貴州黔西南農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整扶貧險的實踐探索

鐘 君

（興義民族師范學(xué)院 貴州興義 562400）

2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和2016年國家扶貧辦和中國保監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于做好保險業(yè)助推脫貧攻堅工作的意見》提出，要鼓勵和引導(dǎo)各類金融機構(gòu)加大金融對脫貧攻堅的支持，重點支持貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；充分發(fā)揮保險行業(yè)體制機制優(yōu)勢，履行社會責(zé)任，全面提升和加強保險業(yè)服務(wù)脫貧攻堅的能力。對于貧困地區(qū)尤其是深度貧困地區(qū)，產(chǎn)業(yè)扶貧的首要任務(wù)是實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換調(diào)整升級，但農(nóng)戶對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在“路徑依賴”，對新產(chǎn)業(yè)技術(shù)適應(yīng)和市場穩(wěn)定的價格預(yù)期不確定、積極性不高，這時需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部政策機制支持，實現(xiàn)對農(nóng)戶傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“路徑修正”，貴州黔西南利用金融保險扶貧政策機制，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的現(xiàn)實需要，實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整扶貧險（以下簡稱“農(nóng)調(diào)扶貧險”）分散產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換風(fēng)險，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整風(fēng)險“兜底”。

一、貴州黔西南“農(nóng)調(diào)扶貧險”的產(chǎn)生

（一） 黔西南“農(nóng)調(diào)扶貧險”產(chǎn)生背景

“農(nóng)調(diào)扶貧險”是在國家扶貧引導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)支持政策，屬于政策性農(nóng)業(yè)保險的創(chuàng)新實踐，因為此前政策性農(nóng)業(yè)保險沒有專門支持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的險種，原因有以下方面：一是農(nóng)業(yè)保險特殊性很難對特色農(nóng)業(yè)進行有效風(fēng)險管理。政策性農(nóng)業(yè)保險是通過政府保費補貼市場化運行，將財政與市場機制相對接創(chuàng)新政府救災(zāi)方式，提高財政資金效益，進而分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險。但政策性農(nóng)業(yè)保險與其他保險一樣，同樣存在“道德風(fēng)險”“逆向選擇”的信息不對稱問題。相較于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，保險機構(gòu)對特色農(nóng)業(yè)的自然和市場風(fēng)險沒有成熟的實踐經(jīng)驗可借鑒。農(nóng)戶事前冒保、替保、墊保、虛保，事后串換標(biāo)、謊報災(zāi)情等行為會增大保險公司對事前風(fēng)險評估、事后責(zé)任認定的難度，即使通過精細化管理與信息甄別也難于避免，降低了保險公司積極性，導(dǎo)致市場失靈[1]。二是因特色農(nóng)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險特點，農(nóng)業(yè)保險商業(yè)化運作較困難。特色農(nóng)業(yè)是基于特有的地理環(huán)境孕育而生，具有區(qū)域集中連片特點，存在系統(tǒng)性風(fēng)險，一戶受災(zāi)可能戶戶受災(zāi)，投保人之間呈現(xiàn)較強的風(fēng)險相關(guān)性。而保險產(chǎn)品設(shè)計基于風(fēng)險離散性對投保人實施風(fēng)險組合，系統(tǒng)性風(fēng)險的存在以及風(fēng)險組合失效進而增大賠付率[2]。因此農(nóng)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險是“準公共風(fēng)險”，其提供的保險產(chǎn)品理應(yīng)屬于“準公共產(chǎn)品”，需要有政府參與運作，完全以商業(yè)化模式運行，即使保費率再高，商業(yè)保險公司也不愿意參與[3]。三是國家農(nóng)業(yè)保險立法和管理體系不完善、落實不徹底。農(nóng)業(yè)保險制度供給不足[4]，沒有農(nóng)業(yè)保險專門法律，2009年10月《中華人民共和國保險法》出臺，2013年國務(wù)院才出臺《農(nóng)業(yè)保險條例》（簡稱條例），《條例》規(guī)范主要參照《保險法》，《條例》本質(zhì)上是《保險法》和《農(nóng)業(yè)法》配套，立法層次較低，缺乏對相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)的明確規(guī)定，僅是監(jiān)管經(jīng)營規(guī)則、財政補貼范圍標(biāo)準、再保險、稅收優(yōu)惠及大災(zāi)風(fēng)險分散機制等，缺乏具體可操作性[5]。此外銀保監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門也出臺了相關(guān)文件。省級層面有農(nóng)業(yè)保險工作領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)席會議制度，管農(nóng)業(yè)副省長任組長，財政廳、農(nóng)委、金融辦和發(fā)展改革委等部門參與[6]。橫向上多部門參與，縱向上從中央到地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)各層級政府都有配備相關(guān)機構(gòu)人員，卻沒有明確一個牽頭管理機構(gòu)，只要與農(nóng)業(yè)相關(guān)都有涉及，但都不承擔(dān)主體責(zé)任，存在多部門“協(xié)同推進”“總負責(zé)人缺位”的現(xiàn)狀。基層政府即使有農(nóng)業(yè)保險需求，由于牽涉與上級多個不同部門溝通，溝通成本高，即使有訴求也不愿意上報。 四是政策性農(nóng)業(yè)保險補貼規(guī)模、品類、方式不適宜貧困地區(qū)的特色農(nóng)業(yè)，削弱了貧困地區(qū)政府的積極性。目前政策性農(nóng)業(yè)保險總體看補貼規(guī)模較小、品種少、比例不合理，補貼撥付不及時[7-8]，市場呈現(xiàn)“弱態(tài)均衡”[9]。西部貧困地區(qū)許多特色農(nóng)產(chǎn)品沒有在政策性農(nóng)業(yè)保險品種之列①。政策性農(nóng)業(yè)保險補貼采取“四級財政補貼聯(lián)動”，農(nóng)民先繳足，市縣財政補貼匹配到位，中央和省級財政補貼才會配套落實，防止市縣鄉(xiāng)基層政府“釣魚”，這種“四級財政補貼聯(lián)動”的弊端，會造成在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之前擠占農(nóng)業(yè)投資和財政支出，削弱貧困地區(qū)政府的積極性。農(nóng)業(yè)保險和特色農(nóng)業(yè)的特殊性，加之保險制度體制不完善，決定了貧困地區(qū)特色農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的風(fēng)險保障不能完全依靠商業(yè)保險和國家政策性農(nóng)業(yè)保險，必須由地方政府主導(dǎo)，創(chuàng)新適宜貧困地區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的政策性農(nóng)業(yè)保險。

（二） 黔西南“農(nóng)調(diào)扶貧險”的現(xiàn)實需要

黔西南布依族苗族自治州（以下簡稱黔西南州）位于滇黔桂三省(區(qū))結(jié)合部，涵蓋8縣（市），屬于國家14個集中連片特困地區(qū)中的滇桂黔石漠化區(qū)。2016年在實現(xiàn)同步小康最困難縣中貴州有4個，其中3個在黔西南州，包括晴隆縣、冊亨縣、望謨縣。2014年黔西南州精準扶貧識別出貧困村629個，一類貧困448個，二類貧困106個，三類貧困75個。貴州省評估出的20個極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有望謨縣郊納鎮(zhèn)、貞豐縣魯容鄉(xiāng)、晴隆縣三寶鄉(xiāng)、冊亨縣雙江鎮(zhèn)。

抓扶貧關(guān)鍵在產(chǎn)業(yè)，但全州國土面積16796平方公里，其中山地12002.8平方公里，占71.46%；丘陵3444.6平方公里，占20.51%；壩子1208.4平方公里，占7.19%。地形山嶺縱橫河谷深切，優(yōu)質(zhì)耕地面積比重較少，自然災(zāi)害頻發(fā)，機械化水平低，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)成本高，發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)沒有優(yōu)勢，特色農(nóng)業(yè)成為不二選擇，但單靠農(nóng)戶很難發(fā)展成規(guī)模特色農(nóng)業(yè)。因此從20世紀90年代開始歷任政府領(lǐng)導(dǎo)就對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展特色農(nóng)業(yè)下大力氣，但成效不明顯，沒有形成具有地方特色的品牌。1988年黔西南州針對“突出特色 ，建設(shè)商品基地”規(guī)劃了14個項目。1990年全州作為“星火計劃、科技扶貧試驗區(qū)”專家評選出糧食、芭蕉芋、蔗糖、烤煙、茶葉、水果、茶葉等11個項目，形成以糧食為基礎(chǔ)的十個支柱特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。2004年提出重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻、茶葉、烤煙、草地畜牧業(yè)、無公害蔬菜、油茶、蔗糖、油桐、干鮮果等九個特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。進入21世紀，隨著農(nóng)村“農(nóng)民老齡化”“農(nóng)村空心化”“農(nóng)業(yè)粗放化”問題日趨嚴重，會種地、能種地的人越來越少，加之自然環(huán)境和市場影響，有的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)消失，如油桐、芭蕉芋，有的發(fā)展滯后，如冊亨、望謨主產(chǎn)的油茶。其他產(chǎn)業(yè)雖有一定發(fā)展，但對貧困戶的帶動能力弱，產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動力和定力不足，要調(diào)整產(chǎn)業(yè)、穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)必須得為產(chǎn)業(yè)調(diào)整轉(zhuǎn)型風(fēng)險兜底。

（三） 黔西南“農(nóng)調(diào)扶貧險”政策出臺得益貴州“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命”支持

2018年貴州省委、省政府提出“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命”具體是產(chǎn)業(yè)選擇、培訓(xùn)農(nóng)民、技術(shù)服務(wù)、資金籌措、組織形式、產(chǎn)銷對接、利益聯(lián)結(jié)、基層黨建。強調(diào)以“思想觀念為引領(lǐng)，以發(fā)展方式為核心，以工作作風(fēng)為推動”。而產(chǎn)業(yè)選擇要因地制宜根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源要素稟賦，選擇最適宜當(dāng)?shù)匕l(fā)展的產(chǎn)業(yè)，貴州省委十二屆五次全會確定12大重點優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，到2020年底要建成一批規(guī)模化、標(biāo)準化、集約化的產(chǎn)業(yè)示范基地。據(jù)此黔西南州規(guī)劃提出重點支持包括茶葉、中藥材(含石斛)、蔬菜、食用菌、精品水果、生態(tài)畜禽、生態(tài)漁業(yè)、薏仁、油茶、烤煙10大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。落實產(chǎn)業(yè)革命“八要素”，在“沿鐵路、沿高速、沿城鎮(zhèn)周邊、沿水源保護區(qū)和景區(qū)”等進行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，掃清產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)障礙。黔西南州委、州政府經(jīng)過調(diào)研論證，2018年出臺了《黔西南州調(diào)整優(yōu)化2018年玉米種植結(jié)構(gòu)實施方案》 《州人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)黔西南州2018年農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整“農(nóng)調(diào)扶貧險”實施方案的通知》，目標(biāo)是對低效籽粒玉米調(diào)減替代物和500畝以上壩區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作物予以投保。降低產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換的自然和市場風(fēng)險，激活農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，通過“農(nóng)調(diào)扶貧險”增強農(nóng)戶信心。

二、貴州黔西南“農(nóng)調(diào)扶貧險”實踐現(xiàn)狀

“農(nóng)調(diào)扶貧險” 具體對象是黔西南州委、州政府重點規(guī)劃的十大特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，險種包括自然損失險和價格指數(shù)險，在實踐過程中雖然取得了一些成效，但也存在著一些問題。

（一） 保險標(biāo)的物

保險標(biāo)的物主要包括油菜、竹子、蔬菜、茶葉、水果、中藥材、食用菌、石斛、刺梨、馬鈴薯、油茶、甘蔗等，總承保面積100萬畝，期限1年（谷類和蔬菜為半年）。投保區(qū)域范圍包括2018—2020年籽粒玉米調(diào)減區(qū)域，2019—2020年500畝以上壩區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整區(qū)域，參保對象為新型經(jīng)營主體和建檔立卡貧困戶，險種包含種植業(yè)自然損失險和種植業(yè)價格指數(shù)險。

（二） 種植業(yè)自然損失險

種植業(yè)自然損失險主要規(guī)避農(nóng)產(chǎn)品種植生產(chǎn)過程的風(fēng)險，在保險期間內(nèi)，由地震、雪災(zāi)、暴雨、雹災(zāi)、洪澇旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、凍災(zāi)、泥石流、山體滑坡、火災(zāi)、雷擊、建筑物倒塌、空中運行物體墜落以及病蟲草鼠害造成農(nóng)作物直接損失且損失率達到20%以上的，黔西南州政府保險經(jīng)辦部門和保險公司按照保險合同的約定進行賠償，具體保險金額、費率（保費）和保險期限見表1。

表 1 (續(xù))

表1 種植業(yè)自然損失險費率②

其中對于深度貧困、擬摘帽和保險扶貧示范縣，極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)、深度貧困村食用菌、蔬菜、茶葉費率為4%；建檔立卡貧困戶費率再下降 20%。種植業(yè)自然損失險保險計算賠償方式為：

（三） 種植業(yè)價格指數(shù)險

種植業(yè)價格指數(shù)險主要是規(guī)避農(nóng)產(chǎn)品市場交易價格風(fēng)險，是指在投保期間內(nèi)，當(dāng)投保品種產(chǎn)品市場平均批發(fā)價格低于保險約定價格時，認定為保險事故發(fā)生，保險公司按照合約進行賠償。其中市場平均批發(fā)價格以保險工作技術(shù)小組（包括政府保險辦公職人員、保險公司及其他相關(guān)人員）收集、監(jiān)測和最終發(fā)布的價格為準；而價格指數(shù)險承保品種、約定的價格，依據(jù)承保品種前3年市場平均批發(fā)價格，同時考慮非市場化因素等綜合制定；承保品種約定產(chǎn)量、價格采集時間，由價格指數(shù)保險工作技術(shù)小組協(xié)商鑒定給出（見表2）。

表 2 (續(xù))

表2 價格指數(shù)險費率③

價格指數(shù)險的保險金額計算方法為：

如尖椒每畝保險金額為：2.5×800=2000元，每畝的保費為2000×5%=100元，在實踐中，如有未包括的農(nóng)產(chǎn)品但確有投保需求的另討論。種植業(yè)價格指數(shù)險保險事故發(fā)生時，賠償金額計算方法：賠償金額=實際產(chǎn)量×(約定保險價格?保險期間平均批發(fā)價格)×投保面積。對于在實踐過程中面臨的三種情況，也作了相應(yīng)規(guī)定：一是極端情況，價格低到0或者負值(貼錢銷售，可以理解為請工人從耕地里摘除費用)，保險期間內(nèi)累計賠償金額以保額為限。如尖椒當(dāng)批發(fā)價格為?0.5元時(即辣椒銷售不出去，還得貼工人從辣椒地里摘除辣椒的人工費)，實際產(chǎn)量為800公斤/畝，理應(yīng)賠償金額為：800×（2.5+0.5）=2400元，這時最高也只賠當(dāng)時約定的保額2000元，農(nóng)民實際損失400元。該種情況在實踐中發(fā)生的概率較低。二是當(dāng)實際產(chǎn)量下降，價格降低時，實際產(chǎn)量低于約定產(chǎn)量時，按實際產(chǎn)量計算。如尖椒約定畝產(chǎn)800公斤，實際產(chǎn)量為600公斤/畝，市場批發(fā)價為2元/公斤，投保面積為1畝，則賠償金額為600×（2.5?2）×1=300元，農(nóng)民預(yù)期總損失為（800?600）×2.5=500元，如果投保了實際損失為200元，挽回300元價格損失。三是當(dāng)實際產(chǎn)量上升，價格降低時。單位面積實際產(chǎn)量高于約定產(chǎn)量時，按約定產(chǎn)量計算。如尖椒畝產(chǎn)提高到了1000公斤，市場批發(fā)價格為2元/公斤，這時也只按畝產(chǎn)800公斤計算，賠償金額為800×（2.5?2）=400元，實際農(nóng)民的降價損失為1000×（2.5?2）=500元，如果投保了實際損失為100元，挽回400元價格損失。但實際上農(nóng)民收入為1000×2=2000元，與預(yù)期畝產(chǎn)量和預(yù)期價格下的收入800×2.5=2000元相等，再加上400元的價格指數(shù)賠償收入還賺了400元，這條政策規(guī)定旨在激勵農(nóng)戶提高產(chǎn)量。

（四） 保費

為“基本保險費+補充保險費”，“基本保險費”為政府提供財政補貼保費，統(tǒng)籌州財政和縣財政，占投保標(biāo)的單位保費的90%，只要屬于“農(nóng)調(diào)險”對象的農(nóng)產(chǎn)品都自動納入基本保險范圍，基本險在計算賠償金額時，如果沒有繳納補充保險費，實際產(chǎn)量按照實際產(chǎn)量值的90%計算，如果執(zhí)行中需進行調(diào)整完善的，由黔西南州農(nóng)險辦公室另行行文確定。“補充保險”由龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)戶自交保費，補充保費占投保標(biāo)的單位保費10%。整個保費的構(gòu)成：黔西南州財政、縣財政、新型經(jīng)營主體（農(nóng)戶）比重分別為3∶6∶1，即由州財政、縣財政、農(nóng)戶分別承擔(dān)30%、60%、10%，具體承保由中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司黔西南州分公司協(xié)同黔西南州內(nèi)其他五家公司共同聯(lián)保。

（五） 成效

黔西南在防范扶貧風(fēng)險中制定落實了“四險”政策（見表3），其經(jīng)濟效應(yīng)較明顯的是“農(nóng)調(diào)扶貧險”。農(nóng)調(diào)扶貧險是用比預(yù)期損失價值更小的保費投入，規(guī)避掉發(fā)生重大損失的不確定性風(fēng)險，將特色農(nóng)業(yè)種植不確定損失轉(zhuǎn)變?yōu)榭深A(yù)期成本投入。通過全州歷史上農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入情況對比，農(nóng)戶種植的原低效農(nóng)作物（如玉米）平均每畝約收入700元，參保“農(nóng)調(diào)扶貧險”種植高效特色農(nóng)業(yè)后，至少有保障性收入2000元，每畝可實現(xiàn)1300元左右凈增收入。如果按照全州計劃調(diào)整低產(chǎn)作物145萬畝計算，可為農(nóng)戶家庭增收18.85億元。到2019年底全州共處理“農(nóng)調(diào)扶貧險”250余件，涉及農(nóng)戶11616戶，種植面積7.09萬畝，主要涉及8個保險標(biāo)的農(nóng)產(chǎn)品品種，賠付金額2530.04萬元。2019年作為主戰(zhàn)場的58個示范壩區(qū)，持續(xù)推進“一縣一業(yè)”大力發(fā)展十大產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)覆蓋帶動10.95萬貧困人口增收，歷經(jīng)8年區(qū)域整體性貧困基本解決，從2011到2019年年均貧困發(fā)生率降低3%，年均減貧11.73萬人（具體見圖1）。

表3 黔西南州脫貧攻堅“四險”措施

圖1 2011—2019 年黔西南州建檔立卡貧困人口與貧困發(fā)生率

（六） 意義

“農(nóng)調(diào)扶貧險”是地方政府的有效制度創(chuàng)新，黔西南州的成功實踐也得到了貴州省委、省政府的肯定，在全省推廣，貴州省2020年出臺了《保險助推全省按時高質(zhì)量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)行動方案》，它為貧困地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向高效特色農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中，培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換風(fēng)險防范起到了范示性作用。尤其在國家對地方財政轉(zhuǎn)移支付以“項目制”為載體情況下，地方政府主動作為，“由下至上”尋求中央省級財政支持，對貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了助推作用，具有較強的實踐價值意義。

一是能有效緩解新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織違約風(fēng)險。目前農(nóng)村普遍存在的產(chǎn)業(yè)組織關(guān)系大致有三種類型：（1）簡單的買賣關(guān)系，典型形式有公司+農(nóng)戶；（2）合約關(guān)系（訂單農(nóng)業(yè)），典型形式有公司+基地，公司+中介組織+農(nóng)戶；（3）一體化合作關(guān)系，典型形式有共建合作社（見表4）。在產(chǎn)業(yè)扶貧中后兩種形式較為常見，多數(shù)省份在扶貧過程中都要求建檔立卡貧困戶至少要加入一個合作社，合作社對村民要全覆蓋，通過組織化形式帶動貧困戶發(fā)展脫貧。其中合作社與貧困戶之間的直接關(guān)系是合作社與農(nóng)戶簽訂農(nóng)產(chǎn)品收購價格合同，但在實踐中常常出現(xiàn)農(nóng)戶與合作社相互違約現(xiàn)象。當(dāng)市場價格高于合同簽訂價格時，農(nóng)戶主動違約將農(nóng)產(chǎn)品銷售給當(dāng)?shù)仄渌召徤蹋ǘ镭溩樱瑢献魃绮焕划?dāng)市場價格低于簽訂的收購合同價格時，合作社違約，找各種理由拒收農(nóng)產(chǎn)品，對農(nóng)民不利。在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中出現(xiàn)的“價差”往往是通過政府補貼完成，甚至有的特色農(nóng)業(yè)遭遇自然災(zāi)害和價格波動出現(xiàn)“顆粒無收”嚴重虧損時，因為是政府主導(dǎo)推動的，農(nóng)戶找政府“討說法”“上訪”等事件也時有發(fā)生，政府成為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險最后的“兜底人”。引入“農(nóng)調(diào)扶貧價格指數(shù)險”能讓保險公司的理賠緩解農(nóng)戶與合作社的矛盾，將政府的財政補貼負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁出去，這樣可以有效緩解農(nóng)戶與合作社（公司）違約風(fēng)險，當(dāng)產(chǎn)業(yè)組織形式為產(chǎn)業(yè)致富帶頭人與村民合作時，能化解村民之間的矛盾，穩(wěn)定農(nóng)村產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，為村集體經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)治理提供技術(shù)手段。

表4 不同組織模式下的公司與農(nóng)戶的關(guān)系

二是能穩(wěn)定農(nóng)戶基本收益，降低基層干部“經(jīng)濟政績”風(fēng)險。“農(nóng)調(diào)扶貧險”實踐更深層次的意義還在于通過財政補貼保費，一方面降低了特色農(nóng)業(yè)種植戶成本支出，更重要的是消除了農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換“風(fēng)險顧慮”，將對未來收益不確定性分散出去，讓政府、保險公司、農(nóng)戶共同參與分擔(dān)，讓種植特色農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，穩(wěn)定農(nóng)戶基本收益不變。另一方面也減小了基層干部在規(guī)劃推動特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的“經(jīng)濟政績”風(fēng)險。基層干部是產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要推動者，此前由于對特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益預(yù)期不確定，許多基層干部思想“猶豫”，行動“瞻前顧后”，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展成功，農(nóng)戶、基層干部皆大歡喜，但若失敗，農(nóng)戶躁動上訪，上級政府懲罰問責(zé)影響仕途升遷，這種“經(jīng)濟政績”風(fēng)險的存在，基層干部的“求穩(wěn)”心態(tài)，致使過去許多農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進緩慢，“農(nóng)調(diào)險”出臺割斷了基層干部類似思想和行動上的牽扯。

三是能推動貧困地區(qū)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)下貧困地區(qū)扶貧產(chǎn)業(yè)多是基于當(dāng)?shù)靥厣Y源發(fā)展起來的特色農(nóng)業(yè)，“農(nóng)調(diào)扶貧險”參保對象是非傳統(tǒng)種植業(yè)，非傳統(tǒng)種植的主要特點是，特色農(nóng)產(chǎn)品沒有穩(wěn)定的市場需求，不像糧食有穩(wěn)定的“剛需”預(yù)期，受市場影響價格波動較大，據(jù)此許多貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃常出現(xiàn)“翻燒餅”，一屆政府領(lǐng)導(dǎo)一個規(guī)劃，市場行情好時一窩蜂全上，市場遇冷時又推倒重來，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定力不足，通過農(nóng)調(diào)扶貧險的“價格指數(shù)險”能有效規(guī)避市場影響，即使在市場價格較低，遭受自然災(zāi)害時農(nóng)戶（企業(yè)）也有保底收益，能提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。

（七） 存在的問題

“農(nóng)調(diào)扶貧險”是政府在推動實施，雖然在脫貧攻堅特殊時期取得了很好的效果，但是也存在以下一些問題：一是農(nóng)民（企業(yè)）參保意愿不強，筆者調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)對保費支付，州級財政、縣市財政、農(nóng)戶按照3∶6∶1 出資交納，但農(nóng)戶（企業(yè)）部分大多未交納，也即整個保險費完全是由財政補貼支付，本質(zhì)上是國家政策性的衍生。二是價格指數(shù)保險中的價格形成機制是按照農(nóng)業(yè)企業(yè)、產(chǎn)品批發(fā)市場、政府機構(gòu)等相關(guān)主體協(xié)商決定的，在價格采集過程中多少帶有一定的主觀性，而目前發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)保險品種價格采集來自于大宗產(chǎn)品期貨市場價格。進入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以后，政府主導(dǎo)角色將慢慢退出，金融參與農(nóng)業(yè)活動將逐漸市場化，政策的可持續(xù)性存在擔(dān)憂。三是所有保險對象都是按照 5% 的費率進行計算，沒有根據(jù)不同參保對象自然風(fēng)險和市場風(fēng)險大小的原則進行區(qū)別對待，沒有體現(xiàn)保費率的風(fēng)險識別機制，一定程度上給保險公司和參保農(nóng)業(yè)企業(yè)（農(nóng)戶）行使道德風(fēng)險和逆向選擇提供便利。

三、進一步發(fā)展“農(nóng)調(diào)扶貧險”服務(wù)鄉(xiāng)村振興的對策建議

“農(nóng)調(diào)扶貧險”經(jīng)驗可以在西部鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接、培育壯大特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中推廣運用，但必須要預(yù)見到隨著城鎮(zhèn)化推進特色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必定是規(guī)模化、組織化、標(biāo)準化發(fā)展趨勢，農(nóng)業(yè)保險要與新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織，尤其是與農(nóng)民專業(yè)合作社進一步對接，構(gòu)建起利益風(fēng)險連接機制。

（一） 構(gòu)建“社保聯(lián)合”的產(chǎn)業(yè)組織模式

特色農(nóng)業(yè)保險必須要由地方政府與基層保險公司協(xié)作開展，實踐重心在地方政府而不是上級中央政府。西部貧困地區(qū)特色農(nóng)業(yè)具有地域特色不具有全國普遍性，如果相關(guān)政策措施靠中央政府或者各保險公司的全國總公司牽頭單獨為某一品類農(nóng)業(yè)制定實施反而不利于保險項目快速落地和管理。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織中，尤其是農(nóng)民專業(yè)合作社，應(yīng)吸納保險公司加入其中成為理事會成員（或為指導(dǎo)顧問），形成“農(nóng)民專業(yè)合作社+保險公司”聯(lián)建組織模式（見圖2）。因為目前農(nóng)民專業(yè)合作社成員都是農(nóng)民，雖然具有一定生產(chǎn)技術(shù)能力，但運營管理能力較弱，“弱者連接弱者”是許多貧困地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社的現(xiàn)狀；另有在農(nóng)業(yè)保險行為中，保險公司并沒有真正融入到組織中，他們之間的交易僅依靠保險合同，只認結(jié)果不問過程，彼此之間的信息不對稱造成虛保，串換標(biāo)的、謊報災(zāi)情等問題，不利農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展。引入“社保聯(lián)建”機制能解決保險行業(yè)信息不對稱的頑固性問題；另外在合作社中引入保險公司，利用保險公司金融財務(wù)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等專業(yè)優(yōu)勢幫助農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展，及時了解產(chǎn)業(yè)風(fēng)險，提前做好風(fēng)險應(yīng)對措施。

圖2 “社保聯(lián)合”組建合作社

（二） 逐步推進市場化并向特色農(nóng)業(yè)保險轉(zhuǎn)型

“農(nóng)調(diào)扶貧險”是在扶貧過程開展的，政府主導(dǎo)色彩較濃，許多市場化的行為都被“遮蔽”，在鞏固脫貧攻堅成果的5年過渡期中，應(yīng)逐漸市場化。一是目前黔西南州“農(nóng)調(diào)扶貧險”保費支付主要靠財政或其他社會扶貧資金，農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)戶承擔(dān)的比重較少，不利于調(diào)動農(nóng)業(yè)主體積極性，設(shè)立之初的動機是貧困地區(qū)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)處于調(diào)換中，農(nóng)民（合作社）沒有充溢的資金,而是由政府支付。其實在農(nóng)民專業(yè)合作管理政策文件中都有規(guī)定應(yīng)從利潤中提取一部分作為風(fēng)險金，如在《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》第四十二條規(guī)定“農(nóng)民專業(yè)合作社可以按照章程規(guī)定或者成員大會決議從當(dāng)年盈余中提取公積金”，公積金除了彌補虧損擴大生產(chǎn)外，更重要的在于風(fēng)險預(yù)防，但現(xiàn)實中農(nóng)民專業(yè)合作社多是以現(xiàn)金形式存放銀行賬戶上，沒有專門設(shè)置農(nóng)業(yè)保險費支出項目，在推進過程中可以引導(dǎo)，專門單列農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險費。二是保費和價格指數(shù)的“價格”設(shè)置應(yīng)根據(jù)歷史風(fēng)險情況和市場價格確定，不應(yīng)同等對待。三是合作的保險公司應(yīng)公開競標(biāo)、市場化運作。目前黔西南州是由政府指定五家保險公司，建議只要符合條件的保險公司都鼓勵參與設(shè)置特色農(nóng)業(yè)保險，以擴大市場和增強競爭活力。

（三） 借鑒“保險+期貨”組合思路科學(xué)設(shè)計保險合約

目前“訂單農(nóng)業(yè)”和“農(nóng)調(diào)扶貧險”從農(nóng)戶角度看都是有效的市場風(fēng)險規(guī)避措施，后者在于引入了風(fēng)險補償機制，但合約價格和理賠標(biāo)的物標(biāo)準具有較大爭議或主觀性，對此建議引入農(nóng)產(chǎn)品金融期貨，借鑒“保險+期貨”的結(jié)合模式思路開展，具體見圖3。“保險+期貨”思路的第一步是期貨公司跟龍頭企業(yè)（合作社、農(nóng)戶）簽訂期貨合同約定價格和產(chǎn)量，通過“先賣后種（養(yǎng)）”穩(wěn)定市場需求和價格。第二步根據(jù)期貨市場得出農(nóng)產(chǎn)品價格與產(chǎn)品標(biāo)準，跟保險公司簽訂保險合同。這樣形成的價格合約和理賠標(biāo)的標(biāo)準比較客觀，可以避免后續(xù)理賠認定難的問題。

圖3 “保險+期貨”組合模式

通過金融工具實現(xiàn)風(fēng)險對沖的前提：一是金融標(biāo)的物要形成市場規(guī)模，金融工具介入才能通過標(biāo)的物風(fēng)險分散性實現(xiàn)對沖，金融機構(gòu)（如保險公司）有利可圖，才有參與的動力；二是金融標(biāo)的物要可標(biāo)準化，如農(nóng)產(chǎn)品期貨標(biāo)的物成色、質(zhì)量要形成市場認可的不同標(biāo)準，在簽訂金融期貨合約中才能按照客觀的標(biāo)準進行定價交易。目前西部貧困地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品要進入國內(nèi)國際期貨市場交易品類比較困難，沒有形成交易規(guī)模及生產(chǎn)加工規(guī)范流程標(biāo)準，對產(chǎn)品質(zhì)量成色等級評定標(biāo)準也未形成統(tǒng)一。但可以借鑒“保險+期貨”的思路運行，生產(chǎn)標(biāo)準可通過地方特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟組織，如行業(yè)協(xié)會、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市場監(jiān)管局等相關(guān)單位參與制定；市場價格以近期交易歷史數(shù)據(jù)加權(quán)平均，再結(jié)合市場波動幅度確定價格區(qū)間，形成政府部門確立的官方價格，為保險公司與農(nóng)戶簽訂合同提供參考。

注釋：

① 截至2018年12月底，我國中央財政補貼的農(nóng)業(yè)保險品種包括玉米、水稻、小麥、棉花、馬鈴薯、油料作物、糖料作物、青稞、能繁母豬、奶牛、育肥豬保險、森林保險、牦牛、藏系羊、天然橡膠和三大糧食作物制種等16類。

② 資料來源：黔西南州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，黔西南州2020年“農(nóng)調(diào)扶貧險”實施細則，http://www.qxn.gov.cn/zwgk/zdlygk/nync_5763625/xcfz/202009/t20200917_63216046.html。

③ 資料來源：黔西南州農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，黔西南州2020年“農(nóng)調(diào)扶貧險”實施細則，http://www.qxn.gov.cn/zwgk/zdlygk/nync_5763625/xcfz/202009/t20200917_63216046.html。