全面推進“一肩挑”后村級黨組織運行存在問題及對策研究

四川省直機關黨校 曾文明

去年在慶祝中國共產黨成立100周年大會上，習近平總書記莊嚴宣告經過全黨全國各族人民持續奮斗，我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，正在意氣風發向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮斗目標邁進。絕對貧困問題的解決改變了農村的面貌，讓農村邁向了新的發展階段。接下來將穩步推進鄉村振興。這也意味著農村的工作非但沒有變少，而是更艱巨繁重了。基層黨委承擔著紛繁事務的領導責任，農村黨組織更是具體的執行者，因此村黨支部的建設尤為重要，其中村支書的人選更是很大程度上決定了村黨支部建設的質量。新修訂的《中國共產黨農村基層組織工作條例》和四川省《中共四川省委關于深入貫徹黨的十九屆四中全會精神推進城鄉基層治理制度創新和能力建設的決定》都明確提出應全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任，到下一輪村“兩委”換屆完成后總體實現“一肩挑”，村“兩委”班子成員應當交叉任職。同時作為四川省兩項重點改革項目的村級建制調整改革也同步開展，改革要求完善村黨組織和村級下設黨組織設置，建立健全村級配套組織。到去年年底，各地已經基本完成了村級建制改革和村兩委的換屆工作。

通過對雅安市滎經縣、達州市大竹縣、瀘州市瀘縣、南充市順義區等地的調研，我們總結了各地落實一肩挑，提升基層治理水平的經驗，并在其中發現了一些普遍存在的情況，針對此，提出相關的建議。

一、各地推進一肩挑的情況

一是加強組織領導。瀘縣縣委高度重視推進“一肩挑”，縣委常委會議上專門研究部署推進“一肩挑”工作，縣委組織部印發了《關于實行村（社區）黨組織書記和村民（居民委員會主任“一肩挑”的實施意見），明確了目標要求、重點舉措和方法步驟，切實加強組織領導，把推進“一肩挑”作為年底鎮、街道黨（工）委書記抓黨建、述職評議、考核的重要依據，壓緊壓實了工作責任。滎經縣召開多次會議，向各鄉鎮黨委書記、副書記和組織委員傳達任務、講解政策、解答疑惑，要求在具體實施過程中，把握工作要求和工作程序，注意輿論監控和引導，確保不折不扣完成目標任務。順慶區委主要領導親自抓政策設計。先后3次專題研究換屆政策、多次審改換屆方案，確定了“1+9”的政策文件和工作框架。走遍全區19個鄉鎮（街道）踏勘調研，組織召開5輪推進會，對照條件和原則把關人事方案，對照程序和節點督促工作落實，督導編印黨組織換屆工作時間步驟和常用文書參考樣式，細化分解為7個階段、54項主要任務、53張樣稿模板。全面落實縣鄉領導干部包聯制度，各包聯縣級領導先后5輪下沉鄉鎮（街道）督導，確保換屆工作高位推進。

二是調研摸底，迅速行動。順慶區組建10個摸底調研小組，先后2輪全覆蓋下沉摸清全區村（社區）干部年齡結構、學歷結構、性別比例、政治面貌、待遇保障等情況，為制定村（社區）換屆方案提供重要基礎數據和現實依據。明確村（社區）干部“進退留轉”的標準，確保干部隊伍學歷、年齡“一升一降”。對擬離任干部加強談心談話，做好“四個一批”離任安排，從源頭上將風險隱患降至最低。滎經縣由縣委組織部牽頭，嚴格按照《滎經縣新任村（社區）“兩委”班子成員聯審制度》（滎組通〔2018〕88號）開展擬調整人員聯審，9家聯審單位通力配合，信息互通、責任明晰，迅速準確地完成聯審工作，擬新任的村支部書記經聯審均符合任職條件。截至2021年9月，調研的四個縣均已結束村兩委換屆，一肩挑落實比例在97%以上。

二、落實一肩挑后存在的問題

離任干部安置難度提升。以大竹為例，推行“一肩挑”后，農村黨組織書記待遇從2141元/月增長到3211元/月，城市社區黨組織書記待遇從2900元/月增長到4350元/月，場鎮社區黨組織書記待遇從2600元/月增長到3900元/月。同時，村（社區）“兩委”的正職干部中至少有一位轉任副職或離任，離任干部人數大幅增加，按照現行政策，正常離任村組干部，以離任當月基本報酬為標準，每任職一年計發一個月，一次性發放離職補貼。2017年村（社區）“兩委”換屆后離職補貼總支出為1800萬元，2021年換屆后迅速增長至4800萬元，給財政造成較大壓力。

后備人選不足。推行“一肩挑”不僅對擬任人選在政治素養、帶富能力、群眾工作能力等方面的要求更加全面，還必須同時滿足村（社區）黨組織書記和村（居）委會主任兩方面的任職資格條件。同樣以大竹為例，從年齡上看，換屆后的1737名常職干部中35歲以下的僅有473人、占比27.2%，55歲以上的169人、占比9.7%，加之現行為5年換屆，隨著時間推移老齡化情況更加突出；從學歷上看，大專文化以上僅有527人、占比30.34%；從來源結構看，本村致富能手、外出經商人員、返鄉大學生等群體僅有759人、占比43.69%。四川本是對外輸出勞務大省，留守下來的年輕人本就不多，再加上村干部的工作任務多，壓力大，優秀的年輕人們都在自謀出路，不愿意加入后備干部隊伍，這樣一來，黨組織書記根本無人可選。另外，大量人口外出務工，在家適齡黨員數量極少，且除“一肩挑”外的村（社區）干部待遇僅有1000余元，與外出務工相比差距過大，報酬待遇難以養活一家人，更難吸引優秀人才到村任職。大竹縣現有9個村（社區）就因黨組織書記為機關下派或其他村交流任職，不符合村（居）委會主任任職條件，暫未推行“一肩挑”

同時后備干部隊伍建設較差。目前，村級后備干部基本由行政村推薦后再由鄉鎮建立人才庫。村黨組織書記掌握著推薦權力，但由于在農村，差序格局依然影響深遠，人情社會中，部分書記不是從工作大局而是從人情的角度出發來選出推薦人選，這樣一來真正優秀的人選可能就沒有被推薦出來，另外推薦出來的后備干部的培養有時顯得名不副實。只是掛了名，有個形式，并沒有真正對其進行組織培養和考察。此外，根據入黨要求，從遞交申請書到成為正式黨員需要至少兩年時間，這個時間也限制了部分后備人選的任用。

三、“一肩挑”干部存在的共性問題

容易滋生腐敗。“一肩挑”干部不僅身負貫徹黨的方針政策、加強黨組織建設的重任，還要在發展集體經濟、振興現代農業中扮演領頭人的角色，集計劃、決策、執行、組織、領導及人事等控制權于一身，容易受制于農村熟人社會心理及宗親家族、姻緣、地緣、業緣等基礎上的派系因素影響，“一肩挑”干部權力濫用和權力尋租有滋生的土壤和空間。

權力制衡被弱化。實行“一肩挑”后，缺少權力制衡，“一言堂”“家長制”難以得到制約，會助長“一肩挑”干部“獨斷專權”作風，在有效貫徹民主集中制、發揮集體領導決策的優勢作用方面受到削弱。

基層治理效能過度依賴“一肩挑”干部個人能力。“一肩挑”干部考慮問題是否全面，作出的決策是否科學，將直接作用于農村建設發展的各個方面。這對“一肩挑”干部能力提出重大考驗，同時對選人用人也提出巨大挑戰。

舊的思想觀念仍是最大的桎梏。一些新任書記沒有過相關工作經驗，也還未曾接受系統學習，還是用傳統的經驗在指導工作，脫離群眾的現象時有發生，官本位的思想依然存在。另外，部分地區經濟發展較為困難，因此干脆躺平，把希望放在上級的幫扶上，自身工作缺乏主動性和積極性。還有一些村黨組織書記缺乏奮斗和擔當精神，滿足于現狀。

培養力度和思想建設沒有跟上。嚴格選舉上來的村黨組織書記在工作當中未能發揮應有作用的原因還在于培養力度不夠，一上任還沒來得及進行系統的培養就安排任務，要成績要結果，理論學習、思想教育、組織關心卻還有所欠缺。有的地方培養缺乏針對性，年齡、學歷、工作經驗完全不一樣的書記們接受的是同樣的培養方式，因此效果也參差不齊。

村黨組織書記工作繁重。上面千根線，下面一根針，這是一個長期以來都存在的問題。推行一肩挑后，村黨組織和村委主任的工作都壓到了一個人身上，客觀上加大了書記的工作責任。在調研中發現村黨組織書記長期奔赴在開會的路上。很多會議都要求村黨組織書記本人參加，很多時候書記的時間被大量的會議所占據，具體進行事務性工作的時間比較少。 但是事情的責任卻是壓到了他的頭上，因此不得不加班加點，“5+2”，白加黑是常規的工作模式，工作時間延長和工作壓力加大普遍存在。

考核一刀切。每個村的歷史淵源、資源優勢、原有基礎都不一樣，存在的主要問題和做出成績的難易程度也大不一樣，但是在考核的時候卻運用一樣的指標和辦法顯然是不太科學的，另外完全定量的指標好考核，但定性的考核卻不好把握。

缺乏有效監督機制。由于村黨組織書記的身份仍然屬于農民，因而客觀上難以建立一種有效的監督制約機制。從監督體制上看，還存在著上級疏于監督、同級不敢監督、群眾虛于監督的現狀。從監督制度上看，還存在著制度建設不夠完善的情況。從監督時機上看，普遍存在重事后查處、輕事前事中監督，重集中監督、輕日常監督的傾向。

四、一些建議

1.優化調整待遇保障機制。對于離職干部，完善村（社區）“兩委”常職干部離職補貼制度，采取社保兜底、發放離職補貼等方式，做好離職后續保障，消除他們的后顧之憂，引導其正確對待進退留轉。照顧好卸任干部的情緒，考慮他們的面子需求，推薦支持在村務監督、人民調解、紅白理事會等村民自治組織繼續發光發熱。從省市層面制定出臺村（社區）干部基本報酬、離職補貼、“五險一金”等待遇保障相關政策，并從資金保障上予以支持。現在各種工作要求很高，但待遇很低，保障也不到位，有文化有工作經驗的人很難招到，這導致村委班子難以配齊配強，基層治理出現很多問題。所以對于一肩挑”村（社區）干部的基本報酬要實行兼職兼薪，包括村監督委員會的委員。

改進工作機制和辦事體系。要不斷改善和優化村“兩委”干部工作環境，完善相關配套機制，緩解村干部工作壓力，解決村干部的工作保障和后顧之憂。一方面，要結合“最多跑一次”“最多跑一地”改革，深化村級事務準入機制，梳理涉村行政性任務清單，做到涉村行政性任務只減不增，最大限度地減少村干部行政性任務負擔，能不開的會不開，能不檢查的不檢查，能自己做的工作不下放給村上，其他人也能做的不一定非書記不可，讓村黨組織書記真正有精力抓大事和要事。

拓寬選人渠道，完善培養后備干部推薦機制。實施優秀農民工回引培養工程、大學生進農村計劃、萬名后備干部培育工程等，持續拓寬選人用人視野。優秀青年通過公共平臺自己申請加入后備隊伍人選，通過公開招考等方式選拔優秀人才，加強對后備干部的后續培養，通過黨校學習、職業學校學習、老帶新等方式，讓后備干部的培養更加落地。

著力健全考核任用機制，暢通“用”的渠道，激活村黨組織書記隊伍活力。一肩挑意味著擔子變得更重、壓力變得更大、風險也隨之增加，所以既要正向的激勵，同時也要加強權力的監督。一是完善工作考核機制，增強主業主責意識。要結合黨務、村務、經濟三大職責要求，建立健全村黨組織書記崗位任期目標責任制和年度工作目標責任制，明確規定村黨組織書記的任期責任、目標要求以及權利義務，加大對村黨組織書記的日常、年度、屆中和屆期考核工作力度，力求客觀、公正、全面地分析評價村黨組織書記履職情況。建立辭職承諾制，凡當選的“一肩挑”干部均須簽訂“如被上級黨組織免去黨內職務，自動辭去其他職務”的承諾書，防止出現村干部“管不住、下不了”的問題。二是完善激勵保障機制，調動其工作積極性。在家任職獲得的待遇如果等于甚至低于外出務工的酬勞是嚴重挫傷工作積極性的。因此，除了基礎的工資待遇外，入社保、有看得到的晉升空間、組織表揚等都是非常重要的激勵手段。

完善監督運行機制，聚焦對村黨組織書記的約束力。由于村黨組織書記是帶領村民走上致富道路的領頭人，其角色具有特殊性和重要性，村兩委“一肩挑”必須防止其個人權力過于集中，個人說了算，村民監督不到，村兩委不敢監督，上級黨委又不能及時監督，缺乏對“一肩挑”村干部有效監督機制，單單靠其自身黨性修養，很難形成長效機制。因此要從多個方面來建立監督機制。一是加強自身的自律。通過組織教育引領，加強對法律法規和黨紀黨規的了解，養成廉潔自律，遵紀守法的自覺意識。二是組織要把好入口關，同時配好班子，確保是能夠相互監督共同進步的集體。三是加強對村黨組織書記的日常關愛，及時掌握思想動態。四是建立村級組織權力清單、村務監督委員會運行清單和村級黨建清單等，推動嚴格按照制度履職盡責，善于運用制度謀事干事，促使村級權力有序規范運行，強化對村黨組織書記小微權力的剛性約束。五是嚴格財務管理的審批程序，并對財務進行年度審計。六是規范村議事決策的基本方式、重大事項內容和程序。七是應深入推進村級黨組織標準化、規范化建設工作，落實年底述職述廉制度，自覺接受村民監督。八是加強村民自治監督方式，重視群眾的來信來訪，讓最廣大的群眾做最有力的監督者。探索機關干部下派村（社區）擔任紀委書記、紀檢員“統派統管”模式，推動紀檢監察力量下沉到村，切實加強對“一肩挑”后的權利監管。要完善村務監督委員會職能。發動群眾把村民中有威信、能依法辦事的黨員，有業務能力的黨員選為村務監督委員會成員，進一步明確村務監督委員會的監督權限和內容，根據相關規章制度，健全獎懲并舉機制，提升村務監督委員會的監督效能。

基層治理任務十分繁重，全面推行村兩委“一肩挑”，為我省實施鄉村振興戰略提供堅強政治保障，意義重大。完善運行機制，增強“一肩挑”的制度運行效力，避免決策權的集中統一與村民意愿暢通表達之間的矛盾是“一肩挑”制度需要解決的主要問題，必須堅持三個原則。

一是在貫徹落實黨的各項決策部署、執行村“三重一大”政策制度以及研究兩委重大事項中，堅決執行民主集中制原則。

二是堅持正確處理黨務村務關系。黨要管黨，黨要在農村發揮領導核心作用，這個基本定位不能動搖。更好發揮以村黨組織為核心的村級組織整體功能，有助于完善村民自治機制、推進基層治理制度創新和治理能力提升。

三是注重密切黨群聯系。“一肩挑”制度效能發揮得好與不好，關鍵在于“一肩挑”干部能不能帶頭堅持群眾路線，把黨的正確主張變為群眾的自覺行動。 因此，“一肩挑”干部要切實擔負起基層治理的主體責任，創新方法手段，真正走進群眾、發動群眾，加強重大事項決策前的民意溝通、推動落實中的過程參與和結果任務的評價反饋，以此避免“制度空轉”。