民用無(wú)人機(jī)領(lǐng)域數(shù)據(jù)與飛行安全法律規(guī)制研究*

黃煦淇，洪 晟

（北京航空航天大學(xué) 網(wǎng)絡(luò)空間安全學(xué)院，北京 100191）

0 引言

工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)作為信息化與工業(yè)化深度融合發(fā)展的產(chǎn)物，是工業(yè)與制造業(yè)數(shù)字化、智能化發(fā)展的基礎(chǔ)。無(wú)人機(jī)憑借其靈活性強(qiáng)、 便捷性等優(yōu)勢(shì)，為工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展提供重要助力[1]。5G 工業(yè)無(wú)人機(jī)的出現(xiàn)，其作為5G+互聯(lián)網(wǎng)的產(chǎn)物，代表了產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向。民用無(wú)人機(jī)市場(chǎng)逐漸擴(kuò)大，在航拍、植保、物流、巡檢、救援等領(lǐng)域發(fā)展迅速[2]。然而，在無(wú)人機(jī)大規(guī)模應(yīng)用的同時(shí)，無(wú)人機(jī)飛行安全問(wèn)題為行業(yè)發(fā)展帶來(lái)了困擾。消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)的使用對(duì)象以人為主，經(jīng)常需要對(duì)人進(jìn)行拍攝跟蹤，使得公共空間與個(gè)人隱私空間的界限變得模糊，威脅公民的隱私安全。工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)方面，常有違法違規(guī)的“黑飛”行為，擾亂航空行程，極大地破壞公共安全和公共秩序。

本文主要研究針對(duì)民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)和“黑飛” 等問(wèn)題，結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)目前國(guó)內(nèi)法律法規(guī)尚不完善的地方給出意見和建議，從法律層面為無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供長(zhǎng)遠(yuǎn)保障。

1 民用無(wú)人機(jī)領(lǐng)域現(xiàn)存風(fēng)險(xiǎn)

1.1 隱私侵權(quán)

近年來(lái)，民用無(wú)人機(jī)侵犯公民隱私事件頻發(fā)，公民個(gè)人隱私安全受到重大挑戰(zhàn)。

1.1.1 民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)

民用無(wú)人機(jī)目前在農(nóng)作物檢測(cè)、 航拍攝影、圖形測(cè)繪、快遞運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域有較高的使用率。常用的無(wú)人機(jī)為消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)，主要在個(gè)人隱私保護(hù)性需求較高的居民住宅區(qū)或人口流量大、人員密集的商業(yè)區(qū)保有并使用。高使用率與易探查的特點(diǎn)，為利用無(wú)人機(jī)獲取他人隱私信息提供了條件。由于民用無(wú)人機(jī)大多是微型、輕型無(wú)人機(jī)，體積小，隱蔽性強(qiáng)，因此很難被發(fā)現(xiàn)；同時(shí)，無(wú)人機(jī)的空中懸停技術(shù)結(jié)合裝載的高清相機(jī)，能拍攝到距離較遠(yuǎn)的微小事物[3]，這些優(yōu)勢(shì)使得其對(duì)隱私的獲取能力顯著增強(qiáng)。

無(wú)人機(jī)對(duì)公民隱私的侵害和監(jiān)控，一方面會(huì)對(duì)公民的日常生活造成影響，比如對(duì)公民隱私的記錄和泄露會(huì)給其生活造成麻煩和騷擾；無(wú)處不在的監(jiān)視感會(huì)給公民帶來(lái)不適和不安全感，造成不必要的心理壓力，甚至可能造成社會(huì)信任恐慌。另一方面，存在隱私數(shù)據(jù)被泄露或非法利用的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》，數(shù)據(jù)被非法利用破壞了數(shù)據(jù)的機(jī)密性，隱私數(shù)據(jù)被泄露對(duì)數(shù)據(jù)安全造成了極大威脅。

1.1.2 民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)特殊性

無(wú)人機(jī)對(duì)他人的隱私侵權(quán)有其特殊性。首先，對(duì)侵權(quán)者來(lái)說(shuō)，對(duì)他人的隱私侵權(quán)具有輕易性、全方位的特點(diǎn)[4]。相較于傳統(tǒng)攝像機(jī)拍攝的諸多條件限制，民用無(wú)人機(jī)能相對(duì)輕易地入侵他人的私人領(lǐng)域，而不需要侵權(quán)者本人進(jìn)入。而隨著5G 與無(wú)人機(jī)的結(jié)合，高速率、低功耗的5G 網(wǎng)絡(luò)使得無(wú)人機(jī)的遠(yuǎn)距離控制優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)[5]，一旦侵權(quán)者鎖定了其侵權(quán)對(duì)象，便可以利用無(wú)人機(jī)進(jìn)入其不被允許的領(lǐng)域來(lái)獲取其想獲得的隱私信息，甚至實(shí)施長(zhǎng)期監(jiān)視。其次，民用無(wú)人機(jī)的隱私侵權(quán)一般都是在被侵權(quán)者無(wú)意識(shí)的情況下進(jìn)行的，即“無(wú)感侵害”，具有隱蔽性和滯后性，即使被侵權(quán)者發(fā)現(xiàn)了自己的隱私正在被侵犯，由于無(wú)人機(jī)侵權(quán)“人機(jī)分離”的特性[6-7]，很難通過(guò)無(wú)人機(jī)確定侵權(quán)者，使得用法律武器保護(hù)自己的隱私權(quán)變得困難。

1.2 無(wú)人機(jī)“黑飛”

無(wú)人機(jī)“黑飛”指的是違反現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)的行為[8]。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，除微型、輕型無(wú)人機(jī)外其他民用無(wú)人機(jī)的飛行活動(dòng)需要駕駛員取得安全操作執(zhí)照，同時(shí)其無(wú)人機(jī)的飛行活動(dòng)需要登記備案。未經(jīng)備案的民用無(wú)人機(jī)飛行以及未取得操作資質(zhì)的駕駛員對(duì)公共安全與社會(huì)秩序有較大風(fēng)險(xiǎn)。2017 年4 月，成都雙流機(jī)場(chǎng)在17 天內(nèi)多次有無(wú)人機(jī)在空中接近正常飛行的民航客機(jī)，威脅航班的飛行安全，造成大量航班備降[9]。由此可見，民用無(wú)人機(jī)“黑飛”帶來(lái)的危險(xiǎn)不容忽視，應(yīng)該被嚴(yán)令禁止。

2 國(guó)內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)

2.1 我國(guó)民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)法律

目前民用無(wú)人機(jī)領(lǐng)域的法律主要集中在無(wú)人機(jī)飛行方面[10]，基本沒有涉及民用無(wú)人機(jī)的隱私侵權(quán)問(wèn)題。《低空空域使用管理規(guī)定(試行)》《輕小型民用無(wú)人機(jī)飛行動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)管理規(guī)定》等條例涉及了民用無(wú)人機(jī)侵犯公民隱私權(quán)的問(wèn)題，但是沒有明確的隱私侵權(quán)定義和侵權(quán)后相關(guān)處罰規(guī)定等，只有“承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任”[11]這樣籠統(tǒng)模糊的規(guī)定。之所以會(huì)出現(xiàn)這樣的局面，主要有以下兩個(gè)原因：

（1）法律位階較低

目前針對(duì)民用航空領(lǐng)域的上位法只有《中華人民共和國(guó)民用航空法》（簡(jiǎn)稱《民用航空法》），雖然經(jīng)過(guò)了多次修訂，但其中并沒有包括針對(duì)無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)的相關(guān)條款，使得無(wú)人機(jī)侵權(quán)事件只能比照民用航空器的規(guī)定進(jìn)行處理。但由于民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)的特殊性，使得實(shí)際處理變得困難。

（2）監(jiān)管部門不清

雖然有法律法規(guī)對(duì)我國(guó)民用無(wú)人機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、工作機(jī)制，以及不同機(jī)關(guān)、部門間的管理職責(zé)進(jìn)行了規(guī)制[12]，但對(duì)于部門職能界定與權(quán)責(zé)劃分依舊模糊，且該條例沒有針對(duì)民用無(wú)人機(jī)侵犯隱私權(quán)相關(guān)問(wèn)題的規(guī)制，使得監(jiān)管變得更加復(fù)雜難以處理[7]。

2.2 我國(guó)無(wú)人機(jī)飛行管控法律

《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》對(duì)無(wú)人機(jī)未來(lái)發(fā)展及管理做出規(guī)定，同時(shí)首次對(duì)違規(guī)飛行采取具體懲處措施，體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)無(wú)人機(jī)問(wèn)題高度重視。該條例對(duì)民用無(wú)人機(jī)的飛行進(jìn)行了全面規(guī)定，專門點(diǎn)出了“對(duì)在民用航空使用空域范圍內(nèi)或?qū)σ陨峡沼騼?nèi)運(yùn)行存在影響的民用無(wú)人駕駛航空器進(jìn)行空中交通管理”，對(duì)無(wú)人機(jī)“黑飛”進(jìn)行法律約束。《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》則主要對(duì)民用無(wú)人機(jī)駕駛?cè)藛T進(jìn)行規(guī)范管理，從行業(yè)協(xié)會(huì)、局方對(duì)駕駛?cè)藛T進(jìn)行監(jiān)督管理和資質(zhì)認(rèn)定[11]。即便如此，對(duì)無(wú)人機(jī)的追蹤及偵查尚且處于有心無(wú)力的局面。

3 國(guó)外相關(guān)法律法規(guī)

3.1 美國(guó)民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)法律

美國(guó)針對(duì)民用無(wú)人機(jī)侵權(quán)方面的法律較為完善，有相關(guān)立法并進(jìn)行監(jiān)督管理。2015 年，美國(guó)電信和信息管理局建立了 《民用無(wú)人機(jī)隱私安全指南》，它是專門針對(duì)民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)的文件[13]，其對(duì)民用無(wú)人機(jī)侵犯公民隱私進(jìn)行了清晰的界定，并規(guī)定了明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)，建立了民用無(wú)人機(jī)下的隱私保護(hù)體系。除了國(guó)家層面對(duì)民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)進(jìn)行法律文件約束之外，美國(guó)地方各州也出臺(tái)了一系列民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)。比如佛羅里達(dá)州頒布的《免受監(jiān)視自由法案》明確規(guī)定，個(gè)人禁止未經(jīng)授權(quán)對(duì)他人及其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行錄像[14]；得克薩斯州出臺(tái)法律規(guī)定，禁止任何人使用無(wú)人機(jī)在未經(jīng)允許的情況下對(duì)他人及其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行圖像記錄，并對(duì)違反規(guī)定的行為制定了明確的處罰規(guī)定[15]。國(guó)家和各州都針對(duì)民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)進(jìn)行法律條例制定，避免出現(xiàn)“無(wú)法可依”的局面。

3.2 美國(guó)民用無(wú)人機(jī)飛行管控法律

2015 年，美國(guó)聯(lián)邦航空局要求所有小型無(wú)人機(jī)購(gòu)買者都要進(jìn)行實(shí)名注冊(cè)[8]，使得無(wú)人機(jī)追蹤更加方便。2016 年，為了管制廣泛使用的消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)，美國(guó)聯(lián)邦航空管理局又頒布了關(guān)于小型無(wú)人機(jī)的監(jiān)督條例。該項(xiàng)規(guī)定的重要之處在于對(duì)無(wú)人機(jī)操作資格進(jìn)行放寬處理，駕駛此類無(wú)人機(jī)不再需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格測(cè)試的飛行執(zhí)照，只需要通過(guò)有關(guān)部門的審查就能獲得非永久性的使用證書[16]。這一舉措使得無(wú)人機(jī)操作者能更方便地能進(jìn)行合法操作飛行，一定程度上緩解了“黑飛”的現(xiàn)象。除此之外，還出臺(tái)了用戶無(wú)人機(jī)規(guī)范使用APP，使無(wú)人機(jī)操作者能方便快捷地確認(rèn)無(wú)人機(jī)飛行的合法區(qū)域和高度[16]。

4 完善現(xiàn)行法律法規(guī)建議

針對(duì)上述民用無(wú)人機(jī)領(lǐng)域存在的安全風(fēng)險(xiǎn)需要加強(qiáng)相關(guān)法律、制度和規(guī)范方面的建設(shè)。

4.1 隱私侵權(quán)

4.1.1 建立隱私權(quán)合理期待原則

民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)除了容易入侵公民私人領(lǐng)域外，在公共場(chǎng)所也很容易造成他人隱私侵犯。目前，我國(guó)尚未明確規(guī)定公共場(chǎng)所具有隱私權(quán)，還沒有對(duì)公共場(chǎng)所隱私權(quán)的判定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題作出任何規(guī)定[17]。借鑒國(guó)外較為完善的民用無(wú)人機(jī)隱私保護(hù)經(jīng)驗(yàn)，建議明確公民在公共場(chǎng)所具有隱私權(quán)，并引入合理期待原則作為判定隱私權(quán)被侵害的標(biāo)準(zhǔn)，為判定民用無(wú)人機(jī)在公共場(chǎng)所侵害公民隱私提供較為明確的法律制度保障。

4.1.2 建立健全的民用無(wú)人機(jī)隱私保護(hù)法律

首先，在《民用航空法》中添加針對(duì)民用無(wú)人機(jī)的法律條款，內(nèi)容應(yīng)包括民用無(wú)人機(jī)隱私保護(hù)。在上位法的基礎(chǔ)上，《民法》《刑法》 等法律也需要相應(yīng)增改條款。各地可針對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r出臺(tái)具體管理規(guī)定，將民用無(wú)人機(jī)管理體系進(jìn)一步補(bǔ)充完善。另外，由于無(wú)人機(jī)與其他航空器的差異較大，針對(duì)無(wú)人機(jī)的專門法也應(yīng)該盡快制定，以規(guī)范無(wú)人機(jī)的使用。

4.1.3 數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)治理

與民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)行為相類似，網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)也包括避免個(gè)人受到非法錄像監(jiān)測(cè)的地域隱私保護(hù)[18]，且民用無(wú)人機(jī)收集到的個(gè)人隱私大概率會(huì)被泄露到網(wǎng)絡(luò)上[19]。因此，可以通過(guò)立法模式對(duì)網(wǎng)絡(luò)隱私權(quán)進(jìn)行保護(hù)[20]，將民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)添加進(jìn)相關(guān)法律，或是將民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)與目前《刑法》 中已有的非法利用信息網(wǎng)絡(luò)罪一起考慮進(jìn)行修改。在工業(yè)級(jí)無(wú)人機(jī)的應(yīng)用過(guò)程中，也要保證與業(yè)務(wù)無(wú)關(guān)的數(shù)據(jù)堅(jiān)決不采集、不利用，對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)治理的過(guò)程進(jìn)行約束，確保其在數(shù)據(jù)治理框架中完全合法合規(guī)。

4.1.4 保障法律發(fā)揮實(shí)效

首先，需要厘清不同部門對(duì)民用無(wú)人機(jī)的監(jiān)管職責(zé)，避免“無(wú)人執(zhí)法”或“多人執(zhí)法”的局面[15]。各部門之間應(yīng)該實(shí)現(xiàn)信息共享，協(xié)調(diào)推進(jìn)無(wú)人機(jī)事務(wù)處理。

其次，需要對(duì)公民進(jìn)行民用無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)的普及教育。目前大多數(shù)操作者對(duì)于無(wú)人機(jī)隱私侵權(quán)的法律觀念淡薄，而被侵權(quán)者即使意識(shí)到個(gè)人隱私被侵犯，也會(huì)因?yàn)椴恢绾吻笾幚砘蛘J(rèn)為處理過(guò)于困難而放棄維權(quán)。所以提高每個(gè)公民隱私侵權(quán)、維權(quán)意識(shí)，才能將法律的效力發(fā)揮到最大。

4.2 無(wú)人機(jī)“黑飛”

4.2.1 建立完善的監(jiān)管系統(tǒng)

“黑飛”問(wèn)題之所以屢禁不止，沒有完善的監(jiān)管系統(tǒng)是重要原因之一。我國(guó)沒有具體的處理民用無(wú)人機(jī)“黑飛”的法律法規(guī)，監(jiān)管主體不明確，行政處罰力度小，警示效果不明顯[21]。為此，首先需要制定針對(duì)無(wú)人機(jī)“黑飛”的監(jiān)督管理?xiàng)l例，明確無(wú)人機(jī)“黑飛”的嚴(yán)重性。其次，建立專門的民用無(wú)人機(jī)飛行管理機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格約束民用無(wú)人機(jī)的飛行，并確保相關(guān)條例能落到實(shí)處，對(duì)違反條例的行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

4.2.2 完善現(xiàn)有法律條例

民用無(wú)人機(jī)飛行管控還需要全面延伸到無(wú)人機(jī)購(gòu)買、飛行申請(qǐng)、駕駛執(zhí)照獲取、違法飛行追責(zé)方式等環(huán)節(jié)，使得“黑飛”操作者難以找到監(jiān)管漏洞。現(xiàn)行民用無(wú)人機(jī)飛行管控法規(guī)多是針對(duì)緊急情況制定的，相互之間缺少協(xié)調(diào)性，甚至出現(xiàn)條款自相矛盾，難以復(fù)制推廣，使執(zhí)法難度大增[9]。所以需要全方位對(duì)現(xiàn)有法律條例進(jìn)行梳理完善，并盡可能出臺(tái)針對(duì)性法律，對(duì)民用無(wú)人機(jī)飛行管控進(jìn)行全方位整體考慮。

4.2.3 民用無(wú)人機(jī)實(shí)名制與5G 技術(shù)監(jiān)管

難以對(duì)違法無(wú)人機(jī)追責(zé)是我國(guó)目前面臨“黑飛”問(wèn)題的一個(gè)難點(diǎn)。除微型無(wú)人機(jī)外，目前我國(guó)已經(jīng)有對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行注冊(cè)實(shí)名制認(rèn)證的規(guī)定。在民用無(wú)人機(jī)實(shí)名制認(rèn)證的基礎(chǔ)上，借助5G 網(wǎng)絡(luò)對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行監(jiān)管，實(shí)時(shí)監(jiān)控?zé)o人機(jī)的位置，方便地進(jìn)行無(wú)人機(jī)識(shí)別并追責(zé)到人，基本解決追責(zé)困難的問(wèn)題。

5 結(jié)論

5G 工業(yè)無(wú)人機(jī)作為代表之一，成為在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)下工業(yè)向數(shù)字化轉(zhuǎn)型的先驅(qū)，需要大力推動(dòng)其發(fā)展。雖然民用無(wú)人機(jī)使用有一定風(fēng)險(xiǎn)，但該風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)健全的法律法規(guī)和完善的監(jiān)管系統(tǒng)有效控制。我國(guó)無(wú)人機(jī)事業(yè)快速發(fā)展，但民用無(wú)人機(jī)法律法規(guī)方面的發(fā)展較為滯后，尚沒有專門的法律條例，對(duì)相關(guān)問(wèn)題也缺乏有效法規(guī)加以管控。應(yīng)該對(duì)該方面的法律問(wèn)題加以重視，才能使無(wú)人機(jī)行業(yè)在我國(guó)健康良好地發(fā)展。