蘇南地區設區的市地方立法現狀及政策建議*
——以常州和鎮江為例

吳偉，劉政

1.江蘇科技大學 張家港校區商學院；2.江蘇科技大學 經濟管理學院

2015年新《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）對有關設區的市立法權限的規定進行了重大修改，有權立法的市擴展到了近300個，設區的市普遍獲得了立法權，在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”享有制定地方性法規和地方政府規章的權力[1]。《立法法》修訂后，全國各設區的市紛紛加快地方立法工作的進程。蘇南地區是我國經濟較為發達的地區，一般指江蘇省位于長江以南的部分，包括南京和鎮江、常州、無錫、蘇州四個設區的市。其中南京是省會城市，無錫和蘇州是經國務院批準的較大的市，這三個設區的市在《立法法》修改之前即已經享有立法權，所以《立法法》的修改對它們的影響并不大。鎮江和常州則是在法律修改后才首次取得地方立法權，在立法經驗和實踐上尚存居多空白和不足，所以本文在考察蘇南地區設區的市地方立法情況時，以鎮江和常州作為考察對象，而南京、無錫、蘇州則不作為考察對象。

一、研究回顧

地方立法權的產生來源于2015年3月的《立法法》修改。修訂后的《立法法》規定，在違反憲法、法律的情況下，設區市可以根據自身的發展情況與法治需要制定針對本地區的地方性法規，即地方立法權。

在地方立法權提出之后，對其的研究相繼展開。主要形成了以下兩方面的成果：

第一，關于地方立法權限的研究。《立法法》針對設區市在哪些方面具有立法權限作出了規定，但學者對于《立法法》中的“等”具有不同理解。主張《立法法》中的“等”為“等內等”的學者認為，為了避免地方立法越權，應該謹慎對待《立法法》中沒有明確領域的立法；但也有學者認為，地方立法權的出現本書就是為了解決地方治理過程中存在的現實問題，因此應該對“等”作出“等外等”的解釋。

第二，關于地方立法精細化的研究。立法精細化表現為對立方調整對象的適當，以及對解決問題方案的可行，同時包括了立法意圖表達的準確。地方立法本來是針對地方治理過程中實際問題的地方，因此研究認為地方立法精細化的問題，是地方立法權要取得成果的關鍵。

從已形成的研究成果可以看出，地方立法的重要性與必要性得到了學界的共識。但地方該如何行使地方立法權來解決本地區存在的實際問題還需要深入細化地研究。針對這種現狀，本文選取了《立法法》修訂之后首次獲得地方立法權的鎮江市與常州市作為研究對象，考察兩座城市在獲得地方立法權之后的立法現狀，并總結當前存在的問題，以便提出相關的政策建議。

二、立法的數量

自獲得立法權后，鎮江市立法10項，常州市立法13項，兩市合計立法數量達到了23項，兩市立法的數量相對與其他設區的市明顯偏多。筆者隨機挑選了位于東北地區的吉林省松原市（4項）、遼寧省葫蘆島市（3項）；西南地區的四川省攀枝花市（3項）、貴州省六盤水市（2項），；西北地區的山西省榆林市（4項）、甘肅省白銀市（2項）；華中地區的河南省新鄉市（4項）、湖南省湘潭市（3項）作為樣本，并在司法部備案法規規章數據庫查詢了樣本的地方立法數量，發現這些設區的市地方立法數量明顯較少，均在4項以下。在經濟同樣較為發達的華南地區挑選的廣東省東莞市立法數量為10項，與鎮江數量相當，但仍少于常州。通過抽樣比較，能夠得出蘇南地區的鎮江、常州兩市地方立法數量較多的結論，該數量恰好和經濟發展水平相匹配。經濟發展水平較高的蘇南地區，設區的市地方立法數量上同樣處于領先地位。

二、立法的覆蓋范圍

通過查閱鎮江、常州兩市地方立法；發現大部分立法涉及的事項均為《立法法》所規定的“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”。如《鎮江市金山焦山北固山南山風景名勝區保護條例》屬于“歷史文化保護”范疇，《常州市城市市容管理辦法》屬于“城鄉建設與管理”范疇，《鎮江市飲用水源地保護條例》屬于“環境保護”范疇。這些地方立法并沒有超過《立法法》的授權范圍，且具有鮮明的地方特色，很好地體現了《立法法》授權設區的市因地制宜管理行政區內事宜的立法精神。值得一提的是，鎮江和常州均制定了關于本級立法機關立法程序的法規或規章，即本級立法機關的“立法法”，將本級立法機關的立法行為程序化、法制化，稱得上兩市地方立法的一個亮點。

與此同時，鎮江、常州兩市的個別立法也似有突破《立法法》授權范圍之嫌。根據《立法法》的規定，設區的市在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”擁有立法權，按照通俗理解，“環境保護”與“歷史文化保護”均可被視為“城鄉建設管理”的一部分，因為三者共同表達的是對具體可見的城鄉國土及其附著建筑、設施的管理，所以設區的市立法權限于物質層面較為合適，不宜擴展到精神層面[2]。但實踐當中，鎮江和常州兩市似乎均已突破了該規定，如兩市均頒布了本市的《文明行為促進條例》，其中的禁止性規范尚可歸入城市管理的范疇，如“在公共場所注意衛生，不隨地吐痰”等，但其中已有部分規范進入了風俗習慣等精神層面，如“文明用餐，使用公筷、公勺”“移風易俗，喜事新辦，喪事簡辦”“夫妻和睦、孝老愛親，守望相助、向上向善，培育良好家風和文明社風”等均明顯超出了“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”的范圍，似乎已經突破了《立法法》的規定。

除此之外，鎮江市的一部地方性法規—《鎮江香醋保護條例》更是比較明顯地超過了《立法法》規定的立法范圍。如果該地方性法規僅僅對香醋產區的選址規劃、環境保護等事項做出規定，那么并未突破《立法法》。可是該部地方性法規實際上是關于食品生產標準、商標保護和市場監管的法規，完全脫離了“城鄉建設與管理”和“環境保護”的范疇。盡管鎮江生產香醋的歷史較為悠久，而且形成了一定的歷史與文化內涵，但倘若因此將《鎮江香醋保護條例》和“歷史文化保護”掛鉤，也實在有些牽強，因為該法規的內容與歷史和文化并無關系。

三、立法動機與原因

蘇南地區的鎮江、常州兩市立法數量較多，說明兩市立法的意愿比較強烈。兩市立法涉及的事項較廣，說明兩市希望運用法律手段管理更多的事務，這些立法行為背后的動機與原因值得去研究。按照馬克思主義學說，經濟基礎決定上層建筑，立法行為最終是由經濟因素決定的。鎮江、常州兩市位于我國經濟最為發達的蘇南地區，工商業企業數量較多，規模較大，包括商業活動在內的經濟行為非常活躍，城市化程度較高，因此政府統籌規劃城市與農村管理的任務較重，需要足夠的手段去完成這個任務，因此對有關城鄉建設與管理的立法需求較大。

同樣是由于工商業的發達，環境污染的問題隨之嚴重，政府環保壓力增大，所以對環境保護立法的需求也增大了。另外，蘇南地區文化古跡、風景名勝眾多，也需要地方政府通過立法的形式加以保護。這些是鎮江、常州兩市立法數量較多的重要原因，甚至是根本原因。

地方政府尋求更大管理權力是鎮江、常州兩市積極地方立法的又一重要原因或直接原因[3]。在《立法法》修訂之前，大部分設區的市并無立法權，只能依靠法律級次最低的“紅頭文件”去管理事務，在實踐中的“權威”稍有不足，導致管理效果或執行效果不盡如人意。鎮江、常州也是如此，兩市經濟發達，需要管理的事項數量既多，范圍又廣，在行政管理方面存在法律依據不夠靈活、不夠直接有效的情況。在《立法法》修訂后，設區的市終于取得了地方立法權，因此它們有強烈的動機盡可能地增加立法，并將原本可能超出《立法法》授權范圍的事項也納入地方立法中來，以此獲得更大的行政管理權力。此外，立法數量的領先或許本身也是“政績”的一部分，地方立法多，說明該地落實《立法法》的效果較好，立法數量的領先也是整體工作領先的一個體現。鎮江和常州作為經濟發展水平領先的地區，自然也有動機在其他方面，包括地方立法方面取得領先地位。簡而言之，取得“政績”也是兩市積極地方立法的重要動機。

四、政策建議

設區的市根據《立法法》的授權，在授權范圍之內積極立法是值得鼓勵的。設區的市開展立法工作可以填補地方政府行政管理工作中法律工具的不足，使各項工作更加法制化、規范化，是值得提倡的[4]。

（一）統籌地方立法權限

為了維護《立法法》的法律嚴肅性[5]，設區的市地方立法不宜過分擴張，不宜突破《立法法》的授權范圍，不宜在同“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”關系不大的事項上立法。在《立法法》授權外的事項上立法，如果僅僅在地方立法中重復上位法的內容，如有關食品生產標準、商標保護等內容，則實際意義不大，沒有必要。如果設區的市的法規、規章與上位法沖突，則更是不允許的。所以，只要超過了《立法法》的授權范圍，設區的市在地方立法中無論是照抄上位法，還是與上位法沖突，都是不合適的。設區的市立法機關應該適當克制立法沖動，不宜越俎代庖，避免突破《立法法》的授權范圍。省級人民代表大會常務委員會也應該履行《立法法》賦予的職責，在設區的市的地方性法規須報批后，要對報請批準的地方性法規進行審查，著重審查設區的市地方立法是否超過《立法法》授權范圍，是否只是為了立法而立法，是否具有實際意義，不宜不加審查一律通過，以此提高設區的市地方立法的質量，更好地為地方發展提供堅強保障。

（二）規范地方立法的程序

地方立法從編制規劃、起草、審議、修正、表決到公布的過程，要充分遵守法律，又要反映客觀規律和尊重民意。其一完善地方立法聽證制度。主要措施應當是通過提高立法位階，建立全國統一的地方立法聽證制度，消滅地方差異性，并且完善具體制度設計，主要應當包括地方立法聽證的適用、主體及其各自的權利與義務、程序、立法聽證對立法結果的效用及內在機制等[6]。這既是當代立法制度公正性和民主性的集中體現，也是程序正義價值和合理性價值的要求。其二是完善地方立法公開制度。除了通過法定渠道公布法律文本，還應該注意在立法起草階段，公開聽取專家、群眾等意見和建議；在立法規劃階段，公布規劃草案并聽取各方意見；在立法審議階段，盡可能采用新媒體、網絡、實地等多種形式讓廣大群眾了解立法的情況并征求意見；在法案表決階段，允許群眾旁聽并通過新聞媒體轉播全過程等。

（三）重視地方立法的技術

提高地方立法技術，將先進的立法技術引入地方立法，是推進地方立法合理化和科學化的重要途徑。一方面地方立法的結構要合理，除了正文部分外，不要因為是下位法而結構松散，在立法名稱、目錄、序言和附錄等方面均要嚴格規范和符合立法技術要去；另一方面，地方立法的語言技術也要講究準確、嚴謹、簡潔和通俗，地方立法是以地方立法語言形式表現出來的特定行政區內全體公民的行為規范，但不等于可以在立法語言上表現出隨意性。鎮江、常州取得地方立法權的實踐并不長，在融入城市、經濟區域一體化的同時，切勿為了迎合經濟高速發展而超前超限立法，還需要主動對接和借鑒地方立法成熟的地區，審慎立法，

高效立法。省級人大常委會也應履行職責，對設區的市地方立法行為依法加強審查和監督管理。