“三權(quán)”分置背景下廣東省中山市土地流轉(zhuǎn)問題及對策研究

吳騰飛，盛科榮

山東理工大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，山東淄博 255000

1 土地流轉(zhuǎn)、“三權(quán)”分置的概念以及內(nèi)涵

“三權(quán)”分置是近年在推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中提出的一個新的發(fā)展概念，主要是將土地的產(chǎn)權(quán)進行分離，即將土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行分離。“三權(quán)”分離制度進一步推動了我國土地的靈活化管理。“三權(quán)”分置與農(nóng)村土地歸集體所有并不矛盾，“三權(quán)”分置是在集體聯(lián)產(chǎn)承包基礎(chǔ)上發(fā)展的概念，體現(xiàn)了生產(chǎn)關(guān)系不斷適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的規(guī)律。最開始土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是一個整體的概念承包經(jīng)營權(quán)，而隨著時代發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不斷轉(zhuǎn)換，農(nóng)民對土地的需求增多，土地對農(nóng)民不再是唯一的經(jīng)濟來源，因此農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的愿望增加。“三權(quán)”分置制度是土地制度自我完善的過程，也是推動農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系不斷優(yōu)化的過程。

2 廣東省中山市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

中山市屬于我國土地流轉(zhuǎn)較多的一個市區(qū)，高達92.3%，規(guī)模性家庭農(nóng)場的需求推動了土地流轉(zhuǎn)速度。中山市處于珠江三角洲的核心區(qū)域，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達，吸收了大量的農(nóng)村人口，導(dǎo)致農(nóng)村基本勞動力不足，土地閑置也為土地的規(guī)模化生產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)。自2002年起，中山市開始實施土地反承包，由三角鎮(zhèn)率先推廣，然后擴展到坦洲鎮(zhèn)等周邊區(qū)域，由政府將一些包產(chǎn)到戶的小規(guī)模土地或者分散的土地集中進行承包，經(jīng)過農(nóng)業(yè)部門的規(guī)劃和指引，再將土地承包給一些農(nóng)戶進行生產(chǎn)和養(yǎng)殖，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化發(fā)展。2010—2012年，中山市政府給予規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶超過100萬元的補貼，截至2017年底，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式已經(jīng)實現(xiàn)初步形成，既促進了土地資源的充分利用，也提升了農(nóng)民群眾的基本生活水平。

3 中山市土地流轉(zhuǎn)的特征分析

3.1 農(nóng)民主體特征

采取問卷調(diào)查的方式了解中山市土地流轉(zhuǎn)中的各個行為主體特征，對不同主體特征的特點進行總結(jié)。

在參與調(diào)查的396戶村民中，男性204例，占51.5%，女 性192例，占比48.5%。被調(diào)查人口年齡跨度較大，涉及青年、中年老年等多個年齡層次，40～49歲年齡段有105例，占26.5%，是人數(shù)最多的年齡層次；50～59歲年齡段有77例；30～39歲年齡段有89例，占22.5%；18～29歲 年 齡段有67例；60歲以上有58例，人口年齡整體比較平均，老齡化趨勢不明顯。

受教育程度方面，高中學(xué)歷227例，高等教育學(xué)歷101例，初中以及以下學(xué)歷68例，調(diào)查人口中文化程度屬于中等偏上水平。在所調(diào)查的人口中，一口之家有38戶、兩口之家有76戶、三口之家有100戶、四口之家有92戶、五口以及以上的家庭有90戶、整體家庭結(jié)構(gòu)良好，空巢及孤寡情況并不凸顯。

在家庭收入方面，112戶家庭收入為3萬～5萬、94戶 家 庭 為1萬～3萬、88戶家庭為5萬～8萬、76戶家庭的收入在8萬元以上、26戶家庭收入較少，為1萬元以下。因此區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)狀況處于全國中等偏上水平。農(nóng)民生活可以得到基本的保障。

在外出務(wù)工方面，沒有人員出去務(wù)工的家庭有99戶、1人外出務(wù)人員有143戶、2～3人外出務(wù)工家庭有140戶、4人以及以上家庭務(wù)工人員有14戶。總體上來看，農(nóng)民對土地不具有較強的依賴性，為推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化奠定了基礎(chǔ)。

3.2 農(nóng)民土地特征分析

在被調(diào)查的396戶農(nóng)村家庭中，承包4 hm2及以上土地的有59戶、承包2.6～4.0 hm2的 有88戶、承 包0.667～2.600 hm2的有216戶、承包土地0.667hm2的有23戶、沒有進行土地承包的有10戶，可見農(nóng)村承流轉(zhuǎn)中土地資源充足。

396戶農(nóng)村家庭中有235戶家庭存在土地閑置沒有參與流轉(zhuǎn)的情況，有80戶家庭的閑置土地參與到土地流轉(zhuǎn)過程中，48戶家庭閑置土地全部沒有進行流轉(zhuǎn)，18戶家庭全部土地閑置進行了流轉(zhuǎn)，15戶家庭沒有閑置的土地。在調(diào)查居民中曾經(jīng)參與過土地流轉(zhuǎn)的占據(jù)85%以上，只有少部分家庭從來沒有參與到土地流轉(zhuǎn)中，因此當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)存在較強的基礎(chǔ)。

3.3 土地流轉(zhuǎn)特征

通過對農(nóng)民土地交換愿望以及出租愿望以及出售愿望以及其他土地流轉(zhuǎn)愿望進行調(diào)查，設(shè)計土地流轉(zhuǎn)期望量表，根據(jù)實際調(diào)查情況對不同的土地流轉(zhuǎn)方式進行賦值，利用KMO系數(shù)和巴特利球形度來進行檢驗和分析發(fā)現(xiàn)，選取戶數(shù)總分中位數(shù)為3，土地交換資源和土地出租意愿為2.71和2.98，均低于中位數(shù)3，而土地出售的愿望約為3.02，大于中位數(shù)，農(nóng)民用土地入股進行經(jīng)營意愿為3.12，說明農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)形式中對入股的形式相較于其他土地流轉(zhuǎn)形式具有更強的認(rèn)同感，農(nóng)民也比較在意土地流轉(zhuǎn)后土地的用途。

3.4 土地流轉(zhuǎn)影響特征

通過模型對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)是否會增加農(nóng)民收入的感知資意愿為值2.91，土地流轉(zhuǎn)可以減少農(nóng)民土地閑置的負(fù)擔(dān)感知意愿值為2.94，這兩項調(diào)查結(jié)果均低于中位數(shù)3，說明農(nóng)村對土地流轉(zhuǎn)收入增加和土地閑置負(fù)擔(dān)減少的感知度不高。土地流轉(zhuǎn)可以滿足農(nóng)民的土地需求感知度為3.22，說明農(nóng)民比較認(rèn)同可以推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靈活性。農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范和土地流轉(zhuǎn)會失去最初的保障感知意愿均高于3，說明要進一步推動土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該加強市場規(guī)范，為農(nóng)民提供失去土地后的安全感。

3.5 政府部門行為特征

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分被調(diào)查的居民對“三權(quán)”分置土地政策具有一定的了解，而還有近1/3的人了解不全面，政府正在推動“三權(quán)”分置土地政策的宣傳，但是對政策缺乏認(rèn)識的村民會影響土地流轉(zhuǎn)的情況。農(nóng)民對政府部門會保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益的感知度為3.2，說明農(nóng)民對政府持相對信賴的態(tài)度，而對“三權(quán)”分置能夠更好促進土地流轉(zhuǎn)以及政府在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮主導(dǎo)作用認(rèn)知感值為2.96和2.91，說明農(nóng)民對“三權(quán)”分置下的土地流轉(zhuǎn)存在質(zhì)疑，影響了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

4 “三權(quán)”分置背景下中山市土地流轉(zhuǎn)問題以及影響要素

4.1 農(nóng)民主體特征存在的問題

通過調(diào)查可以得知，土地流轉(zhuǎn)容易受到家庭成員性別、文化程度以及年齡和外出務(wù)工程度的影響，年齡越長者，對土地越看重，參與土地流轉(zhuǎn)的意識就越低，這與時代背景具有一定的關(guān)系。年輕人相較于年齡結(jié)構(gòu)較大的人群更容易理解“三權(quán)”分置土地經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)對土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民權(quán)益的保障。農(nóng)民家庭中外出打工人口越多，參與土地流轉(zhuǎn)的意愿比較大，外務(wù)工增加了農(nóng)民收入，減少了對土地收入來源的依賴，因此希望土地能夠流轉(zhuǎn)。家庭成員中決策者受教育程度越高，其參與土地流轉(zhuǎn)的意愿就越高。通過對中山市農(nóng)民特征進行分析發(fā)現(xiàn)，中山市具有城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)，農(nóng)民對土地的依賴程度相對較少，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)沒有表現(xiàn)出強烈的需求。

4.2 土地特征存在的問題

中山市大部分村民都具有一定數(shù)量的土地經(jīng)營權(quán)，這樣就增加了流轉(zhuǎn)的土地數(shù)量。土地經(jīng)營細(xì)碎化，不利于大規(guī)模生產(chǎn)，農(nóng)村土地閑置問題較為突出，雖然很多家庭都參與過土地流轉(zhuǎn)，但是對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)機制并不滿意。農(nóng)大部分村民對土地流轉(zhuǎn)具有一定的認(rèn)知，說明農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在良好的基礎(chǔ)。土地閑置情況對土地流轉(zhuǎn)影響不大，農(nóng)民擁有土地的數(shù)量會影響“三權(quán)”分置背景下農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。通過對中山市土地流轉(zhuǎn)分析發(fā)現(xiàn)擁有土地數(shù)量越多的村民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性越大，而土地數(shù)量較少的農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。則相對較弱。

4.3 土地流轉(zhuǎn)形式存在的問題

當(dāng)前農(nóng)村有多種土地流轉(zhuǎn)形式，包括土地交換、承包以及入股等。大多數(shù)農(nóng)民對土地交換方式持否定或不滿意的態(tài)度。雖然部分農(nóng)民認(rèn)可保留土地承包權(quán)而轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的行為，但是這種方式仍然不能被廣泛認(rèn)可。農(nóng)民對保留土地的承包權(quán)而出售土地的經(jīng)營權(quán)的或者購買他人土地經(jīng)營權(quán)的土地流轉(zhuǎn)形式認(rèn)同度比較高。這種土地流轉(zhuǎn)形式在一定程度上推動了土地流轉(zhuǎn)和市場的結(jié)合，但是由于其基本保障體系不健全，仍然存在較多的問題。農(nóng)民對租賃他人土地經(jīng)營權(quán)的積極性不高，更加希望以土地經(jīng)營權(quán)入股，與其他人共同進行土地的經(jīng)營。農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)比較關(guān)心的問題是土地流轉(zhuǎn)后的用地性質(zhì)的改變。當(dāng)前不論哪種土地流轉(zhuǎn)形式都不能完全滿足農(nóng)村村民的基本需求，而土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民需求不一致，就會阻礙土地流轉(zhuǎn)的實施和推動。

4.4 土地流轉(zhuǎn)影響存在的問題

土地流轉(zhuǎn)并沒有讓農(nóng)民感覺自身的收入增加，土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展并沒有起到明顯的帶動作用。土地流轉(zhuǎn)和三全分置對土地資源的優(yōu)化配置作用并不明顯，對促進農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展作用并不突出。農(nóng)民認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)降低土地閑置的做法并不完全認(rèn)同。雖然中山市依然存在較多的閑置土地，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)并沒有表現(xiàn)出較大的熱情或者期望，說明市場在土地流轉(zhuǎn)中的作用還存在一定的不足，大部分農(nóng)民認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)可以滿足自身從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時的需求感，說明農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)前景仍然較為樂觀，因此當(dāng)?shù)卣蛘咧鞴懿块T應(yīng)該根據(jù)農(nóng)民的需求進一步推動“三權(quán)”分離的土地流轉(zhuǎn)制度，以滿足農(nóng)民的需求。

當(dāng)前農(nóng)民認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)過程中存在利益分配不均的情況，土地流轉(zhuǎn)的某些制度或者政策不合理，一定程度上打擊了農(nóng)民的積極性，農(nóng)民認(rèn)為當(dāng)前市場在土地資源配置方面也存在較多的不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)仍然需要進一步完善，才能夠進一步推動農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民生活水平的提升。農(nóng)民在潛意識里對土地具有較大的依賴作用，土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民感覺到了失去了土地的保障作用，因此在土地流轉(zhuǎn)過程中對農(nóng)村土地“三權(quán)”分置制度對農(nóng)民利用的保障問題處理沒有達到相應(yīng)的心理預(yù)期，因此土地流轉(zhuǎn)過程中仍然存在較多的不完善影響了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

4.5 政府態(tài)度或行為存在的問題

政府是平衡農(nóng)民利益，推動土地流轉(zhuǎn)的重要主體。但是當(dāng)前中山市政府的作用很多工作并沒有做到位或者做得并不完善，首先農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)得各項政策了解比較少，這樣容易引發(fā)農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的議論，甚至?xí)捎谵r(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)缺乏認(rèn)識出現(xiàn)一些反對土地流轉(zhuǎn)的聲音，對土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策的推行造成不良的影響。部分農(nóng)民認(rèn)為“三權(quán)”分置能夠更好地關(guān)注農(nóng)民的需求和利益，說明中山市政府在推動土地流轉(zhuǎn)過程中側(cè)重保護農(nóng)民的利益，調(diào)動農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的熱情。農(nóng)民對“三權(quán)”分置政策能促進土地流轉(zhuǎn)和政府在土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)作用認(rèn)知并不強烈，說明中山市政府工作還存在較多漏洞，對“三權(quán)”分置背景下的土地流轉(zhuǎn)宣傳不到位，農(nóng)民對“三權(quán)”分置背景下的土地流轉(zhuǎn)缺乏認(rèn)識，政府的導(dǎo)向作用不明顯等，因此“三權(quán)”分置背景下土地流轉(zhuǎn)仍然存在較多的問題。

5 進一步推動土地流轉(zhuǎn)的政策

5.1 關(guān)注年齡較大人群結(jié)構(gòu)需求，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)調(diào)整，對農(nóng)民開展教育培訓(xùn)

年齡因素是影響農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的重要因素，隨著中山市未來發(fā)展中農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老齡化問題逐漸突出，已經(jīng)成為土地流轉(zhuǎn)過程中不能忽視的要素，甚至老年人會干預(yù)年輕一代的土地流轉(zhuǎn)行為。政府部門在制定土地流轉(zhuǎn)政策或者推行方面，不能按照傳統(tǒng)的思維或者模式進行，應(yīng)該根據(jù)人口的年齡進行深入思考，不應(yīng)該只關(guān)注農(nóng)村年輕人的需求，也應(yīng)該關(guān)注老年群體的基本的農(nóng)業(yè)保障需求，因此應(yīng)該關(guān)注人口結(jié)構(gòu)的層次需求，增加土地流轉(zhuǎn)政策的人性化，促進政策更好地實施，從而使居民受益。

5.2 加快農(nóng)村土地改革

在前面分析中發(fā)現(xiàn)農(nóng)民擁有土地的數(shù)量會影響其參與土地流轉(zhuǎn)的意愿。“三權(quán)”分置理念剛推行不久，正處于嘗試推廣階段，與“三權(quán)”分置有關(guān)的制度或者某些管理措施還不夠完善，因此很多農(nóng)戶獲得土地經(jīng)營權(quán)或者承包權(quán)仍然存在較多的困難。部分土地的經(jīng)營權(quán)或者承包權(quán)難以確定，主體不明確，影響了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。因此應(yīng)該進一步推動土地制度改革，完善相關(guān)的農(nóng)村土地“三權(quán)”分置制度，解決農(nóng)戶土地使用權(quán)和流轉(zhuǎn)的難題，為土地流轉(zhuǎn)和使用提供更多的法律或者制度保障，減少土地流轉(zhuǎn)過程中的糾紛，增強土地流轉(zhuǎn)的政策完善和推廣。

5.3 尊重農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)形式的訴求

在推動土地流轉(zhuǎn)時應(yīng)該了解人們對不同土地流轉(zhuǎn)形式的看法，比較分析村民們對那種土地流轉(zhuǎn)形式更加認(rèn)可，中山市村民對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)以入股合作經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)方式比較認(rèn)可，因此在選擇土地流轉(zhuǎn)時或者制定與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的配套政策或者措施時應(yīng)該考慮農(nóng)戶的需求，盡量從整體角度進行開發(fā)，科學(xué)組織和管理農(nóng)戶，視集體為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目開發(fā)的主體，進行大規(guī)模土地資源整合或者開發(fā)再利用。與宅基地相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村比較關(guān)心的問題，因此在規(guī)劃或者征用這部分土地時應(yīng)該盡量注重維護原有宅基地的性質(zhì)，如果不得已需要進行流轉(zhuǎn)土地性質(zhì)的改變，需要與農(nóng)戶或者宅基地的產(chǎn)權(quán)人充分進行協(xié)商，達成一致意見后才可以進行變更，需要對農(nóng)戶進行合理的補償，以平衡農(nóng)戶的需求。

5.4 推動土地急轉(zhuǎn)滿足農(nóng)民的生產(chǎn)需求，促進土地資源的合理利用，保障農(nóng)戶權(quán)益

土地流轉(zhuǎn)過程中能否滿足農(nóng)戶的生產(chǎn)需求是推動土地流轉(zhuǎn)實施的重要因素，在考慮農(nóng)村土地政策或者設(shè)計激勵措施時，應(yīng)該平衡經(jīng)濟效益和社會效益，要重點考慮農(nóng)民生產(chǎn)活動中對土地的需求，要將人口結(jié)構(gòu)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)模式作為重要的考慮要素，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提升，增強農(nóng)民生產(chǎn)熱情，推動土地流轉(zhuǎn)能夠提升經(jīng)濟水平，促進農(nóng)村社會的和諧和穩(wěn)定。農(nóng)戶具有減輕土地閑置負(fù)擔(dān)的需求，因此應(yīng)該采取鼓勵和激勵措施減少土地閑置負(fù)擔(dān)，規(guī)范處理土地細(xì)碎問題，可以建立大型的生產(chǎn)項目或者大型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，鼓勵農(nóng)村以土地方式進行入股，促進土地資源的整合和利用。土地流轉(zhuǎn)市場的不規(guī)范在一定程度上限制了農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，因此應(yīng)該進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場，推動土地產(chǎn)權(quán)交易的規(guī)范性，減少私人交易，制定完善的土地交易流程，進一步完善土地流轉(zhuǎn)的價格機制，推動土地流轉(zhuǎn)的公平、合法性。應(yīng)該進一步加強對土地流轉(zhuǎn)行為的監(jiān)督，監(jiān)督市場交易主體或者參與市場管理的人員，杜絕土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)腐敗問題。在土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶也比較關(guān)注自身保障以及土地保障等問題，因此應(yīng)該盡快推動“三權(quán)”分置政策的實施，對農(nóng)戶加強制度保障，讓農(nóng)戶具有土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，促進農(nóng)戶放心進行土地流轉(zhuǎn)，土地急轉(zhuǎn)不會阻礙農(nóng)戶維護自身合法權(quán)益。

5.5 政府部門增強主導(dǎo)作用，制定保障措施，推動“三權(quán)”分置政策的推廣

農(nóng)戶對“三權(quán)”分置政策的了解影響了土地流轉(zhuǎn)，因此應(yīng)該重點促進“三權(quán)”分置政策推廣和實施，讓農(nóng)戶對政策具有深入和全面了解，能夠在政策框架的支持下積極參與土地流轉(zhuǎn)。政府部門應(yīng)該制定保障措施推動“三權(quán)”分置政策的實施，在實施過程中促進農(nóng)戶權(quán)益保護與土地流轉(zhuǎn)的統(tǒng)一。進一步增強政府的引導(dǎo)作用，政府部門應(yīng)該根據(jù)生產(chǎn)特點或者實際情況，發(fā)揮市場在土地流轉(zhuǎn)中的作用，增強農(nóng)戶權(quán)益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃在市場中的導(dǎo)向作用，支持農(nóng)戶和土地流轉(zhuǎn)參與者積極進行協(xié)調(diào)，促進農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

6 結(jié)束語

“三權(quán)”分置下的土地流轉(zhuǎn)有助于進一步促進農(nóng)村土地資源利用，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保障國家的糧食生產(chǎn)安全。在當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中受到農(nóng)民主體、農(nóng)民土地特征以及土地流轉(zhuǎn)形式、政府部門態(tài)度等多方面因素的影響，因此應(yīng)該針對影響要素制定完善的解決措施有序推動土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民需求和農(nóng)業(yè)發(fā)展的結(jié)合，促進經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一。