習近平法治思想中的“關鍵少數”研究

吳思云 張昌輝

（安徽師范大學 安徽蕪湖 241003）

習近平把抓住領導干部這個“關鍵少數”寫進習近平法治思想的“十一個堅持”之中，對“關鍵少數”推動我國的法治建設發展寄予厚望，“關鍵少數”成為推動我國法治建設的主要力量，由此可見，領導干部這個“關鍵少數”在法治中國建設中起著至關重要的作用。

一、習近平法治思想中“關鍵少數”的提出歷程

（一）萌芽階段：嚴抓領導干部依法辦事的規則意識

任何思想的形成離不開在實踐中的摸索總結，“關鍵少數”的提出也是總書記在政治職業生涯中不斷地反思總結提出的簡短而有力的戰略思想，而這一思想的萌芽是習近平在正定任職期間。

在正定的工作之中，習近平十分重視制定規章，然后再落實到實際，加強法治的宣傳，引導人民守法，維護社會的穩定，加強對非法宗教活動、黑惡勢力、封建陋俗進行嚴厲打擊，充分重視法治建設的發展。習近平在正定工作期間，發現領導干部的工作作風有很多需要改進的地方，專門出臺“六項規定”以應對領導干部的工作作風問題，為正定的經濟發展提供了保障。習近平在福建寧德任職時，繼續堅持這一思想。在正定出臺的“六項規定”與十八大出臺的“八項規定”有著異曲同工之妙，正是有了“六項規定”和“八項規定”的鋪墊，才有抓住“關鍵少數”的應運而生。

（二）完善階段：明確提出抓住領導干部這個“關鍵少數”

十八大以來，隨著反腐反貪的工作浩浩蕩蕩地進行，國家反腐反貪的目光主要盯準領導干部這個特殊群體，領導干部的監督問題是反腐工作的重中之重，從2015年2月習近平總書記首次提出抓住領導干部這個“關鍵少數”到2020年提出習近平法治思想，抓住“關鍵少數”和黨內監督總是如影隨形。

首先，針對黨內監督問題，全面從嚴治黨，勇于自我革命一直都是黨的鮮明品格。習近平強調，抓住“關鍵少數”，是破解監督難題的關鍵。領導干部手握重權，一旦犯錯對法治建設的負面影響很大，因而時常留意“關鍵少數”的權力清單的落實情況。

其次，針對黨內學習教育，教育黨員站準思想定位、發揚踏實肯干的精神、提高思想道德素養。黨內的學習教育是提高普通黨員這個“絕大多數”的各方面能力的有效途徑，隨著“兩學一做”的深入推進，習近平總書記強調，要將黨內學習教育變成常態化事項，并且從“關鍵少數”延伸到“絕大多數”，及時調整黨員的思想動態。

再次，針對黨建問題，黨的建設工作隨著時代的發展也有了新的要求，進入新時代，黨的建設的總綱領要始終圍繞新的時代特色和時代主題進行全面展開。習近平強調，推動黨的建設還是要靠抓住“關鍵少數”。

（三）拓展階段：充分發揮“關鍵少數”在法治建設中的模范作用

2020年堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”被納入習近平法治思想，習近平強調，中國是個人口大國，黨的各項政策的實施不可能落實到每一個人身上，靠的是“關鍵少數”對中央政策的逐步落實，保證黨中央各項政策的精準落實也是領導干部義不容辭的責任。領導干部要帶頭遵紀守法，起到良好的引領示范作用，在社會中不斷樹立法律的權威，堅定內心對法律的信仰。自此，習近平總書記對“關鍵少數”的論述，更多的是放在了中國的法治事業上，并且在全面依法治國之中，強調的不是對領導干部的監督和約束，而是讓領導干部這個“關鍵少數”做法治建設的模范表率和榜樣，并且明確了“關鍵少數”對法律學習的高要求，實現了“關鍵少數”從消極被動到積極主動的完美轉變，更好地推進法治建設。

二、習近平法治思想中“關鍵少數”的角色定性

（一）習近平法治思想中“關鍵少數”的本質

抓住“關鍵少數”的提出是隨著新時代的發展應運而生。“關鍵少數”并不局限于領導干部這個群體，但領導干部是“關鍵少數”的主力軍，“關鍵少數”是在法治中國的建設之中掌握話語權，能起到關鍵作用的群體。[1]“關鍵少數”的本質是國家公權力的代表者和實施者，賦予“關鍵少數”崇高的戰略地位主要基于兩個方面的原因，一方面是中國的法治建設是在黨的領導下全面展開，領導干部是黨的核心骨干手握重權，也是法治建設的負責人，因此抓住“關鍵少數”，是為了更好地推動法治建設的發展。另外一個方面是指基于黨的長期執政的要求，黨要反腐敗，防止權力的濫用，始終保持黨的純潔性，反腐工作的重頭戲就在于“關鍵少數”是否依法用權。簡而言之，抓住“關鍵少數”的出發點主要基于兩個方面的考慮，一個方面是“用權”，另一個方面是“控權”，關鍵在于這些“關鍵少數”手上的權力資源與法治之間的平衡。[2]二者相輔相成，由此使“關鍵少數”更好地承擔法治建設的重任。

（二）習近平法治思想中“關鍵少數”的內涵

自從習近平總書記首次提出抓住領導干部這個“關鍵少數”，“關鍵少數”便是習近平總書記口中的高頻詞匯，習近平總書記在不同的重要場合中反復強調抓住“關鍵少數”的重要性。

從內容上來看，關于抓住領導干部這個“關鍵少數”，第一次提出是針對全面依法治國的問題，習近平總書記提出領導干部是全面依法治國的關鍵所在。在十二屆人大三次會議上，抓住“關鍵少數”的提出是針對全面從嚴治黨的問題，習近平指出，全面從嚴治黨要從抓住領導干部這個“關鍵少數”入手，才會產生實質的效果。在十九大上，抓住“關鍵少數”的提出則是針對黨內監督問題，習近平總書記強調，一定要恪守黨章，統籌推進黨的建設，以“關鍵少數”為抓手，堅持“三嚴三實”，堅持民主集中制，堅持嚴肅黨紀，加強黨內監督。

從“關鍵少數”所發揮的作用的角度來看，2020年之前總書記提到“關鍵少數”主要是以監督為主，主要表現為一種消極被動的狀態。十九屆中央紀委二次會議中，習近平總書記指出必須將抓住領導干部這個“關鍵少數”和管好普通黨員這個“絕大多數”有機統一，共同提升。這就需要對絕大多數的普通黨員提出達標的基本要求，而對于領導干部這個“關鍵少數”則應提出更加嚴格的標準和要求。與此相比，在2020年之后，“關鍵少數”的提出更多的則是以發揮模范示范作用為主，主要表現為一種積極主動的狀態。習近平指出，領導干部是黨和國家發展的“關鍵少數”，是全黨、全社會的風向標；在全面推進依法治國工作會議中，習近平總書記強調，必須要抓住領導干部。領導干部這個“關鍵少數”，在工作學習以及日常生活中，要學會主動帶頭遵紀守法、公平公正辦事，在全社會樹立良好的模范。

（三）習近平法治思想中“關鍵少數”的特征

習近平總書記對“關鍵少數”推動我國的法治建設發展寄予厚望，“關鍵少數”是推動我國法治建設的主要力量，與此相比，西方的法治建設更多的是通過大法官、律師等專業法律人才來推動，探究造成二者之間不同的根源，以此來發現我國“關鍵少數”的角色特征，更好地推動我國法治建設的發展。

首先，“關鍵少數”是中國法治建設的關鍵。西方法治起源非常悠久，并且有許多優秀的思想家為西方法治的發展注入新的思想活力，在西方近代法治發展過程之中，西方法學家們付出了艱辛的努力，不斷壯大法治隊伍，創造了西方的法治輝煌。中國的法治建設起步較晚，從現有資料來看，中國最早提出“法治”一詞是梁啟超。[3]中國法治建設漫長而坎坷，法律人才的稀缺就相當于釜底抽薪一般，缺少法治發展的核心要素。因此中國的法治建設必須結合中國的實際國情，法治權威的樹立不能單純地靠法治隊伍的力量，而是需要借助政黨的權威。習近平總書記指出：“國家的各項權力的具體運行是要靠‘關鍵少數’承接落實。”[4]通過抓住領導干部這個“關鍵少數”，提高法治建設的效率。

其次，“關鍵少數”是中國法治建設的樞紐。在西方法治建設過程中，政黨對司法機關的領導力相對松散，西方國家采用分權制衡原則，保障司法的獨立，賦予法官很大的自由裁量權，法律人才為西方的法治建設注入了強大的動力，這些法律人才擁有專門的法律知識，在推動法治建設的過程中會更加專業化和高效率。在中國的法治建設之中，法律專業人才稀缺，在黨的領導下，“關鍵少數”成為我國法治建設的忠實可靠的引路人。在中國14億人口的泱泱大國，法治建設的落實的各項政策的推行，不可能落實到每個人身上，只能通過抓住“關鍵少數”，因此“關鍵少數”是黨中央的政策貫徹落實到地方的樞紐和橋梁，是推動政策從紙面到現實的實施者。

三、習近平法治思想中“關鍵少數”的功能定位

（一）“關鍵少數”是黨領導下的一支高效的法治建設隊伍

中國的法治建設是在中國共產黨的統一領導之下，由“關鍵少數”進行法治建設的具體實施和完成。在龐大的法治建設之中，堅持黨的領導是根本，也是“關鍵少數”在法治建設之中的所堅守的政治靈魂和政治素養，嚴格貫徹落實黨的各項方針政策，從而實現高效的法治建設。“關鍵少數”在法治建設中時刻銘記黨的思想理論指導，用科學的方法論指導思想，高效又出色地完成法治建設任務。“關鍵少數”要牢記“四個意識”，堅決做到“四個服從”。習近平強調：“各級政府要嚴格恪守黨中央的指揮。”[5]堅持黨的領導是我國高效率地推動法治建設的前提和基礎，“關鍵少數”必須將黨的領導牢記在心中，將“四個意識”印在“關鍵少數”的腦海里，用法治思維去建設法治中國。

（二）“關鍵少數”是始終秉持為人民服務的法治建設隊伍

法治建設的最終目的是保障人民的合法權益，“關鍵少數”是黨的核心骨干人員，必然牢記黨的宗旨，毛澤東提出全心全意為人民服務的主張、胡錦濤倡導以人為本，到如今習近平強調黨的領導干部一定要堅持貫徹以人民為中心的宗旨，中國法治建設的深厚根基在廣大人民群眾，全面依法治國最終也是為了造福于人民群眾。“以人民為中心”的理念貫徹在黨的政策方方面面，也貫徹在“關鍵少數”的實際工作實踐之中。堅持“從群眾中來到群眾中去”的工作路線。通過法治建設的不斷推進，法律制度也隨之更加健全，從而更加方便人民群眾通過司法途徑維權，人民之間的利益沖突也有了正規的解決渠道，維權的途徑也更加靈活。“關鍵少數”在法治建設的過程中，深入扎根基層，教導人民摒棄“厭訴”的舊思想，樹立積極維權的正確觀念。在法治中國的建設中，依然要擺正人民的主體地位，引導人民積極參與法治建設。

（三）“關鍵少數”是充分發揮模范作用的法治建設隊伍

“民以吏為師”，這是中國自古流傳下來的一個傳統。作為治理一方的領導干部，民眾會時常關注領導干部的言行、品格。領導干部這一“關鍵少數”的一言一行被人民看在眼里，并且會不自覺地成為模范的對象。因此“關鍵少數”可以借助這一傳統，自覺尊法守法，成為法律的忠誠擁護者，起到良好的表率作用。習近平強調，領導干部這一“關鍵少數”必須牢記“憲法和法律至上”等法治理念。[6]自覺學習法律法規，樹立憲法權威是每位領導干部應該有的政治素養。法律的時效在于實施，“關鍵少數”在法治建設過程中嚴格做到依法辦事依規辦事，遇到糾紛問題通過司法途徑解決，從而起到良好的示范作用。領導干部，特別是權力較大的領導干部，更要自覺提高自身的法律意識，嚴以律己，做好表率，特別是要依法處理事務、依規行使職權、依法進行人員任免等等，推動全黨和全社會自覺尊重法律、嚴格執行法律、堅決捍衛法律。[4]“關鍵少數”積極主動豐富自己的法律知識，彌補法律專業的短板，經常舉辦普法教育活動，和人民一起學習有趣的法律知識，形成良好的和諧社會環境，更好地推進法治建設的發展。

四、習近平法治思想中“關鍵少數”的實踐路徑

（一）培養“關鍵少數”的法治思維和法治意識

隨著中國特色社會主義法律體系的形成，在中國特色社會主義法治體系的建設過程之中，對“關鍵少數”的法治意識的培養提出了更高的要求，與西方的法律人才相比，我國領導干部這個“關鍵少數”在法治工作中法治思維與法律知識相對來說較為缺乏。法治思維是建設法治中國的靈魂，是我國法治事業成功的關鍵要素。[7]雖然我國已經形成了中國特色社會主義法律體系，但我國“關鍵少數”的法治意識還有待提高。許多領導干部在進了監獄之后才幡然悔悟自己的行為已經觸碰了法律的紅線，正是因為自己不懂法才導致這一后果。[8]在實踐中“關鍵少數”有著較強的政治意識，但是對于法治意識依舊很薄弱，在工作中，總認為在解決問題過程之中，“關系”比“法律”靠譜，正是這樣錯誤的思維意識將自己的一生送進了監獄。奉法者強則國強，中國的法治建設要抓好“關鍵少數”。[9]領導干部是我國法治建設的主力軍，因而必須培養法治思維，學會運用法治思維將權力投入到法治建設事業和為人民服務之中，形成正確的“權力觀”。不斷加強對領導干部的教育培訓，讓法律知識成為“關鍵少數”的必修課，不能只搞形式主義，要認真學習，重視學習的實質效果。用法治思維和法律手段去處理法治建設的各種疑難問題，在實踐中不斷鍛煉自己的法治思維，維護公平正義，捍衛法律的權威，建設法治中國。

（二）加強對“關鍵少數”權力的制度監督

1.建立健全有效的選任機制

建立嚴格的考核機制，不能僅僅以經濟的增長作為績效的考核內容，應當將法治建設的成果也作為績效考核的關鍵內容，“關鍵少數”在工作期間是否有違法違規行為，納入績效考評，以此激勵“關鍵少數”的工作積極性和對法治建設成果的重視性，“關鍵少數”作為公權力的實施者，必須時刻牢記國法黨規，在憲法和法律的范圍內依法辦事，樹立憲法的權威性，帶頭遵紀守法，推進法治建設的發展。此外，“關鍵少數”的選任機制也很重要，除了要有工作能力的考察要求，對道德素質也要有一定的考察。習近平指出：“一個人能力雖大，但法治意識不強，不能守好規矩，是做不了領導干部的。”[6]“關鍵少數”的選任是源頭，只有把握好這個源頭，選拔德才兼備的“關鍵少數”才能更好地落實法治建設之中的各種任務，順利推進法治建設的進行。

2.建立健全嚴格的問責機制

建立嚴格的追責機制，對于重大決策的有違法行為要實行終身追責，對于較大的決策有違法行為實行責任倒查制度，對于“關鍵少數”直接干預司法審判，插手司法活動，嚴重損害司法公信力的行為，實行嚴格的追責制度。因為“關鍵少數”特別是“主要領導干部”擁有很大的權利，在決策過程中往往能夠可能會出現“一言堂”的現象。比如在項目審核、人員任免、資金分配等方面擁有很大的話語權，如果沒有相應的監督與限制，可能會出現權力濫用，不僅對法治建設的發展造成了負面影響，還危害黨和政府的威信，進而不利于我國法治事業的建設與發展。解決這個問題的一個重要辦法就是建立責任清單制度。[10]責任清單類似于“關鍵少數”的用權說明書，在責任清單上“關鍵少數”清晰地知道如何具體使用自己的權力，以及不當用權的法律后果，起到了一定的警示作用。從而使“關鍵少數”更好地依法用權，推進法治建設。

（三）發揮“關鍵少數”的模范帶頭作用

要發揮“關鍵少數”的表率作用，“關鍵少數”必須帶頭進行學習和實踐，帶頭提升自身的個人能力，才能為其他人樹立良好的榜樣。[11]領導干部的權威，不是其擁有的權力和所在的職位帶來的，而是自身專業的業務能力和強大的人格魅力來樹立的。隨著新時代的到來，新時代的新變化也對我國的法治建設提出了新要求，領導干部這個“關鍵少數”要帶頭樹立“四個意識”充分發揮實干精神，認真學習習近平法治思想，成為法治建設的實踐者和示范者。習近平曾指出：“嚴格管理的要求能否落到實處，關鍵在于領導機構和領導干部。領導機構和領導干部要增強帶頭意識，做到以身作則。”所以領導干部應該自覺擔當起我國法治建設與發展的責任，在中國的法治建設中做好普通黨員這個“絕大多數”的表率，起到風向標的作用，“絕大多數”是以“關鍵少數”為標桿，不斷向“關鍵少數”看齊。領導干部這個“關鍵少數”作為法治建設的主力軍，奔赴在法治建設的一線，勇挑重擔，迎難而上，做好法治建設的“排頭兵”，成為學法尊法守法的模范代表，調動廣大人民參與我國法治建設的積極性，為新時代法治建設匯智聚力。