體育場館公共服務供求的區域差異與制度創新

侴朕 陳英雪

（長春理工大學 吉林 長春 130022）

引言

隨著中國社會體制的變化，體育運動領域也日益走上了繁榮發展的道路。中國大型公眾體育場館歷來實行國家事業單位管理。因為沒有滿足市場改革的預期，管理政策的各方面問題也逐漸顯現出來。其實，改革至今，各大體育場館的運作方法已經出現了轉變，隨著體制改革的重新布局，大型公共體育場館管理體制改革出現了新格局。

1、大型體育場館公共服務應遵循的原則

1.1、公共服務均等化原則

服務的均等性原則有三種意思：第一，是指公民應當獲得了平等的公職機會；第二，指公民從政府服務中獲得了公正的選擇；第三，在進行平等的公務機會過程中，政府應當重視社區成員的挑選。公共資源應當公平公正的分配，實現平等與效益的一致。而體育場館則應當在公共資源有限的條件下，確保公平、待遇多元化、縮小差距。為此，政府在運用服務均等理論時，應當考慮如下情況：

（1）公共服務提供者和制造商都應該提高平等意識。社會的資源初次分配是效率問題，而第二次分配則是平等問題。在社會公共資源有限的狀況下，為實現和保障社會公共利益所進行的公共服務并不能夠充分公平，只能給公民提供比較均衡的社會服務。公共場館服務就是資源第二次分配的縮影。體育設施不能夠供給人們獲得公平機會的公共服務。因為有限的公共資源和民眾無盡的運動需求之間具有客觀沖突。所以，政府必須向相對貧困的社會群體購買公共服務，而公眾服務提供者和生產商也必須提出不同的服務內容。通過公共服務供給的多元化，首先實現公共服務均等化；

（2）通過適當機制實現體育設施服務均等化。保障公共服務的均等性，除了涉及過多的人力、物力、財力外,也應當構建對應的政策獎懲體系，由核心層面標準化市場行為，從而確保社會公共服務均等的落實。由于體育場館總量、類別與資源方面的桎梏，導致了場館服務提供的逐漸失衡。因此，對于大型公共場館服務需要利用對應的法律條例來做出合理的管理與調控。建立弱勢群體優惠服務機制和各類共性公共服務體系，提供多樣化服務、適當收費的公共服務享受，提高體育場館公共服務效率；

（3）利用合理財政轉移支付制度，強化了欠發達的地方政府體育設施建設和社會服務供給。而合理的稅收轉移制度則是地方政府公平的最有力保證，既解決了地方政府在公共方面的支付需要，也激發了地方政府增收積極性。中國的城市公共社會服務發展極不均衡,與欠發達地區弱勢群體的雙重結構。收入結構不均衡，難以獲得充分的公共服務。通過構建財政轉移機制，既要加強城鄉公共體育服務供給，又要注重建立服務機構和服務機構，實現欠發達地區公共服務的消費水平、質量、水平和效率。

1.2、公共服務主體多元化原則

體育場館的服務主體，是指直接參與并向體育場館提供服務的市場主體。引進了多個政府采購與代理組織,既能夠降低國家稅負，也能夠提升服務水平。中國體育場館公共服務多樣化原則，必須形成由國家、企業和第三部門聯合參與服務的多方位模式。政府采取優惠政策，就能夠引導社會眾多組織積極地參與政府提供體育場館服務，并提供更完善的環境管理與準入服務，以滿足廣大人民群眾的體育需要。因此，在提供公共服務主體多元化原則時，應考慮以下問題：

（1）轉變政府職能,建設服務型政府。現代公共行政的基本理念暗示了政府部門的主要責任并非主管，而是公共服務。建設服務型政府部門，管理與行政是分開的。政府部門也要認真發展第三方企事業單位，以增強公共體育服務實力,并采取環境支持與管理等政策，使由國家直接供給的公共體育服務項目逐步向社會機構轉化，提高體育社區的辦事效率，以補充優質的公共體育服務；

（2）鼓勵各類社會機構參與提供公共服務。唯有通過眾多公共服務間的定期競爭，能夠供應豐富、高品質的公共服務，才能解決日益增長的服務要求。公平競爭是提高效率的最有效方法,部門應通過市場機制和采購方式，引導和讓更廣大的組織積極地參加政府服務的供應，并利用市場競爭機制,促使部門管理水平和公眾管理水平的進一步提高。所以，擴大稅收優惠、減免土地使用費等，可以降低民間資金進駐公共體育場館服務區的障礙，并引導更多的社會主體投入服務；

（3）建立公共服務公共采購機制。在市場中，政府的功能是有所約束的。由社會實施，能夠充分發揮對服務采購的管理和協調作用，確保公共服務的質量和效率。建立政府購買服務機制，第三方公司或服務將生產和提供公共服務。政府只需支付一定的費用即可獲得這些公共服務。不同地方政府的購買力也不同，需要根據當前情況和財力合理購買公用事業服務。

2、我國大型公共體育場館改革背景

事業機關是指國家在社會主義計劃經濟體制下建立的事業機構，是為政府提供服務的重要主體。不過，由于中國當前社會體制和政治體制的變遷，體制管理機構已不合社會主義市場經濟制度的需要。改革開放以來的事業單位財務改革盡管獲得了蓬勃發展，但總體上仍落后于公有制企業改制和地方政府體制改革。而社會主義計劃經濟時代所形成的其他事業單位管理體制框架也是缺乏根基的，應該深化社會綜合改革。在此背景下，2003-2012年中共中央、國家國務院辦公室頒布的《有關指導推動事業機關分類改革的文件》，對事業單位財務管理體制變革作出了全方位推動，事業機關的財務管理制度變革首次得到了較高水平的發展。目前，根據國務院辦公廳事業機關體制改革的有關規定，全國86%以上的大中型公共體育場館批準事業機關管理；大中型公共體育場館體制改革已經勢在必行，成為全國事業機關分級管理改革的重大內容。

3、深圳大型體育場館“事轉企”模式

3.1、大型體育場館改革思路

2006年底，深圳事業單位、游泳館、體育場、網球俱樂部進行企業改制。事業單位資產被列為非盈利性資產的，資產管理部門可以委托相關行業主管部門管理，會同資產管理部門與事業單位簽訂信托經營合同。通過政府合同，明確經營收入分配方式、場地維護和管理方式、場地租賃條款和服務定價、公益性和排放機制。管理單位按照約定基礎的商業原則運作。一旦組織所在地的運營走向市場化，政府將購買或補貼需要幫助的福利活動。在將公共體育館轉讓給公司后，2006年的初始購置預算保持不變。2007年和2008年，社區財政分別按照2006年度預算的50%和25%的比例給予補助資金，新產權管理單位負責，2009年起不再發放補助。

3.2、大型體育場館改革存在的問題

一是分類缺乏科學依據。深圳市4個公共體育設施分類改革與深圳市市政事業單位分類改革同步進行。對公眾服務沒有具體的分類標準，一刀切的公共體育場的改革沒有考慮體育場市場的運行情況，沒有考慮到個體差異和安裝市場的穩定性，導致4個公共體育設施的經營狀況不同；

二是改革不徹底。上述體育設施轉為企業后，原事業單位的管理體制在國內仍執行，未對體育設施的經營管理采取支持措施。缺乏市場利率和活力。隨著公司的搬遷，這4個企業還沒有在收入模式方面對市場做出承諾；

三是由于公共服務的公眾信息獲取不到位，場館存在著很大的生存壓力。按照政府相關機構的規則，4個體育設施在轉業時尚需承擔部分的公益責任，這部分收費項目可由政府直接資助，或由政府進行收購。不過，因為上述場館所提供的公共服務項目和收費標準并沒有獲得財政部和體育部的確認，所以有關當局并沒有確定購買公共服務項目的價格數額。

4、無錫市體育場館和訓練管理中心管辦分離模式

4.1、無錫市體育場館和訓練管理中心的管理體制

2005年，作為政府推動經濟管理工作體制機制改革、推進社會政府職能改革的重大措施，無錫市政府開展了社會經濟管治分工改革資本結構和分配。同時政府與民營企業合作推動了四大行業變革，而公共體育場館改革也在此背景下推動。改革的基本思路是建立無錫市體育館與訓練管理服務中心，并負責管理全市體育場館和學校體育中心。而改革基本思路則是建立由無錫市體育場館與訓練管理中心管理的巿級賽場和體校，并接受管理中心委托負責管理與經營市的學校體育館、健身所、城郊公共設施等。

4.2、無錫市體育場館和訓練管理中心改革效果

優化了辦事分離的管控體系，中心的管控與服務水平全部有著不小的提升。就整體效益而言，為各界群體帶來了良好的咨詢服務，積極構建以低成本的免費消費服務為基礎，以少量會員消費服務為補充，進行高水平競技體育鍛煉，輸送了大批的競技運動人員向體育運動。在經濟效益方面,無錫市體育場館和訓練管理中心采取市場化運營、企業化管理，基本保持了事業單位的性質，不擴大一個編制單位，以保證維持和完善無錫市體育場館和訓練管理。

4.3、無錫市體育場館和訓練管理中心改革中存在的問題

管辦分離后確實實現了社會效益和經濟效益，但仍面臨若干問題，主要是內部管理制度建設上出現問題，實施過程稍有偏差。在事業單位中,體育場館雖然也是事業單位制度,但其實并未做到真正的管辦分離，在這樣的條件下，由政府牽頭管控人事與行政，有關單位的權力被稀釋。而改革的核心方針是體育局為主管單位,服務中心社會是治理的切入點。但是，當權力共享時，管辦權力的分配并不是很清楚。體育局沒有資產也沒有資源反對地方工業管理局體育司的管理。本來是一個團結的組織，但現在有兩個組織是同級的，工作上也有不協調的地方。

5、上海東方體育中心政府購買公共服務模式

5.1、運營理念與管理體制

上海東方體育中心是政府出資承建的大型公益體育場館，是當地體育局旗下的事業單位。與各大體育中心有異，其自身的營運理念并非是注重商業開發，而是著力開展公共服務。核心的功能定位是為人民提供全方位的健身、體育、訓練與交流活動。其本身應用了事業單位的體系架構，應用了自主管控、采買服務的新型管控體系。服務單位則是經過了政府的層層篩選后選用的。就內部管控體系而言，中心服務規范。通過規范的實踐，極大地提高了舞臺的運用效果。

5.2、服務效果

上海東方體育中心不從事對公眾開放的健身服務的商業開發，在一定時期內免費，其他時期則有償向公眾開放。運作以來，提高了現場經營管理能力和市場化運作管理水平。以尊重公民權益為基礎，積極組織了各種體育賽事，并提供健身及各類演出服務，并在財務上嘗試盡可能增加營業收入。

5.3、政府購買模式存在的問題

就體育器材層面而言，購買服務依舊屬于新型的運作模式。政府采購服務的標準、形式和范圍尚未討論。目前，上海東方體育中心僅在少數地方對外開放，市政公園大部分區域仍空置。如何使用有效的資金供給更多的服務，增加資金的效益,還有待研究。

6、大型公共體育場館改革的基本經驗

6.1、明確場館性質與定位是前提

縱觀中國對大型公共體育場館的改造過程，改革主要是在改造地方政府結構和下放國家管理能力的基礎上完成的，而地方政府對設施質量的評估中卻存在著非常明顯的經濟指標和比較含糊的社會服務指標。國家權力可以被用于發展市場經濟，卻又不認真思考國家應當怎樣定位自身,需要做到什么。我們應當先確定基礎層面的特征與作用定位，而后讓它與對應的政策方針及策略融為一體，使各個體育館公共事業在發展中有明確的方向和服務目標。服務場所必須履行公共服務職能，按照市場規律經營的場所必須充分履行其生產經營職能。

6.2、場館產權關系明晰是關鍵

體育學術界普遍認為，公有機構的特殊性質是制約國家發展大型體育場館性能的制度性障礙，并主張公有體育場館將經過國家產權改制變成企業法人單位，并通過民營化經營逐步完成。不論是深圳體育場館的“企業化”經營管理模式，又或是無錫的體育場館主管單位與行政部門，關鍵都是產權的改革，因為場館產權清晰，在計劃經濟時代，比模糊產權更利于場館產權發揮作用，產權清晰也是企業合理分配資源的前提條件，是中國體育場館制度變革的核心與關鍵。

6.3、體制改革應該充分考慮地區差異

我國各大體育場館在體量分布、單位特點、隸屬關系、運行座位效益等方面存在顯著地區差異。因此，體育場館研究和體制改革不應局限于產權理論，但也要考慮到所在地區的環境。中西部地區事業場館轉企改制不如東部地區成熟，事業場館轉企改制應結合環境發展及其特點。探索如何建立與國內產權改革相適應的市場機制，明確政府在其中的作用。

6.4、配套政策制定與執行是改革的重要保障

深圳在大型體育場館改革方面的經驗中指出，大型的公共體育場館改革往往需要相應的配套優惠政策來保證政策落到實處。而政府公用事業的購買方案改革也需要相應的優惠政策保證設施的有效供給，如采購方式、數量、設備監控機制等。大型體育場館的維護和貶值成本非常高。沒有能力獨立負擔最基本的汽車維修折舊費用，也缺乏經濟政策、投融資政策、管理政策、投資與土地政策等相關政策的保障。

7、我國大型體育場館體制改革展望

7.1、未來仍將分類推進體育場館體制改革

按照中央部門事業單位改制的總體思路，中國大中型公共體育場館的整體改制要根據企業分類改制的思路實施。但針對當前中國體育發展的實際情況，社會經濟發展水平，以及中國大中型體育場館自身的功能定位，需要將中國大型體育場館與事業單位實行科學劃分，以推動企業轉制并穩定前行。

7.2、場館體制改革將以產權制度為核心進行

所有權制度是指經濟財產關系的法定形式，分為人對產品信息的所有者、控制力、使用權、利潤權和處分權。馬克思主義經濟學說主張，財富制度是人對物品信息的所有者形式，其實質是財產權。所有權制度，是確定社會生產勞動活動的目的、對象、方式、方法和后果的主導力量。所有權制度明晰是社會資源配備的物質基礎，是產權主體社會和權利客體經濟關聯的物質基礎。

7.3、體育場館改革應出臺相應的配套政策

推進我國大型體育場館制度和事業單位改革，必須形成針對性強的政治體制，為改造后的大型體育場館提供政治支持。政策支持是指文化和高新技術產業體制改革的政策支持體系，結合體育場館的特點，明確支持期和正常期的政策支持體系。在社會主義的政治經濟體制領域中，要著重關心在貨幣政策、資源和安全政策、政府投資和財政政策、土地利用政策等領域的研究。

8、結語

在如今增速體育領域改革與開發的環境下，大型場館的管理體系也在隨之完善。由于社會經濟發展因地區和經營方式不同而存在差異，沒有普遍或統一的改革。公共體育館的體制改革應立足于結合區域環境改革模式的經驗，在產權的起點上逐步做好設施的正確定位。