論環境民事公益訴訟生效裁判執行的困境與出路

徐炳煊 周王銀

一、引言

在生態文明建設的大背景下環境保護顯得尤為重要，作為根本大法的《中華人民共和國憲法》也將生態環境保護寫入其中。(1)《中華人民共和國憲法》第九條：國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。第二十六條：國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。第五十三條：中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律，保守國家秘密，愛護公共財產，遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德。環境保護民事司法制度的相應配置是解決環境污染損害社會公共利益時必不可少的一項頂層設計。環境民事公益訴訟不僅表明了公眾對用司法救濟維護受損害的環境公共利益的期待，還具有制度創新和生態文明建設的重大意義。環境民事公益訴訟既不再受制于傳統民商事訴訟的私益屬性，也與侵犯國家社會秩序的刑事訴訟所維護的公益屬性存在差異，只有在法律明確賦予環境公益實際的代表人和主張者去代表公眾提起環境公益訴訟的權利，才能有效避免出現因為利益載體的缺位而使環境公共利益受損害之后無權利人主張或權利人無法主張正當權益的環境公益保護的窘迫情況發生。民事訴訟法學界數年來對于環境民事公益訴訟的研究大多集中在起訴主體資格、受理案件范圍、訴訟管轄法院、舉證責任分配等方面。關于環境民事公益訴訟生效裁判的執行中存在的現實問題卻探討較少。民事執行程序是法律實體正義實現的前提保障，環境民事公益執行程序規定得過于粗略，不利于環境民事公益訴訟制度價值的實現。

二、環境民事公益訴訟生效裁判執行實證分析

(一)環境民事公益訴訟生效裁判執行的立法現狀分析

《中華人民共和國憲法》(2018年修記)中第一次將“生態文明”建設相關論述寫入憲法序言之中，(2)詳見《中華人民共和國憲法》(2018 年修正)序言部分第 7 段和第 89 條第 6 款的內容。從此作為生態文明建設下位概念的環境保護、生態修復等相關制度規則也上升為國家意志。構建一系列與生態文明建設相配套的程序法和實體法具體規則就顯得尤為重要。據統計，關于環境保護的頂層設計已然形成了“五部實體法+十三部司法解釋、司法文件、司法政策”的具體立法格局。在此特將現行環境民事公益訴訟具體立法格局用圖表呈現如下：

表1 環境民事公益訴訟現行立法格局

已經頒布的關于環境保護的法律和司法解釋、司法政策文件目前有18部之多，但是其中涉及環境民事公益訴訟生效裁判執行規則的條文卻鳳毛麟角。

通過對現有法律文件的實證分析，可以發現在現有法律規定中存在至少如下兩個困境：

第一，現有的四部法律并沒有具體細化環境民事公益訴訟執行程序的規定，而是散見于十三部司法解釋、司法文件之中；2012年頒布的《民事訴訟法》第55條對于環境民事公益訴訟制度確立具有“里程碑”式的意義，但是并沒有將執行程序的相關規則列入法典之中，這為近幾年頻繁發生的環境民事公益訴訟案件的執行帶來了困境。直到《環境公益解釋》第20條(3)《環境民事公益訴訟司解》第二十條：原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的，可以準許采用替代性修復方式。人民法院可以在判決被告修復生態環境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態環境修復費用；也可以直接判決被告承擔生態環境修復費用。和《三部委通知》第6條(4)《最高法、民政部、環保部關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》第六條：人民法院可以判決被告自行組織修復生態環境，可以委托第三方修復生態環境，必要時也可以商請負有監督管理職責的環境保護主管部門共同組織修復生態環境。對生態環境損害修復結果，人民法院可以委托具有環境損害評估等相關資質的鑒定機構進行鑒定，必要時可以商請負有監督管理職責的環境保護主管部門協助審查。出臺后，相關法律才對環境民事公益訴訟生效裁判的執行程序進行了部分規定。比如，司法解釋規定了環境民事公益訴訟的責任承擔方式，但是針對每種責任方式的具體應用并沒有提及。對環境修復費和環境破壞至生態功能恢復期間的損失作出了宏觀規定，但是缺乏對該費用統一管理和使用制度作出具體規定，使環境民事公益訴訟執行程序中資金管理領域陷入困境。

第二，五部法律對于環境民事公益訴訟執行啟動規定不明確，不具有處理環境民事公益訴訟執行問題的及時性和針對性。而其他十三部司法文書也對其具體啟動規則鮮有規定。而在擁有當下最多規定的《環境公益解釋》和《三部委通知》中對于生效裁判執行啟動的條文也不夠精細，可操作性不強。其中，在《環境公益解釋》第三十二條之中規定了關于生效裁判文書的移送執行問題，通過訴訟產生的生效裁判需要采取強制執行措施的，才是應當移送有關執行機構執行。而這一點，恰恰與環境民事公益訴訟的價值目標和實現利益不協調，環境民事公益訴訟所維護的公共利益正是其特殊性、復雜性在民事訴訟層面的集中表現。公益訴訟生效裁判的有力執行是關系到公共利益能否得到及時維護的關鍵一環，因此，即便是在原告沒有及時提出申請的緊急情況下，作出有關判決或裁定的人民法院也應當主動地、積極地依職權移送有關機關執行，并聯合其他監督機關一起對執行情況進行監管。(5)江偉、肖建國：《民事訴訟法》(第8版)，中國人民大學出版社，2018年版，第169頁。在公益訴訟案件勝訴后，有關機關或者人民法院應當根據案件情況的輕重緩急，對迫在眉睫的突發事件主動執行環境民事公益訴訟生效裁判，而不是像普通民事訴訟由原告申請執行機構強制執行。但是在司法實踐中人民法院受限于《環境公益解釋》第三十二條規定，難以判定是否“需要采取強制執行措施”。比如，一份已生效裁判文書要求污染者立即停止侵害，但是實踐中污染者是否停止侵害在沒有移送執行機構之時是沒有執行主體的，污染者可能借此機會拖延執行，貽誤最佳的執行時間。本已遭受破壞的環境和生態已經處在瀕危的邊緣，考慮到環境公共利益是一種特殊的公共利益，對環境和生態的破壞是一種“公害”，在日本采用“公害”(6)而對于“公害”的含義，早稻田大學的原田尚彥教授將其定義為，事業活動以及其他人為原因，大氣、水、環境穩定遭到破壞乃至污染作為其結果，不特定多數人的健康、財產及其他生活環境發生損害。一詞來代指日本境內的環境民事公益糾紛訴訟案件，例如，米糠油中毒事件、痛痛病事件等。

而在中國法律執行程序中，往往需要多部門協調，但是在面對一些緊迫的環境問題處理時，如果協調溝通不及時，造成長期拖延不決，就會造成二次損害。因此，國家在法律執行的程序設計上更要強調迅速、簡便、快捷和效率。(7)《法理學》編寫組：《法理學》，人民出版社：高等教育出版社，2010年版(2019.7重印)，第322頁。所以，立足于環境公共利益的特殊性、公益性、復雜性，必須重視和提高環境民事公益訴訟生效裁判的執行效率。對于現行生效裁判執行方面的困境，存在法規空白并亟需立法進行填補，僅依靠現有的關于環境民事公益訴訟的法律和司法解釋已經不能滿足環境民事公益訴訟現實發展的需要。

(二)環境民事公益訴訟生效裁判執行的司法現狀分析

筆者通過統計2015年到2018年的有關數據得知，在此期間提起案件數竟然高達5 184件，而人民檢察院所提起的占案件總數的93%，(8)《最高人民法院環資庭二級高級法官王展飛在回答中新網記者》，載中國新聞網，https://www.chinanews.com/gn/2020/01-14/9059771.shtml。這也反映出社會組織并未真正成為公益訴訟的重要參與者。鑒于近年來環境民事公益訴訟案件較多，特選取2010年至2021年間最高人民法院公布的環境民事公益訴訟典型案件(共選取十件)作為樣本進行比照分析。(9)《最高人民法院發布環境公益訟典型案例》，載新華網，http://www.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm；《長江流域生態環境司法保護典型案例》，載中國法院網，https://www.chinacourt.org/index.php/article/detail/2021/02/id/5822529.shtml。如下表所示：

通過筆者選取的十件樣本案例分析來看，根據《環境公益解釋》第18條規定，環境民事公益訴訟的責任承擔方式主要有兩大類、六種方式，其中要求侵權人履行消極不作為義務的是停止侵害、排除妨害、消除危險；要求侵權人履行積極作為義務的是恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉。因為環境民事公益訴訟的出發點和落腳點始終都是要恢復受損生態環境的正常狀態和天然功能，所以，筆者認為，恢復原狀是最難、也是最核心的責任承擔方式。(10)江偉、肖建國：《民事訴訟法》(第8版)，中國人民大學出版社，2018年版，第162頁。通過進一步研究發現，這六種責任承擔方式在以上樣本中的分布呈現出來以下三大特點。

表2 環境民事公益訴訟典型案例

第一，環境民事公益訴訟執行標的具有轉換性。其一，可以將行為給付標的轉換為金錢給付標的。例如，在江蘇無錫中院判決梁平合作社土地復耕案中，江蘇無錫中院要求梁平合作社對污染土壤進行修復，復耕標準是需要滿足國土資源和農林兩部門的規定，如果其修復結果達不到國家標準或者修復結果與修復方案不一致，轉而由執行機構委托具有資質的第三方組織進行修復，委托修復所產生的所有費用由被執行人梁平合作社承擔；(11)《最高人民法院發布環境公益訟典型案例》案例五，載新華網，http://www.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm。重慶市萬州區人民法院判決被告按照土壤修復方案履行恢復原狀的修復義務，逾期不履行義務或者修復不能達標的，支付修復費用九十九萬一千元。(12)《最高人民法院發布環境公益訟典型案例》案例四，載新華網，http://www.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm。此時被執行人由恢復原狀的生態修復行為轉換為支付修復費用，執行標的也由行為轉換為財產。其二，屬于金錢給付義務轉換為行為給付義務。例如，江蘇省揚州市江都區人民檢察院與李緒根就生態環境修復達成的和解協議中約定李緒根放流價值兩萬五千元的魚苗，李緒根自簽訂本協議之日起二年內再行放流價值兩萬兩千五百元的魚苗；(13)《長江流域生態環境司法保護典型案例》案例一，載中國法院網，https://www.chinacourt.org/index.php/article/detail/2021/02/id/5822529.shtml。再如湖南省保靖縣法院判令被告秦家學在白云山國家自然保護區內栽植一年生杉樹苗5050株，限期兩年之內履行。(14)《長江流域生態環境司法保護典型案例》案例三，載中國法院網，https://www.chinacourt.org/index.php/article/detail/2021/02/id/5822529.shtml。這種通過魚苗放流、栽植樹苗進行生態環境修復的責任承擔方式在學理上被稱為“勞務代償模式”，實際上是將賠償損失的金錢給付義務轉換為通過流放魚苗這種勞務進行代替的行為給付義務。此時，執行標的就由財產標的轉換為行為(勞務代償屬于作為)標的。

第二，環境民事公益訴訟執行標的呈現復雜性、混合型、多樣化。以往的傳統民事訴訟往往以單一執行標的為主，且多見于財產執行標的。例如債權債務糾紛案多以財產作為執行標的，并多以有形財產如房屋、土地使用權、機動車輛、有價證券等有體物為主，或者以單一的行為為執行標的。例如，繼續履行合同、排除妨害、賠禮道歉等。而環境民事公益訴訟生效裁判的執行標的為數個執行標的同時作為執行行為的對象。例如，山東省德州中院判令被執行人振華公司支付損害賠償2 198.36萬元用于大氣環境生態修復且在省級媒體賠禮道歉。(15)《最高人民法院發布環境公益訟典型案例》案例三，載新華網，http://www.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm。又如重慶市萬州區人民法院判令被告停止侵害，自行制定土壤修復方案并履行修復義務，如果被告不按時履行義務或者履行不能達到標準的，被告不僅要承擔巨額費用，還要在媒體上賠禮道歉。(16)《最高人民法院發布環境公益訟典型案例》案例四，載新華網，http://www.xinhuanet.com/legal/2017-03/07/c_129503217.htm。此時環境民事公益訴訟的執行標的呈現了多樣化，混合型，即財產標的與不作為行為標的并存；作為行為標的與財產標的并存。因此，也體現出了環境民事公益訴訟生效裁判執行標的之復雜性。

第三，環境民事公益訴訟生效裁判的執行具有生態修復的周期性和生態功能損害的不可逆轉性。雖然《環境公益解釋》規定了可以采用替代性修復方式進行修復彌補受損害的環境公益。但是即便如此，被破壞的生態環境也是難以在短期內恢復到原狀的，即恢復到生態環境未破壞前的狀態，可以說是難以修復和實現功能代償的，因此，這也為環境民事公益訴訟的執行大大增加了負擔，出現了“執行難”的問題。

二、環境民事公益訴訟生效裁判執行的實踐困境

2012年正式頒布的《民事訴訟法》第55條(17)《民事訴訟法》第55條：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。第一次從程序法意義上開啟了環境民事公益訴訟制度的演進之路。但是，由于《民事訴訟法》法典的簡潔性、安定性特點，民事公益訴訟制度在成文法規制方面并不完備，特別是環境民事公益訴訟環境污染、生態平衡領域尤為凸顯。如水、大氣、土壤、噪聲污染、珍稀植被破壞、瀕危野生動物滅絕等，關于環境民事公益訴訟執行問題在《民事訴訟法》以及《環境公益解釋》中并未做出詳細規定，需要立法者對此進行完善，為環境司法提供制度保障。目前，在我國環境公益訴訟深入推進的過程中，逐步暴露出一些亟待解決的問題，比如，在立法規則供給不足、民事與行政公益訴訟不易形成合力、公益訴訟與傳統訴訟構造不契合等，還需要不斷總結經驗加以完善。(18)湛中樂：《探索公益訴訟的中國方案——公益訴訟單獨立法的必要性與可能性》，載《檢察日報》2020年11月26日，第007版，第1頁。此外，由于環境修復的特殊性，究竟修復到何種狀態才使得環境公共利益得以實現，執行評估的復雜性以及拖延時間勢必會造成更大的環境破壞，甚至造成二次損害。缺乏相應的執行法治保障而造成這樣的結果是明顯與防治結合、生態修復、人與自然和諧共處的生態價值理念和修復被損害環境公共利益的環境民事公益訴訟制度價值南轅北轍的，不能讓“綠水青山就是金山銀山”僅僅停留在呼吁和口號，更要讓公眾看得見，摸得著。

(一)執行資金統一管理制度缺失

在實踐中，部分地區環境法庭在判決中也有被執行人向先前設立的環境公益訴訟專項基金支付相關修復等費用的先例。這些費用主要用于環境的修復，也可用于支付調查取證以及對執行情況進行監測、測評環境損害程度等費用。但這一制度到目前還處于摸索階段，沒有形成完備的體系。在執行資金的管理中，哪個主體是適合且有能力的管理者呢？如果讓在資金管理方面缺乏專業性的法院進行統一的管理，會使得本就案多人少的人民法院的負擔再次增加，也可能導致貽誤最佳的修復時間，從而影響修復結果，進而影響到執行；如果由政府進行管理，法律和社會都難以進行有效監督，甚至會出現專款不專用的現象；如果選擇由第三方組織進行獨立管理，或者委托專業的資金管理機構進行經營管理，資金鏈如果斷裂，第三方機構是否可以停止支付相關執行資金？由于執行資金不到位，被執行人或者代履行人是否可以不再進行環境修復呢？資金如果需要進行籌集，應該由哪個主體來承擔籌集和補充的義務呢？所以，這一制度在理論和實踐中都需要做進一步的規范。

(二)有關組織和公眾并未能充分發揮監督作用

環境民事公益訴訟制度所要保護的客體具有公共性、復雜性，它體現了環境公共利益的特點是廣泛性、社會公益性和特殊性，環境污染與生態環境破壞對環境公共利益造成了巨大的侵害，單靠行政機關、司法機關執行機構的作用并不能保護好環境公共利益，環境保護需要借助于公民自我環境意識的覺醒，與公眾、社會組織共同參與司法環境保護來完成。在環境民事公益訴訟生效裁判執行過程中，公眾和社會組織扮演著執行不力、二次污染的舉報者和監督者角色。由于環境保護法律僅規定了公眾可以對環境污染行為進行舉報、檢舉、控告，但是并沒有配備給公眾相應的行使權利的具體方式和手段。例如，公民在環境民事公益訴訟法律層面上不具備原告資格，不允許公民作為原告提起環境民事公益訴訟，又加之環境保護行政執法部門執法能力嚴重不足，污染行為多于執法查處行為，污染大于防治。基層環境行政執法部門在執法人員數量、科技裝備、業務知識能力等方面皆不能圓滿完成環境行政執法任務。

在執行程序中，公眾應當在保障自身知情權的情形下，承擔起執行中二次污染和執行不力問題的舉報者、監督員的角色，且已有參與環境治理的公眾主要集中在事后補救的“后端治理”，也應當提供途徑，讓公眾參與到預防性的“前端治理”中，在事前做好防范，以減少事后損失。因此，公眾更應成為執行程序中被執行人履行環境修復義務的督促者與監督者。總之，由于制度不完善等原因，公眾和環保組織等社會組織未能在環境民事公益訴訟執行程序中充分發揮監督職能。

(三)被執行人破產后難以承擔環保責任

《公司法》規定了企業以注銷登記為公司終結的標志，《企業破產法》第113條(19)《企業破產法》第 113 條：“破產財產在優先清償破產費用和共益債務后，依照下列順序清償：(一)破產人所欠職 工的工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養老保險、基本醫療保險費用，以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金；(二)破產人欠繳的除前項規定以外的社會保險費用和破產人所欠稅款；(三)普通破產債權。破產財產不足以清償同一順序的清償要求的，按照比例分配。破產企業的董事、監事和高級管 理人員的工資按照該企業職工的平均工資計算。”對破產企業債務償付順序規定為以享有擔保債權和職工權益、社會保險金、國家公共利益為優先的規則。顯然《企業破產法》貫徹了國家利益，公共利益優先于普通債權的清償順序。但是《環境公益解釋》第31條(20)《環境公益訴訟司法解釋》第31條：“被告因污染環境、破壞生態在環境民事公益訴訟和其他民事訴訟中均承擔責任，其財產不足以履行全部義務的，應當先履行其他民事訴訟生效裁判所確定的義務，但法律另有規定的除外。”規定了環境民事公益訴訟賠償金滯后于一般的民事普通債權清償規則，從環境民事公益訴訟的性質和保護環境公益的目的來看，環境民事公益訴訟賠償金屬于法定之債，具有公益性，應該全部用于環境公共利益的補償和修復，專款專用。公共利益和集體利益應當優先保護，而一般的普通債權在性質上屬于意定之債，按照法定之債優先于意定之債的理論，環境民事公益訴訟賠償金應當優先于普通債權受償。

在《環境公益解釋》將環境民事公益訴訟修復費用和環境生態功能損失認定為普通債權的情況下，環境污染企業如果申請破產，在其剩余財產依照《企業破產法》規定的清償順序進而償付全部債務時，使得環境公益訴訟所判決的環境修復費，環境功能損失費等各項費用必然難以得到有效清償，環境公共利益勢必會處于法律保護的空白地帶。

三、環境民事公益訴訟生效裁判執行困境的克服

良好生態環境是人類和社會持續發展的根本基礎。這也再一次明確指出這樣一個事實：人類生態系統整體主義堅持“主、客一體”的價值觀，人類生態系統整體主義的概念可以這樣闡述“以人為本，以自然為根，以人與自然和諧為魂”，(21)蔡守秋：《基于生態文明的法理學》(第1版)，中國法制出版社，2014年版，第65頁。無獨有偶，羅爾斯頓也在他的生態整體主義中強調：我們作為人類共同體，應當把“把生態系統的整體利益當作最高利益和終極目的”，(22)[美]羅爾斯頓：《環境倫理學》，楊通進譯，中國社會科學出版社，2000年版，第48頁。同時建立起以生態系統“整體意識為基礎的責任感”，承擔起“對生態系統的義務”。(23)[美]羅爾斯頓：《環境倫理學》，楊通進譯，中國社會科學出版社，2000年版，第217頁。無論中外各國，環境公共利益事關每一個公民的根本環境權益，事關生態文明建設。環境民事公益訴訟生效裁判執行是一種強制司法行為，然而目前中國環境民事公益訴訟立法供給嚴重不足，特別是缺乏對相關執行程序的細化規定，使得環境公益訴訟案件生效裁判的執行面臨巨大困境。為保障環境公益訴訟案件生效裁判的順利執行和推進生態文明建設，立法工作還有待加強。

(一)完善執行財產歸屬制度

司法判決中直接由地方財政支配收繳的資金容易引發地方保護主義，司法裁判中收繳的資金一般情況下都要上繳國庫，由國庫統一管理使用，然而這樣的做法通常和環境民事公益訴訟所要保護的環境公共利益不相符合。中國對環境民事公益訴訟生效裁判執行程序中被執行人執行財產歸屬的規則并沒有制定具體的法律和司法解釋。環境民事公益訴訟涉及的執行財產種類較多，包括環境修復費，環境侵害至環境修復期間的環境生態功能損失以及制定、實施修復方案的費用和監測、監管、訴訟中鑒定、執行后評估等費用，因此，需要區分審判程序中確定的費用和執行程序中產生的費用。而在絕大多數時候，環境民事公益訴訟裁判文書中只裁判出修復費用的數額，而不會對修復費用的監管主體、運用方式等諸多問題進行明確處理。在缺乏統一的規范指導情形下，各地只能根據各地不同實際情況在摸索中前進。所以，希望可以在總結各地實踐經驗基礎上，及時出臺國家統一執行規范，為建立起一套完整環境公益訴訟執行制度積累更多經驗。(24)劉鋆：《論環境民事公益訴訟生效裁判文書的執行》，載《中國石油大學學報(社會科學版)》2019年第5期，第54頁。如果不進行統一管理，很可能導致執行不到位，從而對申請執行的時效性產生影響，所以，這一制度在理論和實踐中都需要做進一步的規范。鑒于上述情形，我國需要建立和完善環境民事公益訴訟執行資金管理制度，通過該制度的確立最大限度地保障環境修復符合修復方案，達到各項有關河流、空氣、固體廢物等領域的國家排污標準。因此，筆者建議建立環境民事公益訴訟專項資金制度。

首先，專項資金由誰管理，是我們首要解決的問題。筆者認為在地市一級設立環境民事公益訴訟生效裁判執行專項資金賬戶，設立在省一級不利于執行資金使用審批、管理，可能會影響資金的落實，甚至貽誤環境修復時機。專項資金賬戶建立在區縣一級不利于資金的調撥、統籌管理。鑒于《環境公益解釋》規定環境民事公益訴訟的管轄法院一般在中院。因此，在地市級設立專項資金賬戶也有利于法院對專項資金利用的監督。

其次，建立該環境公益執行專項資金賬戶后，為了防止地方保護主義對專項資金進行非專項使用，所以必須得建立監督機制，地市級政府專項資金按照專案修復方案建立資金預算、撥款程序，并對執行程序中恢復原狀、生態修復、環境治理所支出的每筆專項資金進行分賬記錄，單個環境民事公益訴訟執行案件形成財務報表，并請審計部門或者注冊會計師出具審計報告，真正實現專款專用。

最后，基于環境權理論和公共信托理論原理，將環境民事公益訴訟執行程序中修復費用、修復鑒定費用、監測監管費用使用情況通過各級政府部門官方網站向社會公眾及原告公開，在法律框架下充分發揮社會監督作用，保障環境公共利益受到侵害或者尚未受侵害的不特定多數社會公眾對執行財產管理使用的知情權、監督權，最終實現對環境公共利益的保護和修復。

(二)加強社會組織和公眾等知情權、監督權的保障

為了讓環境民事公益訴訟執行程序進行到位，執行參與人在執行程序中的行為應該納入執行程序各個環節的監督和約束之下。由于法院人少案多的現狀和法官個人時間精力的有限，目前僅依靠執行人員和審判人員的執行回訪并不能促使環境民事公益訴訟生效裁判得到徹底執行。因此，建立一種檢察院、法院、環保組織、社會公眾、環境行政主管部門五位一體集體聯動的監督體制是執行程序中監督權得以落實的關鍵之所在。將環境污染企業的整改執行情況、環境設施的運轉情況、生態修復的階段進度和時效等一系列關乎執行效果的信息全方位、多層次地置于監督機制之下，以杜絕在環境修復執行過程中再度發生二次破壞生態、污染環境的行為，最大限度地發揮監督機制的保障執行。

在環境民事公益訴訟執行程序中，目前，國內形成的“法律+司法文件”的18部法律的立法格局中并沒有關于執行監督的專門條款。此后，應該通過環境司法實踐探索和立法論證程序來逐步建立起針對環境公益訴訟執行的監督機制。使得環境監督的權力制度化、具體化、可視化，讓環境公益訴訟的原告、社會組織、社會公眾、政府及其工作人員，特別是代表人民行使權力的各級人大代表以及具有環境執法權的環境行政主管部門在具備執行程序法治保障的情況下充分參與到執行程序中，積極行使法律所賦予其的公益訴訟執行監督權。

首先，應當做到公開化、可視化。對于環境民事公益訴訟中當事人達成的所有有效的調解協議或者修復方案等一系列文件都應當及時公告，并在案件執行階段邀請公眾進行監督，只有保障公眾的知情權，才能為公眾合法行使監督權提供前提和保障。(25)《中國環境資源審判》(2019年)，最高人民法院，第55頁。設立環境公益訴訟文書及時公開制度是環境民事公益訴訟執行監督的前提，沒有對以上信息的公開也就不存在有效的執行監督制度，社會組織和公眾對執行程序的監督權也將不復存在。

其次，由于環境修復的周期性、復雜性，社會監督的缺失將對環境民事公益訴訟執行中環境修復的效率，修復所達成的效果大打折扣。在環境民事公益訴訟執行程序開始后，建立定期邀請原告、社會組織、社會公眾、當地人大代表以及具有環境執法權的環境行政主管部門參與執行監督。

最后，“社會公眾的生態環境保護意識直接關系生態法治的良性運行，也是中國生態法治建設的重點環節……需要我們進一步完善公眾參與機制，切實保障公民的環境知情權、參與權、表達權、監督權。”(26)呂忠梅：《中國生態法治建設的路線圖》，載《中國社會科學》2013 年第 5 期，第21-22頁。不斷提高社會公眾的環境保護觀念，讓公眾自覺形成環境公益與個人私權休戚相關的觀念，另外發揮環境司法功能和環境行政執法在執行監督中的作用，由司法機關向環境行政主管部門提出執行程序中二次生態破壞的司法建議，形成環境行政部門、環境司法機關集體聯動的執行監督保障制度。只有最終形成對環境民事公益訴訟執行程序中執行參與人的全方位、多層次的監督，才能配合環境司法執行程序發揮最大的環境公益保護效能。

(三)設立和完善被執行人破產環境民事責任承擔制度

現行《環境公益解釋》已經將環境污染責任修復費、生態功能損失費列為普通債權，結合《企業破產法》第113條的規定，環境民事公益訴訟案件被執行人破產難以清償以上費用，致使環境公共利益陷入無法恢復的困境。結合破產制度和環境公益訴訟制度的已有規定和相關理論基礎，解決困境的方案有兩種：

第一種方案：根據現行的《環境公益解釋》第31條，(27)《環境公益訴訟司法解釋》第31條：被告因污染環境、破壞生態在環境民事公益訴訟和其他民事訴訟中均承擔責任，其財產不足以履行全部義務的，應當先履行其他民事訴訟生效裁判所確定的義務，但法律另有規定的除外。環境民事公益訴訟生效裁判執行程序中被執行人財產不足以履行全部義務時，應當先履行其他義務，該條文遵循了私益優先保護原則，這是無可厚非的，本條后面還有一個“但書”條款，法律另有規定的除外。如果對《企業破產法》113條進行修改，也是符合《環境公益解釋》致力于保護環境公益的原意的，《企業破產法》由全國人民代表大會制定通過，也符合《環境公益訴訟司法解釋》條文中“法律”的文義解釋，并不會導致兩條法律規則的沖突。因此，可以具體修改《企業破產法》第113條如下：在《企業破產法》第 113 條第二項中添加“環境民事公益訴訟執行相關費用”，從而在《企業破產法》中將環境民事公益訴訟執行程序中的環境修復等相關費用優先排列在普通債權之前，且環境民事公益訴訟執行相關費用屬于社會公共利益得以彌補的基本手段和方式，將其放在《企業破產法》第113條“(二)”中與“社會保險費用和破產人所欠稅款”在性質上皆屬于公共利益，該項下保護的兩種社會公共利益屬性和地位具有相當性，因此也符合《企業破產法》第113條規定的破產被執行人承擔清償責任與《環境公益解釋》第31條的立法銜接。

第二種方案：設立涉及環境企業環境污染責任強制保險制度。鑒于國內工業化起步晚，進程還長，城鎮化尚未實現，處于工業化初中期，還需要很長的一段路要走，環境污染、生態破壞是在所難免的。所以，需要提前預防的最有效方案就是建立環境污染強制保險制度。中國在司法實踐中有關環境保護的保險制度尚處于探索階段，例如，福建省三明市中級人民法院通過與保險公司簽訂《生態環境救助保險合作協議》推行“生態司法+修復保險”模式，嘗試利用保險這一全新形式來實現環境侵權人對生態環境損害的修復責任。(28)《中國環境資源審判》(2019年)，最高人民法院，第33頁。

首先，各個涉及環境行業的企業經當地政府(區縣一級)環境保護部門評估后都需要按期限向有資質承保強制責任保險的保險企業繳納環境污染責任強制保險費用，但是不涉及環境污染問題的企業可以不繳納。國家需要根據環境科學相關專業制定環境行業名錄，各個企業根據所屬行業分類決定是否繳納保險。繳納的保險費用根據環境行政主管部門作出的環境評估結果而定。例如，單純地涉及互聯網的電商企業完全沒有環境污染可能性的，就不用繳納環境污染責任強制保險；環境污染、生態破壞可能性小的，可以少繳納保險費；環境污染可能性大的，需要繳納高額保險費。

其次，繳納保險費按年繳納，涉及環境行業的企業必須在當地政府(區縣一級)環境保護主管部門辦理登記備案手續。繳納保險的企業如果經常發生保險事故，則第二年相應提高環境污染企業的保險費；相反，連續一年無環境污染、生態破壞、環境行政處罰、被提起環境民事公益訴訟記錄的企業可以在來年按比例少繳納保險費。以此敦促、激勵、警戒這類企業依照國家相關環境排污標準進行生產作業，減少環境民事公益訴訟案件的發生。

最后，繳納環境污染責任強制保險的企業如果發生了保險事故，可以得到相應數額的保險賠償金。如果企業涉及環境民事公益訴訟案件資不抵債，申請或者被宣告破產，保險公司則必須按照環境民事公益訴訟生效裁判所判定需要履行的財產給付義務向環境民事公益訴訟專項資金賬戶支付環境污染相關費用。保險公司賠償保險金的數額以企業投保環境污染強制責任保險保費的倍數計算，并依據賠付程序給予保險賠償金。通過建立初步的環境污染責任強制保險制度來保障污染企業破產時環境公共利益得以補償，保護公民的環境權益。

四、結語

環境民事公益訴訟案件關乎公民的生態環境權益，關乎社會公共利益，在審判機關作出裁判后如何讓裁判貫徹執行、實現對損害的環境公共利益的修護才是環境民事公益訴訟案件存在的困境。法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。環境民事公益訴訟生效裁判只有得到有效、徹底地執行，才能體現環境公益訴訟制度的價值功能，進而維護法律的公信力和權威性。因此，在環境民事公益訴訟案件連年頻發、生態文明建設的大背景下，法官不僅要保持中立性，同時更要發揮司法能動主義去積極追求環境民事公益訴訟生效裁判執行的實質正義。法官不僅要追求正義，更要注重效率，這是由環境民事公益訴訟的特點和現狀所決定，環境公共利益涉及領域廣泛，受眾群體多，利益本身相對脆弱，環境修復、生態保護需要及時高效執行。環境民事公益訴訟制度價值理念的落實踐行和環境民事公益訴訟生效裁判執行程序相關制度空白地帶的填補是完善環境民事公益訴訟執行制度的關鍵所在。通過建立執行財產統一管理制度，賦予社會組織和公眾等對執行程序的執行監督權，探索設立破產環境污染企業環境民事責任承擔制度，不斷探索創新環境民事公益訴訟生效裁判文書執行的新制度、新規則。在環境民事公益訴訟制度所屬的訴訟法領域為生態文明建設提供法治保障，助推中國生態文明建設早日取得舉世矚目的更大成就。