中國食品安全領域行刑銜接問題研究

蔡文靜，孟 強

（中國人民公安大學 研究生院，北京 100038）

“民以食為天，食以安為先”。食品安全關乎民生，順暢食品安全領域行刑銜接是推進兩法協同保障食品安全的重要環節。2001年7月國務院制定并公布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，“以行政法規的形式確立了行政執法與刑事司法銜接機制的基本框架”[1]，然而行刑銜接領域依舊存在眾多問題，“有案不移”“以罰代刑”“有案難移”等問題既是實踐的痛點，也是關注的重點。隨著時間的推進和實踐的進行，近幾年，食品安全行刑銜接領域呈現出許多新形式、新變化，這既體現在法律政策的更新上，也體現在銜接機構的改革上，而這些新形勢既是對于部分以往實踐難題的回應，也包含著行刑銜接制度的發展方向和下一步亟需解決的問題。對這種變化進行爬梳，既有利于把握食品安全領域行刑銜接的變化，同時也能夠窺見其中的問題，以期提出對策來應對新形勢下的新問題。

1 形勢變化之現狀爬梳

近幾年，諸多法律規范的修訂、政策規定的變化、銜接機構的改革，既是對于實踐中行刑銜接問題的回應，也暗示著下一步調整方向。

1.1 法律規范之修訂

2021年1月，全國人大常委會通過了《行政處罰法》的修訂草案，該版修改在行刑銜接上有了新的發展。關于行刑銜接，2017年舊版《行政處罰法》第二十二條規定：“違法行為構成犯罪的，行政機關必須將案件移送司法機關”；新版《行政處罰法》第二十七條將其修改為“違法行為涉嫌犯罪的，行政機關應當及時將案件移送司法機關”，并同時增加“對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關應當及時將案件移送有關行政機關”及“行政處罰實施機關與司法機關之間應當加強協調配合，建立健全案件移送制度，加強證據材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報機制”兩條規定。

變化主要體現在三個方面：一是放寬移送標準，相對于舊版的“構成”犯罪，新版只要求“涉嫌”犯罪即可啟動移送程序，這既降低了行政執法部門啟動移送程序的難度和遞交移送材料的要求，同時也增加了公安機關參與到行刑銜接、打擊犯罪的機會；二是強調雙向移送，相較于舊版的單向移送，新版《行政處罰法》增加了司法機關對行政機關的反向移送，構成雙向移送，從法律效力層面完善了行刑銜接機制，“在部分程度上回應了因立法闕如所導致的刑事司法機關向行政機關移送案件時的操作程序不統一和不規范問題，并對刑事司法機關向行政機關移送案件的程序步驟作出提示”[2]；三是完善移送程序，新增第二十七條第二款強調兩機關之間的協調配合，從“案件移送制度”“證據材料銜接”“案件信息通報”等具體的三方面作出了行政法規層面的要求，為部門規章、地方法規等進一步細化兩機關配合機制作出了指引，有助于回應現實中行刑銜接機制、程序部分方面規定粗疏的問題。

1.2 法規政策之變化

2020年8月，國務院對《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》進行修改。第一，增加第三條第二款明確知識產權領域涉嫌犯罪案件的標準和程序。值得注意的是，移送要求為“認為存在犯罪的合理嫌疑”而非認定為犯罪，降低了移送程度啟動難度；第二，將“行政處分”修改為“處分”，與《中華人民共和國公職人員政務處分法》銜接；第三，增加第十八條，明確向監察機關移送公職人員違法案件的情形和程序，“有關機關存在本規定第十五條、第十六條、第十七條所列違法行為，需要由監察機關依法給予違法的公職人員政務處分的，該機關及其上級主管機關或者有關人民政府應當依照有關規定將相關案件線索移送監察機關處理”，強調監察機關在行刑銜接中的監督作用[3]；第四，明確了移送案件的法律依據，第十九條規定“行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現公職人員有貪污賄賂、失職瀆職或者利用職權侵犯公民人身權利和民主權利等違法行為，涉嫌構成職務犯罪的，應當依照刑法、刑事訴訟法、監察法等法律規定及時將案件線索移送監察機關或者人民檢察院處理”。由此修改可以看出，規定對于啟動移送標準要求較為寬松，又重點強調了監察機關在行刑銜接中的作用。

2016年6月公安部發布的《公安機關受理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件規定》和2020年7月公安部新修訂的《公安機關辦理刑事案件程序規定》是公安機關辦理行刑銜接案件的重要文件。《公安機關受理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件規定》是公安部出臺的、立足于公安視角對行刑銜接工作做出的效力最高、最為詳細的規范性文件，對于公安機關受案、立案、反向移送、接受監督等作出了具體的規定。對于“有案難移”即桎梏在公安機關處的移送難點，該文件中對移送材料內容、接收后處理等有詳細要求，特別禁止公安機關以材料不全為理由，不接收案件。2020年修訂的《公安機關辦理刑事案件程序規定》以其為基礎，進一步完善了行刑銜接機制，表現在：其第一百八十條新增第二款，“公安機關認為行政執法機關移送的案件材料不全的，應當在接受案件后二十四小時以內通知移送案件的行政執法機關在三日以內補正，但不得以材料不全為由不接受移送案件”；第三款，“公安機關認為行政執法機關移送的案件不屬于公安機關職責范圍的，應當書面通知移送案件的行政執法機關向其他主管機關移送案件，并說明理由”，新增的材料不全補正程序和不屬于公安機關職責范圍案件的處理程序，都有利于克服“有案難移”，避免公安機關不接受移送的情形發生。

2021年10月，最高人民檢察院發布《關于推進行政執法與刑事司法銜接工作的規定》，從明確工作原則、突出雙向銜接、規范監督方式、強化意見剛性、加強監察合作、細化銜接機制等六方面著手，回應行刑銜接實踐中存在的程序滯澀。在正向移送方面，強調檢察院對于行政機關和公安機關兩機關的監督權，規定檢察院“注意審查是否存在行政執法機關對涉嫌犯罪案件應當移送公安機關立案偵查而不移送，或者公安機關對行政執法機關移送的涉嫌犯罪案件應當立案偵查而不立案偵查的情形”，并可以對應當移送而不移送的行政機關，經檢察長批準，給出檢察意見，同時規定要強化檢察意見剛性，能夠更好地發揮檢察權對于行政機關的監督作用。在反向移送方面，規定檢察院決定不起訴時，應同時審查是否構成行政處罰并移交行政機關，這就完善了審查起訴環節的反向移送。該規定還強調了監察機關在行刑銜接監督中的重要作用，要加強檢察院與監察機關的合作。

1.3 銜接機構之改革

1.3.1 市場監管機構改革

2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過的《關于國務院機構改革方案的決定》，開始國家層面的“三局合一”的市場監管體系改革，對食品安全行政執法乃至食品安全行刑銜接都產生了深遠的影響。對于行刑銜接的影響主要產生在三方面，第一在于職能集中化。機構改革使得食品安全行政執法實現一個部門主管，其他部門配合，將食品安全行政執法的權力集中在市場監管局中的食品安全監管部門，打破了過去“九龍治水”“分段監管”的問題，這也意味著食品安全行刑銜接的行政執法部門更加清晰明了、權責更加明確，更加便于銜接工作；第二在于監管地方化。改革的目的之一就是要加強地方的監管職責，結合食品安全的重要性和“四個最嚴”的要求，地方政府更為重視食品安全，在人、財、物等方面對于食品安全行政執法予以諸多支持，同時將行刑銜接作為部門考核的重要指標，考核又與工作成效掛鉤，這在很大意義上推動了食品安全行刑銜接的順利進行；第三在于執法下移化。通過改革，各地市的食品安全行政執法力量下沉到各縣區，執法隊伍壯大，執法力量增強，“有助于提高執法效率和集中力量查處違法行為，進而有利于統一掌握移送刑事司法的標準”[4]，“有案不移”問題能夠得到部分解決。

1.3.2 公安食藥警察改革

2019年初，按照機構改革方案，公安部整合多個業務局相關職責，組建了食品藥品犯罪偵查局，承擔打擊食品、藥品、知識產權等領域犯罪的職責。食藥警察的成立與發展，不僅對于食品安全違法犯罪的打擊至關重要，同時對于推進食品安全領域行刑銜接也意義重大。這種意義主要體現在三方面，第一在于業務集中化。食藥警察的成立既體現了國家對于食品藥品安全的高度關注，同時也將過去分散在治安部門、經偵部門或者是刑偵部門的食藥案件集中在一起，不僅使案件的處置集中化，同時市場監管部門向公安機關移送涉嫌犯罪的食品違法案件的部門也專門化，在對接、程序、流程等方面都能夠更加便捷。第二在于人員專業化。人員能夠專業化既在于食藥警察成立之初就有意識地調動有專業知識和相關經驗的警察充實其中，也在于該部門注重學習培訓，增強業務能力。這種專業化不僅體現在食品安全犯罪案件的刑事司法上，同時也體現在與市場監管部門的行刑銜接上，食藥警察對于銜接的程序機制、材料要求、相關規定等更加熟悉，不僅利于部門對接，同時也提高了銜接的質量。第三在于執法前移化。實踐中，市場監管部門和公安機關常常在行政執法階段就會進行實質性的合作，市場監管部門在面臨執法沖突時會請求公安機關支援，甚至會直接與公安機關開展聯勤聯動和執法檢查[5]，在尚未立案以前公安機關此時進行的活動性質應該是行政執法性質而非刑事司法性質，而這種行政執法性質的合作不僅有利于兩機關柔性關系的加深，同時在客觀上也對市場監管部門的移送起到了督促和促進的作用。

2 形式變化之問題剖析

從以上形式變化可以看出，放寬啟動標準，重視反向移送，強化監督檢查，這既是對于食品安全領域行刑銜接既往難點的回應，也是下一步優化的方向。這樣的變化無疑是有利于行刑銜接進一步的調整和發展，但原則性的規定結合固有的難點，仍舊存在一定的問題。

2.1 放寬移送標準但規定仍不細致

啟動移送程序只需要“涉嫌犯罪”而非“構成犯罪”無疑是放寬了移送標準，有利于行刑銜接的推進。市場監管部門是行政執法機關，其對于食品犯罪的發現能力和認定能力是有限的，過高的移送標準不僅有可能阻礙移送，也會使得市場監管部門在搜集證據的證明階段花費大量的時間甚至延誤后續的偵查活動，因此，降低移送標準即市場監管部門不需要完全證明案件或者是線索確屬犯罪、只需要證明其涉嫌犯罪即可移送，能夠“緩解大量的違法犯罪案件和有限執法資源之間的緊張關系”[6]，同時，這樣的變化又能夠給公安機關更多的案源和更充裕的偵查時間對于違法案件進行偵查，確定其是否屬于犯罪，以利打擊違法犯罪。

但就移送標準來看，現有標準尚待細化。“一直以來，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部致力于細化各類犯罪的追訴標準，但也存在犯罪追訴標準散亂、滯后甚至是沖突的問題”[7]，且犯罪追訴標準不能完全等同于移送標準，移送標準也存在某些問題。具體來說，一是對于某些食品犯罪的情節和后果的模糊規定，例如“情節嚴重”或者是“造成嚴重后果”，不僅需要行政執法人員參照最高法和最高檢發布的相關司法解釋，需要其有相當的專業知識和實踐經驗，有些還需要有檢驗、鑒定結果的支撐，才能夠進行認定，而“在實踐中，一線的食品監管人員對法律知識的掌握有限，僅靠執法人員初步的到案調查取證，很難判斷是否己經達到我國刑法規定的犯罪情節”[8]。二是放寬移送標準，具體寬到何種程度即可認定為“涉嫌犯罪”啟動移送程序，也是一個值得探討的問題，標準過寬不僅會給公安機關增加壓力，也不利于嫌疑人權益的保障；而標準過窄則會增加市場監管機構的證明壓力，且不利于危害食品安全犯罪的打擊。移送標準的模糊，既給移送造成了困難，同時也給不移送留有空間。

2.2 提及反向移送但關注仍不充分

行刑銜接不光包括行政機關對于司法機關的正向銜接，也包括司法機關對于行政機關的反向移送，無論是制度還是理論，都是對于正向銜接的關注多，而對于反向銜接的規定和討論極少，這就造成了制度上和理論上對于該問題的疏漏。新的法規政策的修改提及反向移送，無疑是一種信號。

反向移送存在諸多問題。一是規定粗疏，反向移送和正向移送一樣，涉及很多方面，移送的主體、程序、證據轉化、監督等等都是極為復雜的問題，但當前法規政策僅僅是作出了原則性的規定，具體規定幾乎是空白。二是范圍模糊，反向移送存在兩種情況，一種是行政機關向司法機關移送的案件，經司法機關處理后認為不構成犯罪，應當移送回行政機關；一種是司法機關自行發現的案件經處理后認為不構成犯罪，應當移送給行政機關。《行政處罰法》反向銜接的“對”的理解應該就是“針對移送給司法機關”[9]即第一種情況，但是綜合來看應該包括第二種情況。三是證據轉化，證據轉化在正向銜接中也是桎梏點，在反向移送中更是難題，其涉及刑事訴訟中收集的證據能否用在行政處罰中，之所以是難題，是因為其既沒有詳細的規定，也不確定能否參照正向銜接中有關行政執法證據向刑事證據轉化的規定。

2.3 加強監督檢查但實際仍有不足

這里的不足既包括監察監督不到位，也包括檢察監督不到位。檢察機關在行刑銜接中的作用是近幾年學界研究行刑銜接問題的重點之一，而監察機關的作用卻被較少提起，但被幾份規范性文件修改所重視。監察機關對于行刑銜接工作進行監督，關鍵在于主體身份判定和行為性質的判定。在主體身份上，市場監管部門、公安機關、檢察院和法院都屬于國家機關，所以需要接受監察部門的監督；但在行為性質的判定上，行刑銜接不暢能否被認定為職務違法或者是職務犯罪，存在實踐困難，監察部門的成立時間較短，資源分配有限，而食品安全違法案件具有很強的專業性，對其銜接進行監察也需要有充分的信息來源，專業的阻礙和信息的壁壘都對監察部門的監察工作造成很大的阻礙。

檢察院也對市場監管部門的移送工作負有監督職能，且隨著行刑銜接制度的發展，各方越來越意識到檢察院在保障行刑銜接順暢中的重要作用。在時間維度上，將檢察院權力擴展至從市場監管部門開始移送案件和線索的行刑銜接全過程，在空間維度上，著重強調檢察院對于市場監管部門的移送監督，但是檢察機關要發揮作用存在諸多困難，其對市場監管部門移送情況信息來源少、移送案件了解少，審查方式有限，“加之對行政執法的監督一般只采取事后書面審查的方式，造成監督中重形式輕實效，甚至不想監督的現象，難以保證監督權的有效行使”[10]。

3 形勢變化之對策研究

食品安全領域行刑銜接工作要順應形式變化，解決固有問題，可以從細化移送規定、重視反向移送和強化監督檢查三方面著手。

3.1 細化移送規定

移送標準的細致與合理關乎市場監管機構向公安機關正向移送程序啟動的難易，也關系危害食品安全犯罪案件的打擊。第一，要細化移送標準，“可以從涉案物品數量、涉案金額、食品中含有特定檢出物質等方面進行細化規定”[9]，違法結果可以從涉案數額或者是人員傷亡的角度設定標準，違法行為可以從“使用的食品原料有毒有害或者被國家明令禁止，且銷售時間較長”的角度設定標準，社會影響則可以從消費者反應強烈甚至是食品安全事件的角度考慮。第二，要合理確定標準，認定是否構成危害食品安全犯罪是以參照刑法和最高法、最高檢發布的相關司法解釋為標準，但是認定是否“涉嫌犯罪”的標準應該寬于上述標準，而應該放寬至什么標準，根據《公安機關受理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件規定》，“公安機關可以根據法律法規，聯合同級人民檢察院、人民法院、行政執法機關制定行政執法機關移送涉嫌犯罪案件類型、移送標準、證據要求、法律文書等文件”，這個標準的確立既需要考慮法律規定和地方情況，也需要機關合作和一定的自由裁量。細化移送規定，既便于市場監管部門在移送時有較為明確的依據，利于推進移送工作，同時也便于監督部門依照標準，對市場監管部門的移送或者不移送行為進行監督。

3.2 重視反向移送

當正向移送的問題已經得到了諸多關注和部分解決時，對于反向移送應當更加重視。針對反向移送的眾多問題，第一應該在規范性文件中作出比此原則規定更加細化的規定，對于實踐存疑的問題有所回應，例如對于未及時移送的法律責任的承擔主體和承擔方式等的明確，反向移送司法機關涉及范圍廣泛，包括公安機關、檢察院和法院，上級對于下級的控制程度不同，既有“領導”也有“監督”，責任的承擔也是不同；第二對移送范圍予以明確，反向移送應當包括司法機關自行發現的案件，如果這樣，就涉及對于未經行政機關判定為行政違法的案件，該如何理解“應當予以行政處罰”的問題，這需要司法機關能夠對行政違法等專業內容進行一定的把握和判定，也需要實際中兩機關進行協商和對接；第三確定證據轉化規則，行政處罰和刑事制裁分屬于兩種不同的法律制裁方式，對于刑事訴訟中收集到的證據能否在行政處罰中適用，如果可以適用，是可以全部適用還是可以部分適用，如果是部分適用，那么適用的范圍在哪里，這些問題既需要理論界的探討，也需要通過規范的形式予以明確。

3.3 強化監督檢查

“行刑銜接啟動的主動權由行政機關掌控，具有顯著的單向性特征，這一特征決定了必須借助監督手段的制約，以防止其操持的權力出現偏差或被濫用”[11]，同時，“監督機制的缺失所帶來的副作用之一就是執法機關工作人員在思想上容易消極怠工”[12]，因此，必須要強化監督檢查。既要強調監察機關的作用，也要加強監察機關的作用，要充分利用監察部門和檢察院的職能，明確監督地位，完善監督程序，借助“備案制、抽查、巡查制以及科學的問責制度”[13]等制度掌握監督工作主動權；既要強化移送監督，也要強化立案監督，監察監督和檢察監督不光要關注市場監管部門的移送環節，克服“行政執法機關主動移送案件意識不強、接受監督觀念不強”[14]的問題，也要重視公安機關的立案環節，避免“有案難移”的問題；既要強化事后監督，也要強化過程監督，傳統的檢察權重點在于事后監督，這樣會導致檢察院只能夠監督市場監管部門移送來的案件或者是線索，對于其不移送的部分，檢察院無從監督。讓檢察權提前介入，只啟動監督程序，不干涉行政機關內部事務，這樣既不會干擾行政權的行使，也能夠讓檢察機關及時地了解情況，充分地發揮作用[11]。

4 結 論

近幾年，在法律規范上，在銜接機構上，食品安全領域行刑銜接都發生的很大的變化，可以不完全歸納為放寬移送標準，關注反向移送，強化監督檢查等變化，總體來說，這種變化是朝好的、有利于實踐工作的方向推進的，但是這些變化也存在著規定粗疏、規范矛盾、實踐困難等問題，應當引起理論界的關注和實踐中的進一步完善，以更好地推進食品安全領域的行刑銜接工作，促進兩法無縫銜接、共同保障“舌尖上的安全”。