“三權”分置背景下廣東省中山市土地流轉問題及對策研究

吳騰飛，盛科榮

山東理工大學 經濟學院，山東淄博 255000

1 土地流轉、“三權”分置的概念以及內涵

“三權”分置是近年在推動農村經濟發展、促進農業產業轉型中提出的一個新的發展概念，主要是將土地的產權進行分離，即將土地的所有權、承包權和經營權進行分離。“三權”分離制度進一步推動了我國土地的靈活化管理?！叭龣唷狈种门c農村土地歸集體所有并不矛盾，“三權”分置是在集體聯產承包基礎上發展的概念，體現了生產關系不斷適應生產力發展的規律。最開始土地承包權和經營權是一個整體的概念承包經營權，而隨著時代發展和經濟結構的不斷轉換，農民對土地的需求增多，土地對農民不再是唯一的經濟來源，因此農民對土地流轉的愿望增加?！叭龣唷狈种弥贫仁峭恋刂贫茸晕彝晟频倪^程，也是推動農村生產關系不斷優化的過程。

2 廣東省中山市農村土地流轉現狀

中山市屬于我國土地流轉較多的一個市區，高達92.3%，規模性家庭農場的需求推動了土地流轉速度。中山市處于珠江三角洲的核心區域，二、三產業比較發達，吸收了大量的農村人口，導致農村基本勞動力不足，土地閑置也為土地的規?；a奠定了基礎。自2002年起，中山市開始實施土地反承包，由三角鎮率先推廣，然后擴展到坦洲鎮等周邊區域，由政府將一些包產到戶的小規模土地或者分散的土地集中進行承包，經過農業部門的規劃和指引，再將土地承包給一些農戶進行生產和養殖，推動農業生產的規?；l展。2010—2012年，中山市政府給予規模經營的農戶超過100萬元的補貼，截至2017年底，農業產業化模式已經實現初步形成，既促進了土地資源的充分利用，也提升了農民群眾的基本生活水平。

3 中山市土地流轉的特征分析

3.1 農民主體特征

采取問卷調查的方式了解中山市土地流轉中的各個行為主體特征，對不同主體特征的特點進行總結。

在參與調查的396戶村民中，男性204例，占51.5%，女 性192例，占比48.5%。被調查人口年齡跨度較大，涉及青年、中年老年等多個年齡層次，40～49歲年齡段有105例，占26.5%，是人數最多的年齡層次；50～59歲年齡段有77例；30～39歲年齡段有89例，占22.5%；18～29歲 年 齡段有67例；60歲以上有58例，人口年齡整體比較平均，老齡化趨勢不明顯。

受教育程度方面，高中學歷227例，高等教育學歷101例，初中以及以下學歷68例，調查人口中文化程度屬于中等偏上水平。在所調查的人口中，一口之家有38戶、兩口之家有76戶、三口之家有100戶、四口之家有92戶、五口以及以上的家庭有90戶、整體家庭結構良好，空巢及孤寡情況并不凸顯。

在家庭收入方面，112戶家庭收入為3萬～5萬、94戶 家 庭 為1萬～3萬、88戶家庭為5萬～8萬、76戶家庭的收入在8萬元以上、26戶家庭收入較少，為1萬元以下。因此區域經濟結構狀況處于全國中等偏上水平。農民生活可以得到基本的保障。

在外出務工方面，沒有人員出去務工的家庭有99戶、1人外出務人員有143戶、2～3人外出務工家庭有140戶、4人以及以上家庭務工人員有14戶?？傮w上來看，農民對土地不具有較強的依賴性，為推動農業現代化奠定了基礎。

3.2 農民土地特征分析

在被調查的396戶農村家庭中，承包4 hm2及以上土地的有59戶、承包2.6～4.0 hm2的 有88戶、承 包0.667～2.600 hm2的有216戶、承包土地0.667hm2的有23戶、沒有進行土地承包的有10戶，可見農村承流轉中土地資源充足。

396戶農村家庭中有235戶家庭存在土地閑置沒有參與流轉的情況，有80戶家庭的閑置土地參與到土地流轉過程中，48戶家庭閑置土地全部沒有進行流轉，18戶家庭全部土地閑置進行了流轉，15戶家庭沒有閑置的土地。在調查居民中曾經參與過土地流轉的占據85%以上，只有少部分家庭從來沒有參與到土地流轉中，因此當地土地流轉存在較強的基礎。

3.3 土地流轉特征

通過對農民土地交換愿望以及出租愿望以及出售愿望以及其他土地流轉愿望進行調查，設計土地流轉期望量表，根據實際調查情況對不同的土地流轉方式進行賦值，利用KMO系數和巴特利球形度來進行檢驗和分析發現，選取戶數總分中位數為3，土地交換資源和土地出租意愿為2.71和2.98，均低于中位數3，而土地出售的愿望約為3.02，大于中位數，農民用土地入股進行經營意愿為3.12，說明農民在土地流轉形式中對入股的形式相較于其他土地流轉形式具有更強的認同感，農民也比較在意土地流轉后土地的用途。

3.4 土地流轉影響特征

通過模型對農民土地流轉的認識分析發現，農民對土地流轉是否會增加農民收入的感知資意愿為值2.91，土地流轉可以減少農民土地閑置的負擔感知意愿值為2.94，這兩項調查結果均低于中位數3，說明農村對土地流轉收入增加和土地閑置負擔減少的感知度不高。土地流轉可以滿足農民的土地需求感知度為3.22，說明農民比較認同可以推動農業生產靈活性。農民對土地流轉不規范和土地流轉會失去最初的保障感知意愿均高于3，說明要進一步推動土地流轉應該加強市場規范，為農民提供失去土地后的安全感。

3.5 政府部門行為特征

通過調查發現，大部分被調查的居民對“三權”分置土地政策具有一定的了解，而還有近1/3的人了解不全面，政府正在推動“三權”分置土地政策的宣傳，但是對政策缺乏認識的村民會影響土地流轉的情況。農民對政府部門會保障農民在土地流轉中的權益的感知度為3.2，說明農民對政府持相對信賴的態度，而對“三權”分置能夠更好促進土地流轉以及政府在土地流轉中發揮主導作用認知感值為2.96和2.91，說明農民對“三權”分置下的土地流轉存在質疑，影響了農民參與土地流轉的積極性。

4 “三權”分置背景下中山市土地流轉問題以及影響要素

4.1 農民主體特征存在的問題

通過調查可以得知，土地流轉容易受到家庭成員性別、文化程度以及年齡和外出務工程度的影響，年齡越長者，對土地越看重，參與土地流轉的意識就越低，這與時代背景具有一定的關系。年輕人相較于年齡結構較大的人群更容易理解“三權”分置土地經營權和承包權對土地流轉農民權益的保障。農民家庭中外出打工人口越多，參與土地流轉的意愿比較大，外務工增加了農民收入，減少了對土地收入來源的依賴，因此希望土地能夠流轉。家庭成員中決策者受教育程度越高，其參與土地流轉的意愿就越高。通過對中山市農民特征進行分析發現，中山市具有城鎮化基礎，農民對土地的依賴程度相對較少，農民對土地流轉沒有表現出強烈的需求。

4.2 土地特征存在的問題

中山市大部分村民都具有一定數量的土地經營權，這樣就增加了流轉的土地數量。土地經營細碎化，不利于大規模生產，農村土地閑置問題較為突出，雖然很多家庭都參與過土地流轉，但是對當前土地流轉機制并不滿意。農大部分村民對土地流轉具有一定的認知，說明農村土地流轉存在良好的基礎。土地閑置情況對土地流轉影響不大，農民擁有土地的數量會影響“三權”分置背景下農民參與土地流轉的積極性。通過對中山市土地流轉分析發現擁有土地數量越多的村民參與土地流轉的積極性越大，而土地數量較少的農民參與土地流轉的積極性。則相對較弱。

4.3 土地流轉形式存在的問題

當前農村有多種土地流轉形式，包括土地交換、承包以及入股等。大多數農民對土地交換方式持否定或不滿意的態度。雖然部分農民認可保留土地承包權而轉讓土地經營權的行為，但是這種方式仍然不能被廣泛認可。農民對保留土地的承包權而出售土地的經營權的或者購買他人土地經營權的土地流轉形式認同度比較高。這種土地流轉形式在一定程度上推動了土地流轉和市場的結合，但是由于其基本保障體系不健全，仍然存在較多的問題。農民對租賃他人土地經營權的積極性不高，更加希望以土地經營權入股，與其他人共同進行土地的經營。農民對土地流轉比較關心的問題是土地流轉后的用地性質的改變。當前不論哪種土地流轉形式都不能完全滿足農村村民的基本需求，而土地流轉與農民需求不一致，就會阻礙土地流轉的實施和推動。

4.4 土地流轉影響存在的問題

土地流轉并沒有讓農民感覺自身的收入增加，土地流轉對農村經濟發展并沒有起到明顯的帶動作用。土地流轉和三全分置對土地資源的優化配置作用并不明顯，對促進農村生產力的發展作用并不突出。農民認為土地流轉降低土地閑置的做法并不完全認同。雖然中山市依然存在較多的閑置土地，農民對土地流轉并沒有表現出較大的熱情或者期望，說明市場在土地流轉中的作用還存在一定的不足，大部分農民認為土地流轉可以滿足自身從農業生產時的需求感，說明農民對土地流轉前景仍然較為樂觀，因此當地政府或者主管部門應該根據農民的需求進一步推動“三權”分離的土地流轉制度，以滿足農民的需求。

當前農民認為土地流轉過程中存在利益分配不均的情況，土地流轉的某些制度或者政策不合理，一定程度上打擊了農民的積極性，農民認為當前市場在土地資源配置方面也存在較多的不規范，土地流轉市場建設仍然需要進一步完善，才能夠進一步推動農村經濟和農民生活水平的提升。農民在潛意識里對土地具有較大的依賴作用，土地流轉中農民感覺到了失去了土地的保障作用，因此在土地流轉過程中對農村土地“三權”分置制度對農民利用的保障問題處理沒有達到相應的心理預期，因此土地流轉過程中仍然存在較多的不完善影響了農民參與土地流轉的積極性。

4.5 政府態度或行為存在的問題

政府是平衡農民利益，推動土地流轉的重要主體。但是當前中山市政府的作用很多工作并沒有做到位或者做得并不完善，首先農民對土地流轉得各項政策了解比較少，這樣容易引發農民對土地流轉的議論，甚至會由于農民對土地流轉缺乏認識出現一些反對土地流轉的聲音，對土地流轉相關政策的推行造成不良的影響。部分農民認為“三權”分置能夠更好地關注農民的需求和利益，說明中山市政府在推動土地流轉過程中側重保護農民的利益，調動農民參與土地流轉的熱情。農民對“三權”分置政策能促進土地流轉和政府在土地流轉中的主導作用認知并不強烈，說明中山市政府工作還存在較多漏洞，對“三權”分置背景下的土地流轉宣傳不到位，農民對“三權”分置背景下的土地流轉缺乏認識，政府的導向作用不明顯等，因此“三權”分置背景下土地流轉仍然存在較多的問題。

5 進一步推動土地流轉的政策

5.1 關注年齡較大人群結構需求，優化產業調整，對農民開展教育培訓

年齡因素是影響農民參與土地流轉的重要因素，隨著中山市未來發展中農村人口結構老齡化問題逐漸突出，已經成為土地流轉過程中不能忽視的要素，甚至老年人會干預年輕一代的土地流轉行為。政府部門在制定土地流轉政策或者推行方面，不能按照傳統的思維或者模式進行，應該根據人口的年齡進行深入思考，不應該只關注農村年輕人的需求，也應該關注老年群體的基本的農業保障需求，因此應該關注人口結構的層次需求，增加土地流轉政策的人性化，促進政策更好地實施，從而使居民受益。

5.2 加快農村土地改革

在前面分析中發現農民擁有土地的數量會影響其參與土地流轉的意愿?！叭龣唷狈种美砟顒偼菩胁痪?，正處于嘗試推廣階段，與“三權”分置有關的制度或者某些管理措施還不夠完善，因此很多農戶獲得土地經營權或者承包權仍然存在較多的困難。部分土地的經營權或者承包權難以確定，主體不明確，影響了農村土地的流轉。因此應該進一步推動土地制度改革，完善相關的農村土地“三權”分置制度，解決農戶土地使用權和流轉的難題，為土地流轉和使用提供更多的法律或者制度保障，減少土地流轉過程中的糾紛，增強土地流轉的政策完善和推廣。

5.3 尊重農民對土地流轉形式的訴求

在推動土地流轉時應該了解人們對不同土地流轉形式的看法，比較分析村民們對那種土地流轉形式更加認可，中山市村民對農村土地經營權以入股合作經營的土地流轉方式比較認可，因此在選擇土地流轉時或者制定與土地流轉相關的配套政策或者措施時應該考慮農戶的需求，盡量從整體角度進行開發，科學組織和管理農戶，視集體為農業生產項目開發的主體，進行大規模土地資源整合或者開發再利用。與宅基地相關的土地流轉是農村比較關心的問題，因此在規劃或者征用這部分土地時應該盡量注重維護原有宅基地的性質，如果不得已需要進行流轉土地性質的改變，需要與農戶或者宅基地的產權人充分進行協商，達成一致意見后才可以進行變更，需要對農戶進行合理的補償，以平衡農戶的需求。

5.4 推動土地急轉滿足農民的生產需求，促進土地資源的合理利用，保障農戶權益

土地流轉過程中能否滿足農戶的生產需求是推動土地流轉實施的重要因素，在考慮農村土地政策或者設計激勵措施時，應該平衡經濟效益和社會效益，要重點考慮農民生產活動中對土地的需求，要將人口結構環境和產業模式作為重要的考慮要素，促進農業生產水平的提升，增強農民生產熱情，推動土地流轉能夠提升經濟水平，促進農村社會的和諧和穩定。農戶具有減輕土地閑置負擔的需求，因此應該采取鼓勵和激勵措施減少土地閑置負擔，規范處理土地細碎問題，可以建立大型的生產項目或者大型的農業生產合作社，鼓勵農村以土地方式進行入股，促進土地資源的整合和利用。土地流轉市場的不規范在一定程度上限制了農戶參與土地流轉的積極性，因此應該進一步規范土地流轉市場，推動土地產權交易的規范性，減少私人交易，制定完善的土地交易流程，進一步完善土地流轉的價格機制，推動土地流轉的公平、合法性。應該進一步加強對土地流轉行為的監督，監督市場交易主體或者參與市場管理的人員，杜絕土地流轉中出現腐敗問題。在土地流轉過程中農戶也比較關注自身保障以及土地保障等問題，因此應該盡快推動“三權”分置政策的實施，對農戶加強制度保障，讓農戶具有土地的承包權和經營權，促進農戶放心進行土地流轉，土地急轉不會阻礙農戶維護自身合法權益。

5.5 政府部門增強主導作用，制定保障措施，推動“三權”分置政策的推廣

農戶對“三權”分置政策的了解影響了土地流轉，因此應該重點促進“三權”分置政策推廣和實施，讓農戶對政策具有深入和全面了解，能夠在政策框架的支持下積極參與土地流轉。政府部門應該制定保障措施推動“三權”分置政策的實施，在實施過程中促進農戶權益保護與土地流轉的統一。進一步增強政府的引導作用，政府部門應該根據生產特點或者實際情況，發揮市場在土地流轉中的作用，增強農戶權益和農業生產計劃在市場中的導向作用，支持農戶和土地流轉參與者積極進行協調，促進農業的可持續發展。

6 結束語

“三權”分置下的土地流轉有助于進一步促進農村土地資源利用，調整農村產業結構，保障國家的糧食生產安全。在當前土地流轉中受到農民主體、農民土地特征以及土地流轉形式、政府部門態度等多方面因素的影響，因此應該針對影響要素制定完善的解決措施有序推動土地流轉和農業生產，農民需求和農業發展的結合，促進經濟效益和社會效益的統一。