海南熱帶雨林國家公園管護能力建設現狀、問題與對策

李佳靈，秦榮鵬，徐濤，劉輝，王友強

1.海南大學生態與環境學院，海南海口 570228；

2.海南熱帶雨林國家公園管理局五指山分局，海南五指山 572299；

3.海南大學管理學院，海南海口 570228；

4.海南大學林學院，海南海口 570228

1 引言

熱帶雨林作為陸地生物多樣性最豐富的森林生態系統，具有結構復雜、功能多樣、穩定性強等特點[1]。它不僅能夠為地球生態系統提供大量的氧氣，為人類社會生產生活提供木材和種類豐富的林副產品，還能夠在調節氣候和維持物種多樣性等方面發揮重要作用。然而，中國熱帶雨林分布區域卻較為狹小，主要分布在海南、云南西雙版納、臺灣墾丁、廣西南部及西藏東南部的墨脫等地[2]，熱帶雨林資源相對稀缺。海南熱帶雨林是中國目前保存最完好、分布最集中的島嶼型熱帶雨林，主要分布在海南島中南部山區，被視為中國“氧吧”和全球重要的種質資源基因庫之一，具有彌足珍貴的生態價值[3]。

過去的幾十年間，國家和海南省政府為了保護這片雨林，先后建立了尖峰嶺、霸王嶺、五指山等自然保護區及森林公園，雖然取得了一定歷史性的成就，但同時存在保護地管理細碎化，分割管理、各自為政的問題[4]。2018 年4 月，習近平總書記在“4·13”重要講話中強調：要積極開展國家公園體制試點，建設熱帶雨林等國家公園，構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然保護地體系[5]，這使得海南熱帶雨林國家公園成為海南建設國家生態文明試驗區和自由貿易港的標志性工程之一。2019 年1 月，《海南熱帶雨林國家公園體制試點方案》在中央全面深化改革委員會第六次會議上獲得通過，標志著海南正式啟動熱帶雨林國家公園體制試點建設[6]。同年4 月1 日，海南熱帶雨林國家公園管理局正式揭牌成立[7]。2021 年10 月，中國在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會上公布了首批國家公園建設名單，海南熱帶雨林國家公園位列其中，揭開了海南熱帶雨林國家公園建設的嶄新一頁。

國家公園作為一類特殊的自然保護地，一般具有更大的保護范圍、更高的生態價值和更完整的生態系統，同時其本身也具有更高的管理層級，是國際上通行的生態系統保護方式[8]。相比于其他類型的自然保護地，國家公園的特點之一是能夠實現對自然生態系統的完整保護和統一管理，能帶來自然資源保護模式和相關管理體制的全面革新，其所體現出的優越性是其他自然保護地無法比擬的[9]。但也要認識到，國家公園建設并非一蹴而就，而是一個循序漸進的過程，而在這個過程中，其管理能力和保護能力的提升應該被作為關鍵建設內容之一。由于中國國家公園多是在已有的自然保護區、自然遺產、地質公園和風景名勝區等各類自然保護地的基礎上整合建立，國家公園管理局與各分局在管理與保護過程中難免存在管理不統一、權責不明、各自為政，以及資源保護與利用難以平衡等問題[10]，因此，在建設過程中重視管護能力建設顯得尤為重要。

2 海南熱帶雨林國家公園管護能力建設現狀與問題

2.1 管理現狀

海南熱帶雨林國家公園總面積約4269km2，約占海南島陸域面積的1/7。公園中心位于五指山和鸚哥嶺，并往東南方向的吊羅山、西南方向的尖峰嶺、西向的霸王嶺和北向的黎母山等區域輻射，范圍涉及五指山、瓊中、白沙、保亭、樂東、東方、昌江、陵水和萬寧9 個市縣[11]。海南熱帶雨林國家公園自2018開展試點以來，就把管護體制機制創新擺在國家公園建設的首要位置，并積極探索符合海南實際的國家公園管理模式。在此基礎上，海南熱帶雨林國家公園創新性地采用了雙重管理的國家公園綜合執法管理機制和扁平化的國家公園管理體制，構建了具有當地特色的“管理局-管理分局”扁平化的二級行政管理體系，在一定程度上提高了國家公園的管理能力。同時，以打造智慧型國家公園為目標，在核心保護區布設振動光纖、電子雷達和仿生樹，并在主要交叉路口以視頻監控和智能卡口的方式設置電子圍欄，實現了對野生動物活動的監測以及對人為活動的監管，在一定程度上提高了國家公園的監管能力[12]。

2.2 存在問題

當前，海南熱帶雨林國家公園雖然在管護能力建設方面取得了一定成效，但仍存在改進空間。目前，還存在法律體系不健全、管理體制機制不暢、資金保障不足和人才短缺等問題，具體如下：

（1）國家公園相關法律、制度和標準存在欠缺，公園建設的保障條件不足。總體來看，目前中國國家公園的相關法律在制定環節上較為滯后，已有的《自然保護區條例》等現行法規難與國家公園新的管理要求相適應。尤其是新劃入的生態廊道等保護性區域，由于缺少法律保障，性質不夠明確，往往導致保護措施難以落實。而已頒布的多個國家公園地方法規，因層級和法律效力較低，且缺少上位法的指導，與國家公園實際的管理要求存在較大差異，難以為建設國家公園提供有效的法律保障[13]。從全球視角來看，美國、英國、新西蘭、韓國等一些國家已建立了基本法規與地方法規互補、位階清晰的國家公園法律體系，如美國、新西蘭分別制定了以《國家公園基本法》《保護法》為核心，其他法律為輔的法律體系14]。其次，兩個國家的各地區和各國家公園均有相關的法律文件，基本上實現“一園一法”，一定程度推動了國家公園建設的合理性和管理的規范化。海南熱帶雨林國家公園可以學習借鑒國外的國家公園立法經驗，結合自身特點構建本土化的國家公園法律體系，為提升公園管護能力提供強有力的法律保障。

（2）跨區域垂直管理體制與運行機制仍需完善。建立跨區域垂直管理體制試點是個任務繁重、情況復雜的工程，且體制改革難度較大。中國設立的10處國家公園體制試點區中，部分試點管理機構依托地方政府或原有自然保護地設立多個管理分局，隸屬關系較為復雜，整合難度較大，存在機構運轉效率不高的狀況。海南開展熱帶雨林國家公園體制試點，其中一個重要任務是要率先建立國家公園垂直管理體制。雖然，試點區首創扁平化的國家公園管理體制，但海南熱帶雨林國家公園管理局下設尖峰嶺、霸王嶺、黎母山、吊羅山等7 個分局，管理涉及多個市縣（五指山、瓊中、白沙、昌江、東方等9 個市縣）、部門（自然資源規劃局、林業局、環保局、國土局、應急局等），管理范圍較大且隸屬關系較為復雜，國家公園管理局與各分局及相關市縣如何做好統籌協調工作、如何權衡好權、責、利三者的關系，是一大難題。

（3）穩定多元的資金來源尚未形成，仍存在較大的資金缺口問題。國家公園管護能力的提高，需要充足的資金支持。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017 年9 月印發的《建立國家公園體制總體方案》提出，要建立財政投入為主的多元化資金保障機制，探索多渠道多元化的投融資模式[15]。但目前來看，海南熱帶雨林國家公園在資金改革方面仍進展緩慢，穩定的投融資機制尚未建立，資金來源主要靠國家財政撥款，渠道單一。同時，國家公園建設過程中開展集體土地租賃和贖買、生態移民、企業退出等工作需要大量的資金支持，遠超地方政府的財政承受能力，資金短缺將是未來需要解決的關鍵問題之一[16]。此外，盡管國家對天然林管護工作重視程度逐漸提高，但林業工程建設以及管理人員的資金支持仍然不足，一定程度上限制了國家公園的總體建設和高端管理人才的引入。

（4）國家公園試點區缺乏專業人才和科技支撐不足。中國國家公園建設起步較晚，因前期實踐經驗較少、理論研究不足，面臨著科技支撐不夠和專業人才緊缺等方面的制約。目前來看，中國自然保護區存在管理人員整體素質偏低，專業管理水平不高，以及專業技術人才仍相對匱乏等狀況[17]，難以適應國家公園體制機制建設的需要。在海南熱帶雨林國家公園，管護工作人員同樣存在專業素養偏低的問題，甚至部分管護人員由保護區周邊農民承擔，缺乏相應的專業管理知識，且技術培訓不到位，導致相關工作不能得到較好的開展。

（5）保護與發展的矛盾仍然突出。國家公園在空間上整合了多類型保護地，涉及到周邊諸多社區和集體用地，社區居民的生產生活會受到影響。在對自然保護地管理過程中，相關的退耕還林、封山育林等政策措施雖然不會改變集體土地的所有權和承包權，但會使其使用權受到較大影響，造成土地產權權益關系的扭曲，導致事實上的“失地”現象。同時，建設國家公園會限制某些區域自然資源的開發利用，導致這些地區的社區經濟受到較大的影響[18]。例如，在國家公園范圍內的某些區域限制了作物種植、林木采伐和觀光旅游等經營性活動，導致原從業居民要進行再就業，可能使得部分人員失業，存在家庭收入減少、生活質量下降的問題。因此，國家公園建設過程中產生的生態移民及其生計轉型問題是值得關注的課題。

3 提升海南熱帶雨林國家公園管護能力的對策建議

3.1 加快關于海南熱帶雨林國家公園的專門立法，加強管護能力建設的法律保障

國家公園體制機制建設的開展需要相應的法律支撐，因此需要盡快出臺相關的法律、管理條例、實施細則、標準規范等，為完善海南熱帶雨林國家公園管理體制、機構設置和權責體系等基礎制度建設提供法律保障。具體來看，一是要結合海南熱帶雨林國家公園的區域特征和管理需求，形成專門的管理制度體系；二是要做好海南熱帶雨林國家公園與其他類型自然保護地之間在管理對象與管理范圍上的協調和銜接，避免重疊；三是要明確各個管理機構的職權和職責，避免各管理部門間的多頭管理和職能交叉等問題。

3.2 進一步明確海南熱帶雨林國家公園各垂直管理機構的權、責、利

盡快厘清海南熱帶雨林國家公園管理局和各分局在生態資源保護、社會參與、特許經營和宣傳教育等方面的職責和權力，落實管理局與各分局在綜合執法、日常管理、經營監督等方面的管理工作。同時，在國家公園建設過程中，還需要協調好生態保護與地方社會經濟發展，以及國家公園管理機構與轄區地方政府之間的關系。

3.3 逐步建立多元可持續的資金保障機制

不斷創新資金籌措機制，加快建立以財政投入為主，社會投入為輔，多渠道、多形式的資金保障機制。不僅要盡力爭取中央財政對于海南熱帶雨林國家公園建設的支持，同時也要發揮市場力量，通過建立特許經營與協議保護制度，發展生態友好型產業，擴大資金來源渠道。此外，還可以鼓勵企業、個人和社會公益組織等的投入和參與，擴大資金投入渠道，并成立國家公園保護基金會，面向社會募集資金，為國家公園管護能力建設提供充分、可持續的資金保障。

3.4 加強國家公園管護人才隊伍建設

一方面加快專業人才的引進，并通過舉辦科技人員業務培訓班、鼓勵在職培訓進修、委托高校或科研院所代培等方式提高科研人員和工作人員的業務素質，建設高素質管護人才隊伍；另一方面要進一步加強與國內外知名研究機構、高等院校的合作交流，為推進海南熱帶雨林國家公園建設提供更多的智力服務和人才支撐。

3.5 促進生態環境保護與資源開發協調發展，形成可持續的發展模式

熱帶雨林雖然具有地球上上最復雜和重要的生態系統，但其生態環境卻異常脆弱，如何協調好國家公園建設過程中資源開發和生態保護的關系顯得尤為重要。一方面，要堅持保護優先，資源開發項目要有嚴密可行的生態環境保護措施和應急措施，要進行科學論證和嚴格審批，綜合評價環境資源承載力（或環境容量），杜絕破壞性開發。另一方面，要堅持適度利用，生態旅游能夠帶來一定的社會經濟效益，但在旅游資源開發過程中要建立科學的調查、分類與評價體系，依據資源的重要性、適宜性和敏感性，協調好發展與管護目標，實現熱帶雨林資源的永續利用。