、一站一策”的要求，將電站分為退出、保留、整改3類。在長江經(jīng)濟帶2018年確定的整治方案中，需要拆除的小水電數(shù)量僅占總量的14%，絕大部分是保留和整改。但筆者近期觀察到，部分省份卻改變方案，個別一些地方小水電拆除比例甚至高達近100%，且這種“一刀切”拆除的做法正擴大到長江經(jīng)濟帶以外的其他省區(qū)，由此產(chǎn)生的嚴重問題和隱患風險不能忽視，應該引起高度重視。目前，我國小水電站共有4.5萬多座，長江經(jīng)濟帶10省市占比超過全國一半。面對這場整治攻堅戰(zhàn)，頂層設計至關重要。2018年以來，水利部會同有關部門組織指導長江經(jīng)濟帶省市完成2.5萬余座小水電清理整改，4000座退出類電站中已有3500多座電站完成退出，其余電站將于2022年底前完成退出，保留的2.1萬座電站已完成整改，并落實生態(tài)流量監(jiān)測要求，接入了當?shù)氐谋O(jiān)管平臺。電站整改、退出后，自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性得到有效保障，河流生態(tài)環(huán)境得到有效修復，總體開發(fā)強度下降了15%。

1 小水電清理整改的總體要求

1.1 指導思想

根據(jù)黨中央、國務院關于長江經(jīng)濟帶經(jīng)濟生態(tài)等發(fā)展的決策部署，堅持共抓大保護、不搞大開發(fā)，正確把握生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟社會發(fā)展、社會穩(wěn)定之間的關系，切實糾正以前小水電在開發(fā)過程中存在的生態(tài)環(huán)境突出問題，保護和修復河流生態(tài)系統(tǒng)，促進長江經(jīng)濟帶走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新道路。

1.2 基本原則

小水電清理整改要按照問題核查、綜合評估、一站一策，最后進行分類整改、驗收銷號這樣一個程序。第二個是堅持問題導向，依法依規(guī)、實事求是、分類整改、確保安全的原則。

1.3 總體目標

通過小水電清理整改，全行業(yè)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念逐步深入人心，同時找到了小水電生態(tài)環(huán)境突出問題整改的路徑和方法，消除了一些歷史遺留的影響生態(tài)環(huán)境突出問題，完善了小水電綠色發(fā)展的制度體系。

2 長江經(jīng)濟帶小水電清理整改的實施情況

電站按照“一站一策”整改要求，完成了環(huán)評審批手續(xù)補辦，完善規(guī)章制度，整改機組、升壓站，并完成“無人值班、少人值守”改造，電站智能化管理邁上了新臺階。

電站按照“一站一策”整改要求，安裝了生態(tài)流量監(jiān)控設施，實現(xiàn)動態(tài)視頻監(jiān)控，并上傳到監(jiān)管平臺，同時開展了大壩安全鑒定。

據(jù)水利部統(tǒng)計，通過清理整改，長江經(jīng)濟帶10省市小水電違規(guī)建設、過度開發(fā)的態(tài)勢得到遏制，生態(tài)環(huán)境突出問題得到初步治理。截至2020年底，3090座立即退出類電站已全部退出，440座限期退出類電站提前完成退出。

同時，清理整改中有1.4萬多座電站完成泄放設施改造。在運行的2.1萬多座電站按規(guī)定落實了生態(tài)流量，并已接入各級監(jiān)管平臺。9萬多公里減脫水河段有了水，河流生態(tài)得到初步修復。

但不排除有部分地區(qū)尚未能按照頂層設計的要求將電站清理整改分為退出、保留、整改三類，未能執(zhí)行電站“一站一策”整改要求，也尚未完成環(huán)評審批手續(xù)補辦、規(guī)章制度完善、機組及升壓站整改、“無人值班、少人值守”改造，電站智能化管理邁上新臺階還有很長的路遙走。

其實，國家對長江經(jīng)濟帶小水電清理整改的標準是很高的，標準高體現(xiàn)在以下3個方面：①由省級層面統(tǒng)一組織以河流為單元開展綜合評估，編制綜合評估報告，逐站明確分類意見，提出“一站一策”整改措施。②對于使用明令淘汰設備設施、電站廠房破舊影響景觀的，要求按照小水電站安全管理要求整改，同步開展安全生產(chǎn)標準化建設。③對于達到小型水庫標準的，要求明確管理主體，落實大壩安全責任制，水庫行政、巡查、技術責任人，電站生產(chǎn)、監(jiān)管責任主體和運行管護機制，并安裝水雨情、安全監(jiān)測設施。

經(jīng)研究，筆者發(fā)現(xiàn)小水電清理整改過程中的“一刀切”可能導致以下3個方面的問題。

（1）不利于城鎮(zhèn)的防洪，也無益于“低碳排放”的目標實現(xiàn)。

從安全角度看，“一刀切”拆除小水電首先將給防汛抗旱埋下嚴重的安全隱患。水庫大壩是當今社會重要的基礎設施。水庫蓄水的同時也蓄積了大量勢能，放水過程中若不能保持通暢，不能及時進行消能，必然影響水庫大壩和下游城鎮(zhèn)等的重大安全。而水電站恰恰是利用水流落差發(fā)電，是實現(xiàn)消能、保護水庫大壩安全的最有效手段之一[1]。

從環(huán)保和衛(wèi)生的角度看，也不利于“低碳排放”目標的實現(xiàn)。在“低碳排放”目標下，我國可再生能源將走上電力主場。根據(jù)行業(yè)內(nèi)部的測算，即使到2030年我國風電、光電發(fā)展目標實現(xiàn)后，還將有1萬億kW·h的電量缺口。而小水電占我國水能資源總量的1/5，其發(fā)電和減排的貢獻不可忽視。

（2）極易引發(fā)法制、經(jīng)濟和社會問題。

目前，我們國家正在實施鄉(xiāng)村振興政策，而水電站又是農(nóng)村的重要水利基礎設施。根據(jù)國家的能源法、水法、電力法等可再生能源法都明確支持開發(fā)水能資源。

2021年，中央環(huán)保督察通報的涉小水電問題就有5起，分別是云南省文山州二河溝一級電站問題、河南省洛陽市伊洛河小水電問題、廣西昭平縣文竹電站問題、湖北通山縣九宮山小水電問題和貴州省羅甸縣上立亭電站問題。這些問題中有一個是小水電過度開發(fā)問題，其余4起屬于在禁止開發(fā)區(qū)違規(guī)建設問題，以及個別地方對清理整改重視不夠、把控不嚴，評估分類不科學、整改措施不到位。中央環(huán)保督察發(fā)揮利劍作用，直接推動解決了一批生態(tài)環(huán)保領域長期想解決而沒有解決的問題，使我國生態(tài)環(huán)境明顯改善。在推進小水電清理整改中，中央環(huán)保督察同樣發(fā)揮了威懾作用，有力推動了小水電生態(tài)環(huán)境影響問題的解決。而不能單純使用“一刀切”來解決問題。

從全國小水電站的分布上看，我國小水電所在地區(qū)很多都是剛摘帽的國家級貧困縣，當?shù)氐呢斦緛砭头浅＞o張。而水電是當?shù)亟?jīng)濟、就業(yè)的重要支柱，且小水電大多都是當時地方政府招商引資的項目，如果這些地方的小水電一旦被“一刀切”式全部拆除，將對其地方的財政收入造成很大影響。特別是有很多小水電履行了審批核準和驗收手續(xù)、符合國家相關、手續(xù)齊全的水電站，法定期限還未到期時就要被強制拆除，需要賠償電站業(yè)主大量資金，電站拆除后的垃圾清運，生態(tài)修復等后續(xù)問題，這些都會給地方財政帶來巨大壓力。同時，電站業(yè)主在電站賠償還沒有談好的情況下就被強制拆除，可能會導致群體性上訪的情況，也容易引發(fā)社會問題。

（3）在小水電清理整改過程中，一部分電站被拆除，但同時一些地區(qū)還在新建小水電，“如何拆如何建”是必須考慮的問題。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，一些小水電站設備設施老化，安全隱患突出，影響生態(tài)環(huán)境、防洪安全，整改不經(jīng)濟，退出拆除是很正常的。針對“如何拆如何建”，去年下半年，水利部與有關部門聯(lián)合調(diào)研、專題研究、反復協(xié)商，聯(lián)合出臺了《關于進一步做好小水電分類整改工作的意見》（下文簡稱《意見》），系統(tǒng)回答了“如何拆如何建”的問題。該《意見》堅持嚴的總基調(diào)，把修復河流生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性的位置，從生態(tài)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，統(tǒng)籌生態(tài)保護、綠色發(fā)展和民生改善，對小水電分類整改提出了明確要求。

“嚴”體現(xiàn)在以下5個方面：①首次提出原則上不再新建，鞏固脫貧攻堅成果、保障海島邊防等偏遠地區(qū)和電網(wǎng)未覆蓋地區(qū)供電安全、建設引調(diào)水等綜合利用水利工程兼顧發(fā)電的除外。②首次提出鼓勵引導退出裝機容量小、建設管理和安全標準低、設備設施老化失修、整改又不經(jīng)濟的電站。③列出了5種情形，符合任一情形的就要退出。④電站退出原則上要拆除攔河閘壩等擋水建筑物和發(fā)電設施，恢復河流連通性。⑤整改要消除安全隱患，嚴格按規(guī)定落實生態(tài)流量，修復河流生態(tài)[2]。

同時，《意見》也對前一段時間一些地方在整改中存在的評估分類不科學、整改措施不到位，部分電站保留大壩拆除發(fā)電設備論證不充分，防洪、灌溉、供水受影響等問題，提出了明確的整改意見，一是要求堅持問題導向，依法依規(guī)、實事求是、科學評估、分類整改，已完成整改的，要開展“回頭看”，正在整改的，要進一步完善措施統(tǒng)籌推進，尚未整改的，要制定方案抓緊啟動；二是對于有明確的綜合利用任務及調(diào)度運行方式且綜合利用難以替代的電站，經(jīng)省級人民政府專題論證同意并按要求履行修改程序后可予以保留。

3 新時期小水電在我國能源綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展中的作用

在分類整改基礎上推動小水電綠色發(fā)展，中央有明確要求。2030碳達峰行動方案、新時代推進西部大開發(fā)形成新格局、推動中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展等重大方針政策，均要求發(fā)展綠色小水電。

3.1 生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的需要

小水電是清潔可再生能源，根據(jù)世界能源理事會、美國國家可再生能源實驗室發(fā)布的數(shù)據(jù)，小水電的能源回報率是風電的9倍、光伏發(fā)電的56倍、火電的68倍，發(fā)電效率分別是風電、光伏發(fā)電的2.2倍和3.5倍，而且兼具防洪、灌溉、供水、旅游、保護森林植被、水源涵養(yǎng)等社會、生態(tài)效益。推動小水電綠色發(fā)展，可全面提高水能資源利用效率，提高清潔電能的供給保障能力，加大河流生態(tài)系統(tǒng)治理和修復力度，恢復水清岸綠的水生態(tài)系統(tǒng)[3]。

3.2 推動碳達峰碳中和的需要

2020年，小水電發(fā)電量2400多億kW·h，相當于2.15個三峽水電站的年發(fā)電量，分別約占水電與非化石能源發(fā)電量的25%和10%，相當于每年節(jié)約7400萬t標準煤，減少二氧化碳排放1.85億t，長期以來小水電一直是實現(xiàn)碳達峰、碳中和的重要能源選擇。

3.3 提高電網(wǎng)調(diào)節(jié)能力的需要

全國具有10萬m3及以上庫容且以發(fā)電為主的小水電站5800多座，總庫容800多億m3，裝機2500多萬kW，基本沒有參與電力調(diào)度。以小水電為支撐，開展水風光儲一體化建設，可促進風、光等可再生能源電力開發(fā)和消納，提高供電可靠性。

3.4 維護供電安全的需要

小水電是當?shù)刂匾娫春椭匾脩魬眰溆秒娫矗l(fā)展綠色小水電，可有效增強應急供電能力[4]。

4 結語

研究認為，小水電清理整改總體的目標是圍繞綠色、安全、智慧、惠民的要求，實現(xiàn)小水電轉(zhuǎn)型升級綠色發(fā)展。具體而言有以下5點。

（1）深化小水電清理整改，優(yōu)化存量。有效解決長江經(jīng)濟帶、黃河流域及其他流域區(qū)域過度的小水電開發(fā)問題。

（2）加強安全監(jiān)管，維護公共安全。繼續(xù)積極開展隱患排查和治理，加強各類風險分級管控，開展小水電安全生產(chǎn)標準化建設，強化安全基礎，完善安全監(jiān)管制度體系，推進安全監(jiān)管信息化。

（3）推動以縣域或縣級河流為單元開展小水電綠色改造和現(xiàn)代化提升，構建系統(tǒng)完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現(xiàn)代化小水電。

（4）全面落實生態(tài)流量，修復河流生態(tài)。加強小水電生態(tài)流量監(jiān)管，按規(guī)定持續(xù)泄放，因地制宜開展減水河段治理，恢復河流連通性。

（5）推進綠色小型水電示范電站的創(chuàng)建。打造一批生態(tài)友好、社會和諧、管理規(guī)范、經(jīng)濟合理的綠色小水電示范電站、人水和諧的綠色小水電典型河流，從而造福人類。