如何運用法治思維開展紀律審查工作

廣東省汕頭市金平區汕頭供電局 楊佳燕

依法治國是治國理政的基本方略，要求依據憲法和法律治理國家。依法治企是企業生產經營管理的基本原則，要求做到凡事有章必循、有法必依、違紀違法必究必懲。做好新時代紀律檢查工作，法治化、規范化建設是基本要求。2021年12月24日，《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》（以下簡稱《條例》）正式印發，這是黨的歷史上首部全面規范紀律檢查委員會工作的條例。《條例》開篇明確了制定的目的，即加強和規范新時代黨的紀律檢查委員會工作，并將推進規范化、法治化、正規化建設的要求貫穿全篇。《條例》“隊伍建設和監督”章節對建設法治化隊伍提出明確要求，強調要加強監督執紀規范化建設，牢固樹立法治意識、程序意識、證據意識，依規依紀依法行使紀律檢查權。

一、運用法治思維和法治方式的重要性

法治思維是以法治精神為導向，運用法律原則、規則、方法思考和處理問題的思維方式。推進反腐敗工作法治化、規范化是新時代紀檢監督工作高質量發展的客觀需要、必然要求，反腐敗工作需要符合客觀規律、尊重客觀事實，不能以人的主觀意志為轉移。黨章賦予了各級紀委監督、執紀、問責的職責，既是義務、也是權力，權力需要得到有效制衡，才能發揮健康、積極的作用。因此，我們需要時刻強調依規依紀依法行權、用權，以黨規法紀為準繩，從強化日常監督、紀律審查到問責追責，一言一行都要合規合紀合法，解決執行紀律中失之于松、寬、軟的問題，防范紀檢隊伍中“燈下黑”的情況。

在實踐中，紀律審查是本單位紀委的主要職責，規范化、法治化要求同樣貫穿其中。從定義上看，紀律審查是對反映黨員、黨組織的問題線索經過初步核實后，確認已構成違紀，報請批準立案后所采取的一種措施。紀律審查聚焦的是所有違紀行為和問題，對象是所有違反黨紀的黨組織和黨員，體現了全面從嚴治黨要求。從結果上看，調查核實后，對黨員依據黨內紀律規定作出紀律處分，對黨組織依據黨內紀律規定給予改組或解散處分。紀律審查是沖著紀律去的，從講紀律、守規矩的角度去衡量、處置違紀問題，體現了政治性。從使命上看，紀律審查工作具有高度的政治敏銳性、嚴肅的紀法約束力和鮮明的政策導向性，要求講政治、顧大局、守紀律。[1]越是講政治，就越需要把講法紀、講事實、講程序貫穿紀律審查的始終，依規依紀依法辦好每一起案件，實現政治效果、紀法效果、社會效果相統一，確保每一起案件經得起考驗。“法治”是相對“人治”而言的，法治思維和法治方式的運用，實質上是排除“人治”的干擾，把法治價值和對法治的敬畏轉化成思考問題的思維習慣，確保處事應突更加科學、更加合規，發現、分析和解決問題有更加縝密的邏輯和規則。

二、如何運用法治思維開展紀律審查工作

法治思維是一種以法律規范為基準的邏輯化的理性思考方式，運用法治思維開展紀律審查工作，簡單而言就是要像開展司法裁判一樣用司法人特有的思考問題的方式整理事實、甄別證據、定性量紀，具體來說是要樹立好法治思維中的五個底層思維。[2]

（一）樹立規則至上思維

法治思維本質上是一種按照特定規則思考的思維，它讓人們從根本上建立起什么可為、什么不可為的意識。可為即權利，不可為即義務，“良法”（即合理的規則）一旦建立起來，就不能自由縮減權利與義務的范圍。在開展紀律審查工作時，《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（以下簡稱《規則》）是紀檢人員的基本遵循，不能因為個人某種訴求的特殊性而去改變現有適行的普遍性規矩。比如，在認定違紀事實時，有規則思維的紀檢人應該考慮，該事實是否具備違反黨紀的四個要件要素（即違紀主體、違紀客體、違紀客觀方面和違紀主觀方面），是否是《中國共產黨紀律處分條例》和其他相關黨紀法規規定的違紀情形，從而區分違紀行為和意外事件，準確把握“三個區分開來”。《中國共產黨紀律處分條例》與《中華人民共和國刑法》有相似性，規定的都是行為的底線，因此在紀律審查過程中為了避免定性量紀的隨意性，應該借鑒遵循“罪刑法定”和“疑罪從無”等基本法律原則，在事實不明晰、證據不充足的情況下，不能簡單地做“有罪推定”“有責推定”，不能強化被審查人員的自證義務和責任要求。另外，在遵守規則的過程中，要區分規則與規則之間的效力或秩序問題，比如當黨內法規與黨章矛盾時，黨章效力更高；當地方性黨內法規與中央黨內法規沖突時，中央的黨內法規優先；當同等級別的舊規則與新規則不一致時，應當堅持“后法優于前法”和“從舊兼從輕”兩個原則。在法治的要求下，公權力主體應該時時刻刻對規矩、紀律和法律懷有敬畏之心，不能因為改革、維穩等原因沖破執紀規則禁區，這樣才能依規依紀依法、公平公正客觀開展紀律審查。

（二）樹立權利本位思維

權利本位是法理學概念，是指社會成員皆為權利主體，不受任何歧視，法律設定義務在于保障權利的實現。在紀律審查活動中，即使是被審查人也有權利不受侵犯的主張、資格和自由，這就要求紀檢人在開展紀律審查時應該有人權意識，尊重和保護被審查人的基本權利，文明開展辦案，止步于侵權發生之前。《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》中就體現了權利本位的內容，比如保障被審查調查對象的權利，包括被審查調查人的陳述權、飲食和休息的權利、提供醫療服務確保安全等；被審查調查人的生命健康權和人格尊嚴權受到保護，嚴禁使用違反黨規法紀的手段，對被審查調查對象采取逼供、誘供、侮辱、打罵、虐待、體罰等行為。《規則》為了保障紀律審查的公平公正，還規定了回避制度，即審查調查審理人員與被審查調查對象或者檢舉人存在近親屬、本案證人、利害關系人等情形的，應該主動或者由相關利害關系人員提出公務回避，確保辦案人員做到公正行權、秉公用權。權利本位除了要求要保障被審查調查人的基本權利外，還要求不能隨意地擴大對紀律處分規定的解釋，避免侵犯被審查調查人的合法權利。民法中有一個原則叫“法無禁止即可為”，這體現了對私權利的保護。但對黨員而言，其私行為還要受到黨紀的約束，黨的紀律要求比法律對黨員的要求更嚴格。我們經常強調“紀嚴于法”“紀在法前”，主要表現在兩個方面：一是黨紀處罰行為范圍廣于法律。紀律處分條例規定了六大紀律的行為，這些行為有法律禁止的行為，也有法律未約束的行為。二是黨紀處罰起點數額低于法律。以違規收受禮品禮金和受賄罪為例，從紀律處分條例規定和近年來通報的典型案例看，黨員只要收受管理服務對象的禮品禮金，不管數額多少、目的是什么都構成違紀。受賄罪則在起點數額上有限定，由原先的五千元提高到三萬元（但受賄一萬元以上不滿三萬元，具有其他較重情節的也應追究刑事責任），目的是為他人牟取利益。在實踐中，基于黨紀處罰行為范圍更廣、處罰起點數額更低的思維判斷，一些缺乏權利本位思維的紀檢人員可能會對紀律處分條例擴大解釋，把沒有被列入“負面清單”的事項擴大或延伸解釋為違紀行為，隨意引用兜底條款，侵犯了黨員“可為”的權利。因此，樹立權利本位思維，即是要增強保護被審查人權利的意識，做到執紀安全；也要增強辦案首先考慮權利及其根據的意識，做到執紀合規。

（三）樹立權力控制思維

法治要求權力受制度控制，不以個人的意志為轉移。紀檢監督機構行使權力的理由通常都是正當的，而這種正當的理由也應該通過正當的途徑來實現，才能保證權力行使的權威性。制度是最好的籠子，在紀律審查過程中，這個制度籠子應該由“三個支架”構成。一是上級的規范性制度。《規則》規定了領導體制，明確了紀檢監察機關應當嚴格執行請示報告制度。《條例》也規定了領導體制，明確要求堅持查辦案件以上級紀檢監督機構領導為主，按照規定審議和批準下級紀委關于線索處置、立案審查、紀律處分等的請示報告，按照程序改變下級紀委作出的錯誤或者不當的決定，必要時直接審查或者組織、指揮審查下級紀委管轄范圍內有重大影響或者復雜的案件。上級檢查、指定管轄、審查過程的重要措施使用情況備案等也屬于上級制約制度的內容。二是內部相互監督制度。《規則》對紀律審查工作的內部制衡有明確規定，比如紀檢監察機關應當堅持民主集中制；堅持調查、審理相分離的原則，審理人員不能由參與了同案審查調查工作的人員來擔任；堅持復議復查與審查審理相分離的原則，案件的復議復查必須由非原案審查審理人員擔任。《規則》還專章明確了14條監督管理規定，包含了干部準入、思想教育、作風建設、人員管理、保密義務、安全責任、失責問責等內部制約制度內容。三是審查審理組與被審查對象的相互制約。主要體現在審查審理談話制、錯誤事實見面、處分決定宣布，還有被審查人在支部討論其處分決定時，有權參加并進行申辯、得到其他人對其的辯護，以及不服處分決定的申訴等制度。紀檢人員應該樹立“權力受控制、行為受監督”的思維定式，更加謹慎、細致地行使自己的執紀權，自覺接受組織、社會和群眾的監督，增強“監督者也需要被監督”的意識，做到打鐵必須自身硬，防止出現任性用權、不作為亂作為的問題。

（四）樹立程序優先思維

重視程序是法治思維的一個重要特征。法律總是強調“程序正義”，它也叫“看得見的正義”，源于一句法律格言：“正義不僅應得到實現，而且要以人們看得見的方式加以實現”。簡單而言，就是司法機關裁判的過程中，不僅僅要考慮結果的正義性，更要確保雙方當事人所看到、感受到的審判過程是公正的、合規的。甚至即便結果存在爭議，也要把程序做足、做好。反之，有時候即使是非對錯很清晰，如果程序不到位，審判可能無效甚至違法。紀律審查工作講程序優先也是為了防止因程序性問題而導致認定的事實或給予的處分無效。程序優先還有一個重要方面，體現在證據收集程序。在違紀案件審理的“二十四字”方針中，“證據確鑿”是認定案件事實的基礎，審查結論所認定的違紀違法事實或者處理處分決定，都要有確切、充足的證據作為依據。哪些證據能認定事實，這屬于證據的“適格”。證據的“適格”主要有兩個方面：一是證據與事實之間的關聯度，二是證據獲取方式的合規合法性。法律中有一個規則叫“證據排除規則”，即通過不正當手段取得的證據，或者容易導致裁判者偏見的證據，即便有助于發現事實，也要排除，不能用于定案。因此為了避免證據被排除，保證證據適格，證據收集一定要程序優先、符合程序，如果某個證據不是通過正規途徑獲取的，即使它能作為事實認定的直接證據，最終也只能放棄該認定。審查審理過程中，對于通過采取威逼利誘、欺騙等非法方式收集的言證，也應當堅決依照規定予以排除；對經審核發現收集的物證、書證不符合規定程序，可能影響案件公正處理的，要積極協調有關部門及時補充糾正或者作出合理說明，無法補充糾正或者作出合理說明的，也應當予以排除。把程序擺在首位的思維是對獨立開展紀律審查工作的推仰和尊重，任何人都不能干預執紀活動，不能以案謀私、跑冒滴漏，確保紀檢監督機構真正按照事實和依據獨立開展定性量紀。

（五）樹立技術理性思維

技術理性思維，就是與大眾生活思維不同的、經過法律邏輯訓練的專業性思維。在法治的要求下，這種思維已不單單是公檢法人員的專屬，所有運用法治思維思考問題的人都應該具備這種法律邏輯和技術理性。法律層面的技術理性是以事實和規則認定為中心的思維活動，法律思維是跳脫風俗習慣、一般認知而不受大眾化情感因素所左右的思維方式。法治思維需要我們下決心轉變過去的思維慣性，像“法律人”那樣去思考問題。比如當普通人認為法律的終極使命是維護正義、保證公平時，法律人會認為法律的終極使命是維護社會秩序；當普通人認為法律依據是非對錯來解決糾紛時，法律人會認為法律不是評判是非對錯，而是關心雙方都有哪些權利；當普通人只關注案件審判是否滿意時，法律人只關心案件結果的終局性。對普通人而言，更在意的是案件的結果，也就是個案的審判是否公平公正。但對法律人而言，他們要考慮一個案件的處理結果帶來的社會后果，并由此來設計推理的過程。在企業內部執紀，往往面對的都是自己的同事，甚至是比較熟悉的同事，因此在定性量紀時可能會帶有主觀印象或判斷，從而影響處置的客觀性。運用法治思維，就是要避免紀律審查過程中帶有主觀意見，技術理性思維能夠幫助我們保持中立，真正做到以事實為依據、以法律為準繩。

三、實踐中還需要完善的機制

法治思維的建立不是速成的，需要執紀者有勇于自我革命的精神，打破傳統思維和慣性思維，通過有意識地培養和專業訓練逐步轉變而成。法治思維的形成具有長期性，在這個過程中需要配套機制加以鞏固和提升，結合本單位實際，做以下探索：

（一）建立信息化管理機制

目前我們已實現了信訪、線索、案件全過程線上錄入，而且很多信息錄入后就不得再修改，這對紀律審查過程及相關資料的嚴謹性形成約束。在數字化背景下，隨著法治化、規范化要求越來越高，我們應該不斷深化科技與執紀相融合力度，一方面提高紀律審查的效率，另一方面減低人為出錯率。參照當前司法活動中的數字化路徑，我們可以探索完善執紀數字化平臺。例如建立模塊實現卷宗電子化并自動生成目錄、法條案例自動推送、同類案件的快捷檢索等；還可以探索建立類型案件要件式解構模型，推進市場營銷、工程建設、物資招投標等常見違紀案件要件化、標準化審查審理，提升執紀質量和效率。探索開發文書智能分析校對工具，幫助及時發現和糾正邏輯錯誤、事實證據遺漏、法條引用錯誤等，提高文書質量。

（二）建立判例參考機制

自2021年8月起，中紀委建立了不定期下發指導性案例的相關制度，為各級紀檢監察機構在辦理同類案件時提供了指導性意見和案例參考。為貫徹落實和準確把握指導性案例的指導精神，在實踐中，應該把指導性案例作為紀律審查的“寶典”，常學常新，精準運用到實際案件中。今后隨著指導性案例越來越多，可以探索建立審理智能輔助工具，為審理提供數據分析、審理比對、類案推送等服務，對定性量紀偏離度過大的案件及時評查、自動預警，實現人工智能與人的智能相互疊加。

（三）建立案件質量共同負責制

紀律審查的質量需要監督檢查、審查調查、案件監督管理和案件審理各環節共同負責，特別是案件審理環節起著審核把關、監督制約的作用。可以通過執行案件審理質量評查制度，落實案件質量定期評價、檢查機制，把法治化、規范化要求融入案件質量檢查，對發現問題形成問題清單、易錯集等，及時通報反饋和督促落實整改，不斷糾正事實、證據、定性、處理、手續、程序等方面的瑕疵和不足，監督制約紀律審查中做得不夠、做得過頭或做得隨意的問題，以內控推動依法依紀依規辦案，提升法治化水平。

高質量開展紀檢監督工作是黨交給紀檢監督機構的重大政治任務，紀檢監督工作特別是紀律審查工作必須堅持以“法”為中心，樹立法治思維、探索法治方法，以更加高效、更加科學、更加規范的執紀方式，實現政治效果、紀法效果、社會效果的融合和最大化。