三權分置視角下農村土地流轉困境審視與可行性模式構建

中共丹陽市委黨校 薛曉莉

三權分置理論是我國當前農村土地改革的重要內容之一，也是農村土地改革體制的關鍵構成。三權分置基于現有的農村家庭聯產承包制度，將土地的經營權從農戶承包經營權中分離出來，進一步搭建出土地集體所有權為基礎、穩定農村家庭承包權、盤活經營權的模式。在三權分置的指導之下，農村土地經營權進行流轉，如何合理配置農村的土地、生產資源與要素，提升農業發展效率、提高發展水平，是需要重點思考的問題[1]。從法律層面來看，當前三權分置之下的農村土地流轉仍然存在一些問題，主要集中在經營權與所有權界定、土地流轉的規范化與制度化、土地權利損失等方面，這就需要堅持落實三權分置理論，依托我國法律法規進行制度建設、監督機制建設、糾紛服務機制建設、管理服務體系建設，使土地流轉向法律方向貼合，進一步提高我國農村土地流轉與利用的規范化、高效化與法律化。

一、基于《民法典》角度的三權分置理論

三權分置理論的核心，就是在深化農村土地改革基礎上，順應農民意愿，將農業發展作為主要方向，讓農民在法律規定之下參與到土地流轉中，一定程度上享有土地的經營權。三權分置理論基本內涵，是將農村土地的經營承包權細化分解為三種權利，分別為：所有權、經營權與承包權，這一分化是對原本農村土地產權結構的創新與優化，也是未來土地制度改革的主要方向，更是我國法律法規配套實施的理論依據。可以說，三權分置理論是基于我國農地實際情況、國家農村發展實況基礎上，結合《民法典》的法律原則、法律法規條例提出的土地流轉依據。三權分置理論之下，先存在集體土地所有權，在此基礎上衍生出土地承包權、土地經營權，其中農村集體成員享受土地承包資格，這是農村集體成員的權能之一，承包權基礎上衍生出經營權[2]。土地的承包權與經營權可以存在兩種情況，其一是承包權與經營權屬于同一成員，也可以分別屬于不同的成員。根據農村實際情況，在土地流轉的過程中，農村土地的所有權始終屬于集體，承包人則享受土地資源的承包權、經營權；若承包人依照法律規定可進行土地流轉，則經營權與承包權分離，經營權歸屬于新的經營主體[3]。

根據三權分置理論及其相關的法律依據，農村集體中的農戶享有權利可以體現在財產性、收益性等方面。（1）財產性。農村土地產權是基于集體所有制制度下的家庭聯產承包責任制的體現之一，這也就是說，歸屬于農村集體的農民擁有土地的承包權與經營權，農村集體本身擁有土地的所有權。農村集體所有權是農村土地的基本權利，這一集體內的所有成員可以占有、使用土地、獲取土地收益，對土地收益進行處分，這是農村集體內土地權利的財產性的具體表現。（2）收益性。土地是農村農業活動的重要因素，也是獲取收益的基本條件，是農業經濟發展的關鍵所在[4]。在三權分置之下，農村土地在所有權不變的基礎上，將經營權進行流轉，采用不同的流轉模式實現不同方式的經營，促使土地的收益歸屬于流入一方。

二、三權分置視角下的農村土地流轉現狀與困境

（一）三權分置視角下的農村土地流轉現狀

根據《民法典》中關于農村土地流轉及經營承包權的闡釋可以看出，三權分置的本質就是將承包權與經營權分離，是承包人根據法律規定將原本經營權以有償方式轉讓給其他方的過程。在農村土地資源的流轉與利用中，三權分置的重點在于將經營權盤活，被盤活的經營權通過土地流轉實現土地收益的流轉，以此滿足現代社會的農業發展需要，進一步優化調整農村產業結構[5]。根據現階段農村土地流轉的實際情況進行分析，可以發現其現狀如下。

農村土地經營權的流轉方式靈活，內容豐富。在三權分置理論指導之下，各地區農村為了滿足自身適度規模經營需求，紛紛響應土地流轉要求，大量農戶將手中小規模的土地經營權轉讓出去，農村的農業生產逐漸走向規模化方向。以安徽省小崗村為例，其在三權分置理論落實之后，根據家庭聯產承包責任制內容，提出“反包倒租”的土地流轉模式，這一模式是當地土地流轉模式的開端。“反包倒租”就是指在組織協調之下，將分到農戶手中的田地集中到農業大戶手中，以此滿足農村的集體經濟發展需要[6]。在三權分置理論的指導之下，我國各個地區農村分別根據自身實際情況與地區的農業土地資源情況，提出合適的土地流轉模式，比如：廣東海南地區農村土地被劃分為基本農田、商住區域、經濟發展區域，以農村集體組織為基本組織結構，集體成員可以以自己的土地經營權出資入股，參與非農產業的分紅。以上海地區農村為例，采用農戶資源參與產業合作化的模式。這些均是當前土地流轉方式，為我國各地區農村土地資源的盤活做出了一定貢獻，一定程度上實現了土地價值。

（二）三權分置視角下的農村土地流轉困境

根據上述分析可以看出，三權分置理論指導之下，各地區農村紛紛提出了契合自身實際情況的土地流轉模式，且獲得了豐富成果，在農村經濟發展、農村土地資源利用方面得以發展。但是在實際實施的過程中，仍然存在一些問題，這些問題主要集中在農村流轉的法律落實不足、制度缺陷等方面，具體如下。

1.農村集體土地的所有權主體不夠鮮明

根據《憲法》中的法律條例，農村土地的所有權主體是“集體”，這一條例確實提出了農村土地所有方，但是如何定義“集體”，是需要認真思考的問題。《憲法》在農村土地流轉中起到的作用是指導其他法律法規，為農村土地流轉的規范與法治化提供依據，但是由于《憲法》中的法條制定籠統，很難進一步明確集體的歸屬。根據《民法通則》內容，其中對集體土地所有權做出了多種不同情形的規定，比如：村集體、農業合作社集體、村民委員會集體等，但是卻沒有明確界定這些集體歸屬的土地資源類型，也沒有明確闡釋不同類型集體的分類與標準。這就導致在三權分置理論落實的過程中，很容易出現集體土地所有權規定的隱患，不利于充分發揮土地的價值[71]。

2.集體土地所有權權能出現缺失

根據當前農村土地承包經營模式進行分析，家庭承包、統分結合是土地承包的主要特點。農村集體將所有土地分給集體內的組織成員，這種分包的形式較為常見，但是將分包出去的土地進行統籌管理，這方面缺乏相應的法條規定與成熟經驗。根據《民法典》內容，現階段的土地承包經營中，農村集體與集體成員分別是當事人，雙方簽訂土地承包經營合同，將土地分包出去，此時農村集體并沒有留存土地，而是將土地全部分包，此時農村集體的成員手中有土地，而集體沒有經營土地。這種情況就導致農村集體雖然享受土地的所有權，但是仍然無法參與到土地使用與土地經營中，其承包權與經營權被剝奪，集體土地所有權產生缺失。

3.當前的流轉模式沒有最大限度上發揮土地價值

根據《物權法》法條內容，土地承包經營權的歸屬人可以對自己承包的土地進行轉包、互換與轉讓，實現土地流轉。本著《民法典》中保護土地的原則，按照立法思想進行推導—農村土地經營權在流轉的過程中以耕作的方式產生經濟收益，此時的轉讓、轉包只是產生了一定的轉讓費用，而沒有產生真正能夠體現土地價值的收益。在互換的模式之下，土地的經營權歸屬人也沒有產生更多的收益。雖然上述的海南、上海、安徽等地區的農村區域形成了不同的土地流轉方式，其產生的收益不僅僅是耕作的收益，但是土地收益方式仍然存在較強的曲線型，沒有真正在土地流轉過程中獲取最大的土地價值[8]。

三、三權分置視角下針對農村土地流轉困境的可行性模式構建

（一）加強制度建設，明確經營權與承包權

根據上述對三權分置視角之下的農村土地流轉困境問題的分析，可以看出，承包權與經營權的區分是困擾農村土地承包與使用的主要問題之一。因此，依托三權分置理論，需要根據《民法典》及其有關法律條款與內容，進一步制定以三權分置理論為指導，以農村土地價值實現為目標的制度體系，提出明確的農村土地所有權、承包權與經營權的分置方法與標準，輔助落實經營權與承包權，進一步強調土地承包權內涵，依法維護土地承包人對自己承包的土地的使用與收益權利。在制度建設的過程中，需要結合農村土地利用需要，根據《民法典》中現行的法律條例與規定，進一步界定土地經營權的用益物權性質，確保用益物權與我國法律規定一致，貼合法律法規要求[9]。采用這樣的方式規范農村土地三權分置的落實，確保土地經營權、承包權的規范性，減少由于土地流轉產生的爭議與糾紛，同時為我國土地流轉有關政策的落實提供制度與法律依據。

（二）搭建多元化流轉模式，盤活農村土地資源

根據現階段三權分置在農村土地流轉中落實的情況與成果，可以看出雖然當前農村土地流轉方式多樣化，但是各種流轉模式的本質相似，仍然沒有充分發揮出土地價值。基于此，需要進一步推進農村土地承包權與經營權的分置，根據法律規定設計多元化的流轉模式。一方面，根據三權分置理論，分析三權分置中所有權、承包權與經營權之間的法律關系，明確農村土地的經營承包權性質，根據信托法律關系提出農村土地承包經營權的信托，促使農村土地可以在法律允許范圍之內進行流轉，優化市場配置。在厘清三項權能的基礎上，三項權能主體為信托委托人、受托人，設定相應的法律條例，提出委托人與受托人的責任與義務，切實維護農民群眾的合法權益；另一方面，根據《物權法》第128條內容，土地流轉的方式為互換、轉包與轉讓等，這個“等”在其他法條總能均有體現，也可以體現為“抵押”方式[10]。結合我國農村土地現狀可以看出，若堅持原本的流轉方式，不允許抵押的存在，則不利于農村土地的發展。因此，需要適當進行土地經營權的抵押權合法化。根據現有法律規定，進一步提出農村土地登記、農村土地信托機構的法定資質要求等一系列法規，逐漸完善登記與信托機制，確保抵押流轉的有序規范落實，更深入地發揮土地流轉價值。

（三）加強流轉監督力度，確保農村土地資源利用合法合規

在三權分置視角之下的農村土地流轉實施過程中，存在明顯的轉讓方、受轉讓方主體界定模糊的情況，如何清晰明確主體資格，也是需要解決的問題。針對這種情況，需要建立健全完善的轉讓方與受讓方主體資格審查機制、流轉監督機制。在機制建設中，需要提出受讓方的資格審查標準，明確各項資格的認定依據，這樣才能夠確保土地轉讓給有能力的受讓方，將不符合法律要求、沒有能力進行土地利用的主體排除，進一步提高土地流轉的穩定性，降低土地流轉風險。關于土地流轉受讓方的審查，應當根據《農村土地承包法》法律規定，搭建健全的土地經營權受讓方資質審查體系，設計相應的審查流程。之后要明確提出受讓方主體的管理能力、資金能力與履約能力，保證審查主體明確，審查標準完善，提升土地流轉服務水平。

此外，要加強對農村土地流轉的規范與引導，既要確保主體轉讓土地的過程規范，也要避免政府過度干預引起的土地流轉行為不當，要充分尊重村民意愿、維護村民權益。在實踐中，考慮到現階段土地流轉合同內容簡單的情況，建議要從法律層面出發，明確提出具有法律效應的轉讓合同內容、條例與規范格式，構建基本的合同構架，確保轉讓合同符合法律標準，具備規范特征，以便于合同運用于維護村民合法權益。

四、結語

綜上所述，三權分置理論是基于民法典基本原則提出的農村土地資源利用與流轉的依據，這一理論需要結合《民法典》中的法律依據才能夠充分發揮其作用。本次對三權分置視角之下農村土地流轉的實際情況及可行模式構建的研究，可以看出，當前三權分置在實際落實的過程中仍然存在一些不足。針對這些不足，需要進一步加強有關的法律條例、制度方面的建設，同時依托現有法律加強監督、加大對農村土地資源的利用與開發力度。只有真正“盤活”土地資源，有序流轉土地，保證土地的流轉與利用過程既符合法律規定、也具備經濟效益，才能夠充分體現三權分置的科學性，實現農村土地資源的綜合價值。