我國城市社區(qū)服務(wù)的問題與對策：文獻(xiàn)綜述

葉秋辰

（蘇州大學(xué) 江蘇蘇州 215006）

一、社區(qū)服務(wù)的涵義

學(xué)者劉偉能認(rèn)為，關(guān)于如何界定社區(qū)服務(wù)這一概念，早在1987年民政部舉辦的社區(qū)服務(wù)研討會(huì)上，就有過一段簡單的表述：“社區(qū)服務(wù)是指在政府機(jī)關(guān)的支持下，動(dòng)員社區(qū)成員參與互助式的社會(huì)服務(wù)，并解決當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)問題。”同年，有關(guān)學(xué)者就“社區(qū)服務(wù)”這個(gè)概念作出更深入的闡釋：“社區(qū)服務(wù)就是為人民的物質(zhì)和精神生活所提供的各類社會(huì)福利和服務(wù)[1]。”

國內(nèi)的社區(qū)服務(wù)自20世紀(jì)末以來，就其基本屬性與基本特征存在著如下兩種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)，狹義社區(qū)服務(wù)學(xué)說認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)的基本性質(zhì)是非營利性，即社區(qū)服務(wù)實(shí)際上應(yīng)只包含福利性服務(wù)，而不應(yīng)包含商業(yè)性服務(wù)。學(xué)者關(guān)信平認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)應(yīng)該是在政府的資金、政策等方面支持下，通過社區(qū)內(nèi)外的各種相關(guān)資源調(diào)度，從而進(jìn)行的福利性服務(wù)。學(xué)者郭偉和認(rèn)為，在實(shí)踐中，社區(qū)服務(wù)與社區(qū)內(nèi)已存在的所有服務(wù)活動(dòng)并不等同，它應(yīng)該界定為：“為社區(qū)服務(wù)所提供的社會(huì)共同體屬性的福利性、公益性、互助性、義務(wù)性服務(wù)。”第二種觀點(diǎn)，廣義社區(qū)服務(wù)學(xué)說認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)的基本性質(zhì)除了非營利性還應(yīng)包含營利性，政府部門對這一觀點(diǎn)持首要意見。學(xué)者郭安認(rèn)為，把社區(qū)服務(wù)的商業(yè)性納入社區(qū)服務(wù)體系之中，比狹義社區(qū)服務(wù)更具包容性。只有將有償性與無償性相結(jié)合，才能做大社區(qū)服務(wù)這塊蛋糕，在經(jīng)濟(jì)相對不發(fā)達(dá)的地區(qū)推進(jìn)社區(qū)服務(wù)。在目前的情況下，適當(dāng)?shù)匾氡忝裥缘纳鐓^(qū)服務(wù)對于滿足居民的所有社會(huì)福利需求來說是十分必要的[1]。

綜合以上分析，社區(qū)服務(wù)的目標(biāo)就是為了解決社會(huì)問題，提供社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)。由于政府社會(huì)福利資源不足，對于居民的社會(huì)福利需求不可能大包大攬，因此適度地引入商業(yè)性便民服務(wù)是十分必要的。由此，社區(qū)服務(wù)的基本屬性與特征可以界定為以下五點(diǎn)：“區(qū)域性、服務(wù)型性、互動(dòng)性、群眾性和福利性。”

二、城市社區(qū)服務(wù)存在的問題分析

（一）社區(qū)服務(wù)的弱行政化傾向

學(xué)者王國楓認(rèn)為，我國社區(qū)行政化具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是社區(qū)服務(wù)體系多數(shù)是和社區(qū)行政體系相對立的，政府在社區(qū)服務(wù)過程中占主導(dǎo)性作用，社區(qū)居委會(huì)雖然是群眾自治組織，但是由于它承擔(dān)了大量的行政事務(wù)，實(shí)際上已經(jīng)成為政府機(jī)構(gòu)權(quán)力的延伸。二是在目前社區(qū)服務(wù)組織的負(fù)責(zé)人構(gòu)成比例中，政府領(lǐng)導(dǎo)與社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)人占大多數(shù)，社區(qū)服務(wù)組織中的其他領(lǐng)導(dǎo)成員和管理成員，也有部分是由政府領(lǐng)導(dǎo)或社區(qū)居委會(huì)干部兼任[2]。同時(shí)，學(xué)者趙作偉指出，我國社區(qū)服務(wù)中依然存在“政社不分”的情況，在街道管理層面，政府與社區(qū)的服務(wù)管理職能集于一身，然而其本質(zhì)上仍是一種政府行為。社區(qū)服務(wù)組織有其自身的運(yùn)行規(guī)律和內(nèi)在邏輯，顯然不應(yīng)被政府機(jī)構(gòu)完全替代。因此，如何科學(xué)地將二者的職能權(quán)限理清，并有機(jī)地銜接起來，對于建構(gòu)中國特色社區(qū)服務(wù)體系來說十分重要[3]。

（二）社區(qū)服務(wù)中居民參與不足

學(xué)者任遠(yuǎn)認(rèn)為，傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)主要是由政府主導(dǎo)，而社區(qū)服務(wù)發(fā)展應(yīng)倡導(dǎo)居民共同行動(dòng)，應(yīng)及時(shí)了解社區(qū)居民的需求和生活狀況，引導(dǎo)社區(qū)居民參與民主決策、自我管理，這是提高社區(qū)服務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵[4]。同時(shí)，學(xué)者陳雅麗提出，雖然目前在社區(qū)發(fā)展中參與社區(qū)服務(wù)的非營利性組織日益增多，但是其發(fā)展仍然非常緩慢，其中，由社區(qū)居民自發(fā)成立的社區(qū)服務(wù)組織數(shù)量較少，絕大多數(shù)居民缺乏自我服務(wù)、自我管理的主觀意愿和熱情。在社區(qū)服務(wù)活動(dòng)參與過程中，老年居民占大多數(shù)，中青年居民對于各種非營利性組織缺乏參與的動(dòng)力[5]。此外，學(xué)者陳晏指出，在社區(qū)居民的觀念中，社區(qū)委員會(huì)并不是一個(gè)具有自治性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，它充其量只是一個(gè)為居民排憂解難、解決問題的行政機(jī)構(gòu)。由于社區(qū)居民對公有財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)和對業(yè)主委員會(huì)的了解不多，對社區(qū)公共事務(wù)的態(tài)度較為淡漠，因此出現(xiàn)了社區(qū)居民不召開、不參加業(yè)主大會(huì)等情況[6]。

（三）社區(qū)服務(wù)專業(yè)化水平較低

學(xué)者修宏方認(rèn)為，目前社區(qū)服務(wù)發(fā)展受到的主要制約因素為：在整體上，社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍的素質(zhì)與社區(qū)服務(wù)的發(fā)展要求不適應(yīng)。社區(qū)服務(wù)的發(fā)展離不開經(jīng)過專業(yè)社會(huì)工作培訓(xùn)的大學(xué)畢業(yè)生，因?yàn)樗麄兊膶I(yè)性可以解決各種社區(qū)服務(wù)問題并促進(jìn)社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。當(dāng)今多數(shù)社區(qū)工作者是文化水平較低、沒有專業(yè)技能的企業(yè)下崗員工，因此會(huì)影響社區(qū)服務(wù)的效率和效果[7]。同時(shí)，學(xué)者張會(huì)霞指出，目前在社區(qū)服務(wù)工作中，有很多具有專業(yè)性的項(xiàng)目，如咨詢、調(diào)解、維權(quán)等，由于社區(qū)服務(wù)者缺乏相關(guān)專業(yè)知識，僅經(jīng)過簡單的專業(yè)訓(xùn)練，難以勝任這個(gè)工作，這已經(jīng)成為影響社區(qū)服務(wù)發(fā)展、提升社區(qū)服務(wù)水平的重要因素[8]。

（四）社區(qū)服務(wù)的社會(huì)認(rèn)可度不足

李建偉等學(xué)者指出，社會(huì)認(rèn)同是一個(gè)行業(yè)發(fā)展的主要指標(biāo)，雖然在上世紀(jì)80年代后，中國城市社區(qū)服務(wù)已經(jīng)有了一定的發(fā)展，但目前的社會(huì)認(rèn)同程度還很低。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，學(xué)界對此還沒有一個(gè)清晰的定義，即社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵與外延。目前，我國社區(qū)居民在政務(wù)、公共、便民利民等面向社區(qū)方面的服務(wù)以及對義工的觀念與職能的理解尚不夠一致。其次，政府沒有充分意識到發(fā)展社區(qū)服務(wù)的重要性。基層政府未能充分認(rèn)識到社區(qū)服務(wù)在國家發(fā)展與治理中的地位，因此相關(guān)部門沒有出臺相關(guān)政策，投入資金、建立長效機(jī)制，這制約了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展。最后，社會(huì)力量缺乏參與社區(qū)服務(wù)的積極性。由于社區(qū)服務(wù)存在利潤低、收益回報(bào)慢等情況，因此社會(huì)力量投資社區(qū)服務(wù)的積極性不高，導(dǎo)致社區(qū)服務(wù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化較慢[9]。

三、促進(jìn)城市社區(qū)服務(wù)發(fā)展的建議

（一）明確政府和居委會(huì)在社區(qū)服務(wù)中的職能

一要加速政府職能的轉(zhuǎn)變，完成從行政向服務(wù)的逐步過渡。在推進(jìn)社區(qū)服務(wù)體制改革的進(jìn)程中明確政府的職能定位，將部分社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理職能轉(zhuǎn)交給居委會(huì)。二要充分發(fā)揮居委會(huì)的主導(dǎo)作用，發(fā)展社區(qū)服務(wù)組織。要把政府權(quán)力下放到基層，讓居民委員會(huì)通過招標(biāo)的形式，把社區(qū)服務(wù)外包給相關(guān)社會(huì)上有資質(zhì)的非營利機(jī)構(gòu)。三要盡快出臺相關(guān)的政策法規(guī)，設(shè)立社區(qū)行政事務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)中心，明晰社區(qū)居委會(huì)行政與服務(wù)兩大職能[10]。

（二）提高社區(qū)服務(wù)的居民參與度

一要提升社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)的自主性和積極性，促進(jìn)黨員、居民代表協(xié)商機(jī)制形成，推廣以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為宗旨的居民民主實(shí)踐，使社區(qū)居民的行事范圍擴(kuò)展到社區(qū)服務(wù)的各個(gè)方面。二要加強(qiáng)社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)的認(rèn)識，可以通過社區(qū)公示、網(wǎng)絡(luò)宣傳等方式，經(jīng)常在社區(qū)內(nèi)宣傳社區(qū)服務(wù)的相關(guān)理念和價(jià)值觀，以加強(qiáng)社區(qū)居民參與社區(qū)服務(wù)的積極性。三要充分發(fā)揮社區(qū)委員會(huì)的自治職能，在政策層面上盡可能減少社區(qū)的負(fù)擔(dān)，使其擺脫繁雜的行政事務(wù)，投入更多的時(shí)間、精力和財(cái)力投入到社區(qū)服務(wù)中，組織社區(qū)居民積極主動(dòng)參與其中[11]。

（三）推進(jìn)社區(qū)服務(wù)人才隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化

一要優(yōu)化基層組織。城市社區(qū)通過選派、招聘、推薦等方式，將優(yōu)秀的大學(xué)生吸納進(jìn)社區(qū)。二要構(gòu)建社區(qū)內(nèi)部的專業(yè)人才隊(duì)伍。在社區(qū)中設(shè)立專門的人才培養(yǎng)基地，同時(shí)，政府在大范圍內(nèi)設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)。國家應(yīng)制定相關(guān)的政策和法規(guī)，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)發(fā)展。三要努力提高社區(qū)服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)。要重視對社會(huì)工作有一定研究的人才，對具有一定實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)聘者優(yōu)先選用。對已進(jìn)入社區(qū)服務(wù)的人員要進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)和教育，并建立專項(xiàng)考評體系。四要加強(qiáng)基層義工隊(duì)伍建設(shè)。首先，要建立專業(yè)化、高效的社區(qū)義工服務(wù)團(tuán)隊(duì)。其次，要重視社區(qū)義工隊(duì)伍的整體素質(zhì)，定期開展義工培訓(xùn)，提高義工隊(duì)伍的整體素質(zhì)[12]。

（四）提高社會(huì)對社區(qū)服務(wù)的認(rèn)可度

一要重視社區(qū)服務(wù)在國家的治理體系和治理能力中的重要地位，盡快完善相應(yīng)的社區(qū)服務(wù)機(jī)制和政策法規(guī)，形成高度重視社區(qū)服務(wù)發(fā)展的良好氛圍。二要深入地了解社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵與外延，厘清其本質(zhì)與類型。對國內(nèi)外有關(guān)社區(qū)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納和總結(jié)，以促進(jìn)社區(qū)服務(wù)發(fā)展，提高社會(huì)對社區(qū)服務(wù)的認(rèn)同度。三要注重增加社區(qū)居民、市場主體、社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)可度。積極做好市場主體和社會(huì)組織之間的協(xié)調(diào)工作，保障社會(huì)民眾的利益。應(yīng)加快社區(qū)服務(wù)社會(huì)化的進(jìn)展，發(fā)動(dòng)市場主體和社會(huì)組織共同參與和投入，并了解社區(qū)居民真實(shí)的社區(qū)服務(wù)需求[9]。

四、研究展望

筆者通過近二十年來相關(guān)的文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，學(xué)界有關(guān)社區(qū)服務(wù)的研究，多以社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)為研究對象。在我國，這方面的研究雖然起步較遲，但是發(fā)展很快，取得了顯著的成績。然而，對于社區(qū)服務(wù)現(xiàn)存問題，國內(nèi)目前的相關(guān)研究還比較欠缺，有關(guān)的理論與實(shí)踐還有待進(jìn)一步擴(kuò)展和完善，本文就相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，對于促進(jìn)社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，給出以下幾點(diǎn)建議。

（一）健全社區(qū)服務(wù)制度建設(shè)的政策法規(guī)

為了進(jìn)一步推動(dòng)社區(qū)服務(wù)的發(fā)展，應(yīng)盡快完善社區(qū)服務(wù)政策法規(guī)，健全社區(qū)服務(wù)發(fā)展的體制機(jī)制，將全省統(tǒng)籌與地方實(shí)際相結(jié)合，保障社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)工作者的法律地位，明確各級政府的任務(wù)、保障監(jiān)督措施以及相關(guān)法律責(zé)任。將與社區(qū)服務(wù)需求相適應(yīng)的項(xiàng)目納入政府采購指南中，積極培育、引導(dǎo)和規(guī)范有關(guān)社會(huì)組織和社會(huì)工作者。

（二）加大社會(huì)工作發(fā)展的資金投入

社區(qū)服務(wù)的發(fā)展與社會(huì)工作的發(fā)展是分不開的，我們可以借鑒美國與英國等發(fā)達(dá)國家的社會(huì)工作發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，積極推動(dòng)政府購買服務(wù)、直接補(bǔ)助和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的轉(zhuǎn)移等。大力支持社會(huì)服務(wù)組織和基本公共服務(wù)項(xiàng)目的資金投入，把社工站建設(shè)納入各級政府考核指標(biāo)，加大對社會(huì)工作的投入，使其真正扎根于社區(qū)基層，服務(wù)于社區(qū)。

（三）探索與歸納本土城市社區(qū)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)范式

我們應(yīng)結(jié)合本土城市社區(qū)大環(huán)境，探索在中國的城市社區(qū)服務(wù)中，以“社區(qū)、社會(huì)組織、社區(qū)工作者、社區(qū)志愿者、社會(huì)慈善資源”形成的“五社聯(lián)動(dòng)機(jī)制” 在社區(qū)服務(wù)中所起到的作用、互動(dòng)機(jī)制、服務(wù)效果等，并對這一過程開展理論與實(shí)務(wù)上的研究。將服務(wù)和科研有機(jī)地結(jié)合起來，為我們總結(jié)出的社區(qū)服務(wù)模式提供有益的借鑒，從而促進(jìn)我國的社區(qū)服務(wù)發(fā)展。

五、結(jié)語

黨的十九大報(bào)告作出了“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”的重要論斷，這是中國歷史發(fā)展的一個(gè)新的命題。社區(qū)服務(wù)對于滿足社區(qū)居民個(gè)體需求、促進(jìn)社會(huì)和諧起著重要作用，它在推進(jìn)國家治理和治理能力現(xiàn)代化的過程中，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。中國的社區(qū)服務(wù)工作在新時(shí)期剛剛起步，還沒有形成本土化的相關(guān)理論，因此，具有中國特色的社區(qū)服務(wù)工作需要打破局限，建立適合中國國情的“社區(qū)服務(wù)”知識體系、話語體系和實(shí)踐體系。