基層安全生產監管問題與對策分析

南京六合經濟開發區管委會 王曉君

安全生產關系到人民生命財產安全、改革開放大局、經濟發展和社會穩定。高度重視安全監察工作，切實做好安全監察工作，是堅持立黨為公、執政為民的必然要求，是做好實現、維護和發展最廣大人民根本利益的工作，構建社會主義和諧社會的基礎。基層安全生產管理是經濟發展和社會穩定的一個重要環節，隨著國民經濟的持續增長，市場經濟蓬勃發展，既有的基層安全生產監管機制也面臨著新的挑戰，監管機制已經難以跟上經濟的快速發展，基層安全生產狀況己經無法滿足人民日益增長的對安全的需要。基層安監部門則是國民基層安全生產監督管理的重要防線，是保證國民生命財產安全的基礎，在排查風險、專項整改、督促協調等各項安全監管工作中發揮著重要的作用。基層安全監督力量離企業最近，最容易了解一線安全生產狀況，是企業安全生產最重要的監管力量，也是安全生產監管重要的基礎。要想在我國安全生產的難題上有所突破，首先要降低事故發生概率，在安全生產方面獲得進展，以基層安全監管機制建設為抓手，夯實監管基礎[1-2]。

一、基層安全生產監管的現狀及意義

（一）基層安全生產監管的現狀

隨著經濟的快速發展，大量中小企業迅速崛起，這些企業一味追求利潤不注重基層安全生產管理。在管理上存在不愿進行資金投入、安全責任意識差、缺少相應安全制度、隱患排查不到位等問題，對監管部門的整改建議敷衍了事。由于中小企業數量大、分布廣、安全生產基礎薄，缺少人力物力對中小區企業進行有效監管。因此，中小企業的事故發生率和死亡人數占比較高。所以，基層安全生產監管仍然是未來發展的重要內容。

（二）基層安全生產監管的重要意義

隨著企業的發展，安全生產問題越來越突出。企業一旦發生安全事故，往往會造成嚴重的人員傷亡等后果。這不僅給企業帶來了難以估量的財產損失，同時又會使得社會對企業的安全產生懷疑。當然，企業自身多少都存在安全生產意識淡薄、安全生產投入不足、安全基礎管理薄弱等問題。因此，需要基層管理組織對企業進行安全生產的監管。加強基層組織安全生產監管對企業生存和發展都是極其重要的，良好的基層安全生產監管體制能夠促進企業的快速發展，使得企業的核心競爭力成良性循環的發展形態。

二、基層安全生產監管存在的典型問題

（一）安全監管精細化制度不健全

基層組織監管的企業數量眾多，規模大小不一。大的企業相對資金充足，有整改能力和動力，但作坊式的小微企業資金不足，存在干一天算一天，能逃脫一時是一時的心理，不愿出資整改或沒能力整改，給監管帶來難度。在監管過程中，無論企業大小，監管都缺乏靈活性。行業監管和自律理應是督促企業自我完善、排除隱患的有力助手，由于企業安全意識不高，導致行業協會在安全監管上形同虛設。街道對安全生產負有排查、發現并上報隱患的職責,然而其安全監督管理不完善，給監管工作帶來挑戰。企業選址都在各街道的轄區內，街道管理部門離企業更近，對企業或小作坊的生產經營行為也更加了解，應該充分發揮街道的職責，及時發現安全生產隱患，進行整改消除，提高監管效果。但是，有調研發現，小部分安全管理員在安全監督管理工作上存在應付了事的行為，在對加工小作坊、廢棄廠房進行違法生產經營、危化品經營等隱患排查的過程中，不愿得罪人，覺得自己也沒有執法權力，加上對于安全生產知識了解較少，不知從何查起，不敢多說話，怕企業覺得自己是外行。有的甚至在接到排查任務時，給經營人員打個電話，說明上級要報表，把必要的信息要過來草草交差，就覺得完成任務了，難以認真細致地開展工作。還有的甚至由于缺乏安全意識和責任感，存在徇私枉法現象。因為涉及親朋好友，隱而不報，鄉鎮安監部門來檢查，偷偷打招呼關門停業，等風頭過去再透風報信，重新開張。另外，上級安全生產監督管理部門并沒有給予基層安全管理員額外的待遇，在開展工作時，積極性不高，這些因素只能讓監管效果大打折扣，難以做到盡心盡責。

（二）安全監管權限職責協調不到位

當前，我國安全生產監管以部門綜合監管和行業監管兩種模式并存。這種監管模式既可以發揮綜合監管的協調合力作用，又能發揮行業監管的專業力量，但在實際監管工作中，行業監管執行力不強，綜合監管專業性不夠突出，存在權責不清、職能交叉、責任推諉等現象，導致監管能力不足，監管責任不明。 其中原因既有有執法能力和專業不足造成的不敢為，也存在害怕承擔責任、故意拖延的不愿為。由于行政權力具有自上而下的擴張性，上級部門為追求更多的管理權限，將本部門的管理延伸到多個領域，多部門都能管，也管不好。比如，在加油站管理上存在職責交叉、多頭管理現象。加油站油氣分離處理裝置歸環保部門監管，如果涉及道路運輸，還要經過道路運輸管理機構審批。所以，在查封非法加油站時，能看到多個部門為各司其職，第一時間到現場貼封條，查封后，對非法加油站的取締又下壓到當地政府。顯然，在加油站監管領域，多頭管理、職能交叉等現象，導致加油站監管工作難以形成系統，如果各部門溝通不足，各行其是，甚至互相推脫，有利益的時候上，有責任時候推，很容易出現監管真空。

（三）安全監管人員職業素質不高

安全生產監管涉及的行業眾多，各行業工藝、流程、原料又大不相同，在事故隱患排查、政策制定、安全指導等方面都需要安全生產監管人員具備較高的專業水平和執法相關的法律法規知識。執法人員素質是決定監管效果的重要因素，但是我國整個安全生產監察系統成立時間較短，導致安全監管人員素質參差不齊。而且，存在一小部分執法人員本身素質就不高，依法行政觀念不強的情況，導致對法律法規的執行不到位。專業人才缺乏，職業匹配度不高。參加培訓機會少，培訓內容不具系統性。安監工作人員每年參加市縣組織的安全生產知識培訓，但是培訓不具系統性，有時候本該一星期的培訓內容，壓縮到兩天，對執法相關法律法規和專業知識只能走馬觀花，盡管持有執法證，但是與實際執法所需要的能力水平需求還有很大差距。在實際監管工作中，只關注表面上的隱患，指導意見具有主觀和隨意性，不能滿足安全監督管理工作專業性的要求。

三、基層安全生產監管存在問題的原因分析

（一）安全監督管理方式的落后

隨著科學技術的發展，越來越多的先進技術應用于基層的安全監管工作中。然而由于先進的科學技術及配套設施較為昂貴，基層單位難以承擔如此高額的監督管理成本。因此，現階段多數基層仍然是以人力資源作為安全監管主要手段。隨著用人成本的增加及人才的短缺，導致許多基層管理人員身兼數職，給基層的監督和管理留下了隱患。這樣落后的監督管理模式難以應對未來發展的需要。

（二）企業自身安全監督管理問題

我國近年各個行業都在快速發展中，企業如雨后春筍般迅猛發展，企業之間的監督管理制度參差不齊，有監督制度完善、人員齊備的國有企業，也有缺乏安全管理制度、人才較為匱乏的民營企業，有人才濟濟的大型國有企業，也有小到幾十人的民營企業。對于制度完善的大型企業，其建制齊全，設有專門的安全管理部門或機構，其從業人員一般都受到過專門的、系統的教育和培訓，對于存在的問題能夠快速反饋給相關部門或人員，迅速解決安全隱患。反之，一些缺乏制度的小企業為了減少人員成本往往一個員工要身兼數職，缺乏專業的安全監督意識、知識和經驗，在安全監督過程中難以發現、處理和解決存在的安全隱患，對安全的風險難以把控。同時許多中小企業仍處于初級積累階段，具有生產規模小、資金低、缺乏管理、安全防護能力低等特點。由于安全法律意識不強，大多數企業負責人會想方設法使經濟效益最大化，而忽視員工的投入，忽視設備的升級和日常維護。中小企業使用的設備和生產工藝大多非常陳舊，其中一些機器需要長期報廢。更重要的是，這些過時的設備和機器缺乏必要的安全保護措施。這也是我國安全事故頻發的重要原因之一。根據中小企業安全管理的現狀和特點，安全管理最薄弱的環節主要是人為因素造成的，這將導致一系列不安全行為，進而導致事故頻發。

（三）企業基層管理人員的管理能力不足

多數中小企業基礎管理薄弱，缺乏安全管理專業管理人才。我國中小企業大多是從家庭作坊、小作坊、小規模生產、個體運輸等發展而來，仍然無法擺脫個體經營或家庭經營的管理模式。因此，大多數企業還沒有建立起科學的決策和現代管理體系。中小企業在安全生產管理過程中，由于重視不夠，缺乏專業的安全管理人員，不知道如何管理。而通過重組組建的中小企業仍然存在安全生產方式失控、安全管理制度弱化、監管體系失效等問題。更重要的是，國內企業管理結構扁平，企業家和骨干員工通常有著特殊的關系，如血緣關系、鄉村關系、學生關系等。因此，安全管理組織的職能相當薄弱，管理者是通過人的意圖而不是系統來進行的。而且，企業管理人才的培養遠遠落后于企業發展的需求，再加上因難以適應基層工作環境或工作煩瑣而流失了大量人才，而擁有豐富經驗的企業基層管理人才更是少之又少。因此，企業對于基層管理人才的需求更是刻不容緩，尤其是以高級管理人才和技術人才為代表的人才。這就造成了我國現階段甚至未來一段時間內仍然缺乏具備相應企業基層管理能力的人才。

四、基層安全生產監管的改進對策

（一）建立網格化治理制度

第一，網格劃分。網格化管理是加強和改進基層安全生產規范化監管的重要內容，要以信息化為支撐，以基層基礎工作為重點，將管理下沉，使網格真正成為服務群眾、凝聚群眾、引導群眾的載體和平臺。在堅持現有行政區劃不變的原則下，劃為“街道基礎網格”。各街道結合各自情況，根據劃分的網格數量，選定網格員。網格員可由優秀黨員、計生專職人員等兼任，要認真落實網格員有關待遇，統一組織培訓后上崗。每個街道明確1-2名安監員，按照網格化職責分工，一般由網格員進行兼任或者根據實際情況另外設定。第二，建立監管體系。逐一到企業現場核實，確保準確掌握企業相關信息：將企業詳細入檔保存，保留一手信息，建立“一企一冊”臺賬，將生產經營單位進行登記造冊，實現安全監管全覆蓋確定責任人。設立網格化“實名制”監管公示牌，明確行業主管部門、消防和質檢專業監管部門管理人以及氣象、供電安全管理聯絡人，形成責任鮮明的立體監管體系。第三，明確工作職責。由黨組書記或專職副書記為主要責任人，對所分管的安全監督工作承擔責任。成立生產安全管理委員會，協調企業開展安全生產工作，設置安全生產監督管理辦公室，定期報告管區內企業安全生產情況。最終，從真正意義上來實現基層企業監管的責任到人，而不是部分人理解的責任在基層。

（二）提高各部門協同工作效率

完善協同治理制度。有效的協同要從意愿、組織、機制、方法等角度共同構建，建立包括信息協同、資源協同、機制協同等在內的完備的協同機制。安全生產監督管理委員會要在綜合協調工作中發揮積極作用，承擔好組織各部門開展安全生產管理工作的任務，定期召開安全生產工作會議，成員單位共同參與議題討論，提出需要多部門聯動解決的問題，提高各部門參與安全事務管理的責任感和主動性，以問題為導向，各負其責，共同參與。在對涉及多部門的復雜問題進行決策時，組織有關單位開展研討，形成決策制定機制，讓更多部門參與并達成共識，鼓勵具有部門專業管理經驗的人員參加，讓制定的政策更加具體可行。

（三）強化管理責任意識，提高自我管理能力

第一，加強培訓，強化責任意識。加強對企業主要負責人、安全員和一線工人的安全培訓，不斷提高企業的安全管理水平和工人的安全生產意識，進一步提高安全生產水平。從事危化品、高危特種作業人員在入職前，務必經過專業培訓并具備相關資格證書，決不能出現為拿證書，培訓走過場現象，使從業者切實得到應有的教育培訓，具備與崗位匹配的操作能力，為安全生產工作打下堅實的基礎。同時，經濟社會發展日新月異，新產業、新材料、新技術不斷出現，對于新設立的崗位要及時配備專業人才，并緊跟時代潮流，進行知識更新迭代，使其熟練掌握新的操作流程和新技術。第二，加強執法檢查力度。完善安全生產法律法規，提高依法執法水平，減少安全事故發生。隨著社會變革和經濟發展，安全生產形勢、內容都發生了很大變化，部分法律法規已不能適應安全生產監管工作的需要，一些法律法規之間互相抵觸、協調不足、難以互補。因此，在立法層面需要形成完整的安全監管法律體系，給一線執法工作提供可操作、可執行的依據。加大安全執法的力度，一方面構建聯合執法機制，通過有執法權的各部門聯合，增強執法合力，避免多頭重復執法，解決執法乏力問題。另一方面，執法人員應強化法制觀念，依法開展安全生產執法檢查，實行執法過程全記錄和執法結果公開，落實執法責任，防止出現主觀隨意作為先行。第三，突出重點領域、重點企業的安全監管。基層安全監管部門要落實分類轄區內領域和企業，挑選出一些重點觀察企業，對其加強安全監管。這對于找出安全生產監管中的主要矛盾，提高基層政府監管效率，進而實現地方政府有限監管力量的優化配置，具有重要意義。

（四）加強與第三方的合作交流

在基層安全監管的過程中應加強與第三方在監督管理業務上的交流，隨時提高自身的監督管理水平。在遇到超出自身監督管理能力之外的情況時，可以誠邀第三方機構共同參與基層的監督管理工作，或者聘請第三方機構作為技術咨詢為基層的監督管理提供技術和數據支持。此外，在基層的監督管理過程中遇到難以決策或者特殊情況時，還可以聘請相關行業的專家進行論證，以便更安全更好地完成基層的監督管理工作，避免監管隱患。

五、結語

本文詳細論述了基層監督管理的現狀及重要意義，分析了基層監督管理存在的主要問題和原因，并給出了相應改進對策。具體總結如下：

（1）基層監督管理中存在的主要問題包括：安全監管精細化制度不健全、安全監管權限職責協調不到位、安全監管人員職業素質不高等。

（2）導致基層監督管理存在問題的主要原因包括：安全監督管理方式的落后、企業自身安全監督管理問題、企業基層管理人員的管理能力不足等。

（3）基層安全生產監管的改進對策主要包括：建立網格化治理制度、提高各部門協同工作效率、強化管理責任意識，提高自我管理能力、加強與第三方的合作交流等。