民法典背景下的宅基地“三權分置”：規范詮釋、實踐限制及立法進路

趙 新

(北京理工大學 法學院，北京 100081)

一、問題的提出

黨的二十大報告將“全面推進鄉村振興”列為“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”的重大舉措之一，明確要求“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益。保障進城落戶農民合法土地權益，鼓勵依法自愿有償轉讓。”(1)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022年，第22頁。然而，傳統農村宅基地制度的重點在于維護廣大農民的基本生活秩序，忽視了宅基地所具備的經濟功能，也未能實質考量農民財產性收入增加等社會功能。究其理論根源，在于片面強調安全穩定與公平分配的形式化特征，以致于邏輯理路與改革實踐之間的固有缺陷愈發嚴重。為此，如何構建宅基地使用權流轉的運行機制，并將宅基地經濟資源稟賦發揮到最大化已然成為決策者清除傳統體制弊端的有效回應。

通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(2)《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“賦予農民更多財產權利。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。(以下簡稱《決定》)《深化農村宅基地制度試點改革方案》(3)《深化農村宅基地制度改革試點方案》強調“要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法，堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線，實現好、維護好、發展好農民權益”。(以下簡稱《方案》)《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》(4)《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》要求“抓好農村改革重點任務落實。開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點。鞏固提升農村集體產權制度改革成果，探索建立農村集體資產監督管理服務體系，探索新型農村集體經濟發展路徑。穩慎推進農村宅基地制度改革試點，規范開展房地一體宅基地確權登記。穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市。推動開展集體經營性建設用地使用權抵押融資。依法依規有序開展全域土地綜合整治試點。深化集體林權制度改革。健全農墾國有農用地使用權管理制度。開展農村產權流轉交易市場規范化建設試點。制定新階段深化農村改革實施方案”。(2022年中央一號文件)(以下簡稱《意見》)等一系列政策性文件的制定落實，梳理農村宅基地“三權分置”改革的歷史性路徑，以期為規范性法律文件的頒布實施提供指導和依據。其中，《決定》首次提出要“改革完善農村宅基地制度”，以便于“賦予農民更多財產權利”；《方案》將農村宅基地制度改革的具體路徑明確為“落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、逐步放活宅基地使用權”；《意見》也再次強調，要鞏固提升農村集體產權制度改革成果，規范開展房地一體宅基地確權登記，且要積極推動開展集體經營性建設用地入市。然而，《民法典》依舊將《物權法》的規范模式延續使用，即在第363條中規定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規定”，并在第399條明確宅基地、自留地、自留山等集體所有土地的使用權不得抵押。與之相應，《土地管理法》在第62條第5款規定，“農村村民出賣、出租、贈與住宅后，再申請宅基地的，不予批準”。由此可知，《民法典》《土地管理法》等法律對宅基地使用權入市流轉設置了諸多障礙，而宅基地“三權分置”的立法目標唯有在動態演變的改革過程中才能得以實現。也正因如此，本文主要討論的便是宅基地“三權分置”中的“三權”如何闡釋，宅基地“三權分置”在實踐改革中的社會效果如何，如何將宅基地“三權分置”現有模式納入《民法典》既有建構的私權體系中，并做到兼容適用。

二、法理詮釋：強化所有權、定性資格權及放活使用權

(一)強化所有權：集體經濟組織法人化改造

目前，集體所有土地的實際控制權在鄉鎮和村社的行政組織手中，以致于集體所有權虛化成為當前突出問題。一方面，應在合理保障農村集體成員權益的前提下，逐步提高農村集體經濟組織對宅基地收益分配權利的重視程序(5)劉恒科：《宅基地“三權分置”的理論闡釋與法律構造》，《華中科技大學學報》(社會科學版)2020年第4期。，并規范權利行使具體方式，以此探尋集體與個人、福利與財產相互協調路徑。而我國《民法典》《土地管理法》等規范性文件缺乏對農村集體經濟組織的保護和權利行使的明文規定便成為當今村集體經濟權利完全被村民委員會所攫取的根本原因。以宅基地“三權分置”試點改革地區為例，云南大理明確土地收益調節金的繳納時間為宅基地出租、入股之時，江西余江將宅基地流轉收益分為宅基地與房屋收益兩部分。由此可知，試點改革地區實施的諸項措施，既從正面回應了宅基地收益分配權缺失所帶來的不足與缺陷，同時也為強化村集體對宅基地收益分配權提出了理論指引與實踐需求。另一方面，應充分保障農村集體經濟組織對宅基地具有調整、收回權能，且逐步拓展村民個人對宅基地流轉進程的監督渠道。目前，農村集體經濟組織主要在內部對宅基地行使處分權，例如調換宅基地、分配宅基地等。如若打破集體經濟組織的流轉模式，那么其將無法履行監督職能(6)賀鯤鵬：《論農村宅基地“三權分置”改革的必要性與實現路徑》，《農業經濟》2020年第8期。。基于此，《民法典》在編纂過程中充分考量該組織的特殊性，將其定位為特別法人。《民法典》如此規定也有其合理之處：其一，農村集體經濟組織不同于營利法人，自成立時起便屬于村民合作形式，并為農民生產活動提供必要服務；其二，土地作為農村集體經濟組織的主要財產，用其開展經營活動具有風險性，簡單引入法人經營方式，輕則損害農民個體權益，重則會對土地公有制產生沖擊；其三，農村集體經濟組織成員屬性明顯，其成員權兼具身份性與財產性；其四，農村集體經濟組織利益分配的源頭是土地，而土地歸屬于生產資料。概言之，賦予該組織特別法人職能，便于在明確主體資格、保障法律權益的前提下，逐步放開宅基地入市限制，實現同地、同價、同權。

(二)定性資格權：身份與財產雙重屬性

農村宅基地資格權是“二權”下宅基地使用權的繼承與發展，而解決什么是農村集體成員權則為研究宅基地資格權的前置條件(7)李謙：《宅基地三權分置:法理思辨、基礎澄清與制度安排——以《德清辦法》為樣本再分析》，《農村經濟》2021年第8期。。基于集體成員權研究現狀，部分學者(8)程秀建：《宅基地資格權的權屬定位與法律制度供給》，《政治與法律》2018年第8期；李謙：《宅基地資格權：內涵重塑、功能演繹與內容闡釋》，《中國土地科學》2021年第1期。將農村宅基地資格權歸屬為身份權。具體而言，一是我國宅基地制度無法繞開宅基地使用權人所具備的“身份坎”。我國宅基地目前的政策是“一戶一宅”(9)宋志紅：《宅基地資格權：內涵、實踐探索與制度構建》，《法學評論》2021年第1期。，嚴格禁止宅基地向集體租住以外人員流轉(10)姜紅利、宋宗宇：《農民集體行使所有權的實踐路徑與主體定位》，《農業經濟問題》2018年第1期。。盡管宅基地“三權分置”試點區域對流轉模式進行了一定探索，但我國對其仍然持有謹慎態度。例如，浙江義烏模式受困于宅基地使用權主體的身份屬性，其抵押流程仍然只能在農村集體經濟組織成員內部或者跨集體經濟組織成員內部之間開展。二是國家對于自愿退出宅基地的村民，可按照標準給予相應補償或獎勵，此舉也可視為宅基地福利性的延續。例如四川滬縣模式(11)關于四川滬縣模式：針對“一戶多宅”現象突出的現實情況，滬縣分類制定宅基地有償退出補償標準，作為回應農民現實問題的必要手段。一方面，對于“一戶一宅”農戶，制定較高的退出補償標準；另一方面，對于因歷史原因、自然災害、繼承等造成“一戶多宅”的閑置宅基地，單獨制定退出補償政策。和金寨模式(12)關于金寨模式：因地制宜，采用無償和有償相結合的方式引導宅基地自愿有序退出。在無償退出方面，對“一戶多宅”的“多宅”部分等3種情形實行無償退出，最大限度讓利于民，鄉鎮可以給予適當補助。在有償退出方面，對有合法權屬來源及“一戶一宅”等5種情形，除按照分類標準給予宅基地退出和地上房屋拆除補償外，還可享受到不同的優惠獎勵政策。，兩地通過宅基地退出，既有利于促進一戶多宅的農戶退出閑置宅基地，又有效減輕強行拆除超占部分宅基地所引發的實施阻力與社會壓力。由此可知，宅基地制度應該符合自愿退出(13)陳小君：《宅基地使用權的制度困局與破解之維》，《法學研究》2019年第3期。原則，做到身份性與福利性相結合。

宅基地作為生產資料具有特殊性，其財產屬性突顯(14)高圣平：《宅基地制度改革政策的演進與走向》，《中國人民大學學報》2019年第1期。。根據國家統計局數據顯示，2022年1-8月土地成交價款3819億元。即使宅基地使用權評估價值與城市建設用地相距甚遠，但其價值也不容小覷，而獲取價值的根本在于村民具備宅基地資格權。換言之，宅基地資格權既可保障村民實現經濟利益與財產價值的獲取，又可滿足在流轉時取回宅基地使用權的條件，這不僅僅是一種體現身份利益的“資格”，更為重要的是實現預期利益的“資格”。

(三)放活使用權：設立次級用益物權

借鑒土地承包權“三權分置”模式，宅基地使用權的“三權分置”模式可以對母權層級分割。換言之，為確保村民自身居有定所，防止宅基地使用權隨意流轉，但又允許宅基地使用權人具備在一定期限內將使用權轉讓給第三人的權利，如若此種權利消滅，那么宅基地使用權人對于宅基地權利的完整性便無法受損。此種情形下，宅基地使用權人的身份特性依舊可發揮其應有保障職能(15)宋志紅：《鄉村振興背景下的宅基地權利制度重構》，《法學研究》2019年第3期。，而次級使用權則可延續房屋所有權的自由流轉特性。由于宅基地使用權并無期限限制，采用此種模式更加穩固，再加之次級使用權轉讓的有效性，其在一定程度上也具備了現實可行性。而宅基地使用權流轉的實質便是從宅基地所有權指向宅基地成員權，并由此生成以所有權、用益物權、次級使用權為主要內容的權利架構。

至于“三權分置”下宅基地使用權到底是物權還是債權，目前尚無定論。從現有法律規范內容來看，《民法典》將土地承包經營權納入物權體系(16)《民法典》第330條：農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度。，并且定性為用益物權。宅基地使用權存系于資格權人與其他民事主體之間，且具有期限性與可轉讓性。宅基地使用權在本質上與羅馬法的地上權聯系較為密切，例如《優士丁尼法典》對地上權的概念定義所述：“使人充分享用某一建筑物全部或者部分，并可轉讓給繼承人的物權。”相較而言，反對宅基地“三權分置”的觀點一般認為，羅馬法用益物權上不得以再設立用益物權，但德國地上權的制度可供我國借鑒，盡管我國現有法律體系并無“用益物權—次級用益物權”的法律構造，但若從國情實際出發，其未嘗不是解決當前宅基地困境的有效辦法。

三、實踐限制：基于“武進、德清、郫都模式”之樣本考察

在全國人大常委會確定的33個試點地區中，本文以江蘇武進區、浙江德清縣與四川郫都區作為樣本予以對比分析，并結合《民法典》來明晰宅基地“三權分置”在不同地區之間規范關照的差異性，同時概括總結實踐做法中的商榷之處。

表1 “武進模式”“德清模式”與“郫都模式”改革實踐之同異比照

通過對表1“江蘇武進區、浙江德清縣與四川郫都區”三個地區改革實踐成果對比可知，宅基地“三權分置”在不同地區表現形態略有異同，主要體現在“方式、內容與依據”三個方面。

(一)在改革實踐方式方面

浙江德清縣與四川郫都區采取“統一立法”，即參照一部規范性法律文件指導實踐。此種立法模式有利于地區改革實踐在標準、對象以及內容等多方面形成一體化。但是各地區宅基地固有樣態存在差異，如若僅依據一部規范性法律文件予以保障，不結合各地區實際情形制定實施相應規范性法律文件，無法有效滿足農戶宅基地的實際需求。相較而言，江蘇武進區采取“分散立法”，依據多部規范性法律文件指導實踐。雖然各地區可以結合實際情形遵循不同的規范性法律文件，但是由于缺乏統一的規范性法律文件，地區之間在涉及宅基地糾紛解決方面易于產生矛盾沖突。以《常州市武進區農村宅基地審批管理辦法》(以下簡稱《審批辦法》)與《常州市武進區農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》(以下簡稱《抵押辦法》)為例。《審批辦法》對禁止宅基地流轉，其在第9條(17)《常州市武進區農村宅基地審批管理辦法》第9條：有下列情形之一的，不予批準：(一)出賣、出租、贈與他人住房或者以其他形式非法轉讓宅基地的；(二)原宅基地改變用途；(三)原批準宅基地以外有違章建筑未先行拆除的；(四)其他不符合申請的情形。第1款中明確規定，“有下列情形之一的，不予批準：出賣、出租、贈與他人住房或者以其他形式轉讓宅基地的”。然而，《抵押辦法》(18)《常州市武進區農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》第6條：辦理農民住房財產權及所占宅基地使用權抵押登記時，由房屋權利人(申請人)按照相關部門規定的要求，向區不動產登記交易中心提出書面申請并提交資料，審查同意后辦理抵押登記手續。卻允許農村集體經濟組織等主體可以將宅基地使用權作為抵押物。由此不難產生疑問，既然宅基地可以抵押方式予以流轉，卻為何禁止“出賣、出租、贈與或其他形式”？難道“其他形式”涵蓋范疇不能包含“抵押”？這些都需要進行深入實踐探索。

(二)在改革實踐內容方面

江蘇武進區、浙江德清縣以及四川郫都區均規定宅基地所有權屬于農村集體經濟組織，該組織依據農戶意愿，將其生產資料投入集體所有，通過利用宅基地生產經營，以此有效保障農戶合法權益。然而，區別于江蘇武進區與四川郫都區，浙江德清縣在《德清縣農村宅基地管理辦法(試行)》(19)《德清縣農村宅基地管理辦法(試行)》第2條第2款：本辦法所稱農村宅基地，是指經依法確定，農村集體經濟組織用于保障其成員生活居住的農村集體建設用地(包括附屬用房、庭院用地)。農村集體經濟組織及其成員，是指村股份經濟合作社及其社員，包括村內以村民小組形式存在的其他組織形式。第3條第2款：本辦法所稱“戶”，是以村股份經濟合作社社員清冊為依據，按照風俗習慣、歷史傳統，結合家庭成員關系、人員組成結構等因素綜合確定。第5條第3款：各村股份經濟合作社應當配合做好農村宅基地管理工作，發揮所有權主體作用，落實農村土地村民自治和民主管理。(以下簡稱《德清辦法》)中將所有權行使主體規定為農村股份經濟合作社。此合作社為何種性質組織，其承擔職能與市場主體地位是否有所差距，在管理模式、實施機制等方面能否具體明細，諸如此類關鍵信息在《德清辦法》中均無明確，以致于地區改革實踐無法可依，農戶宅基地合法權益無法得到保障。與之相似，江蘇武進區與四川郫都區均將宅基地資格權等同于宅基地使用權，二者是否可以同樣視之，至今仍有爭議，況且現有改革實踐經驗也無法有效驗證二者之間的等同性。相較而言，浙江德清縣明確宅基地資格權不會因抵押權實現而發生任何變動效果，此舉看似極大保護農戶權益，實則極易混淆受讓人基于抵押權實現獲得宅基地“使用權”的權利屬性。同理，江蘇武進區與四川郫都區均未對“三權分置”意義上的“宅基地使用權”內涵予以明確，由此使得理論規范不具體，進而造成改革實踐難以順利推進。

(三)在改革實踐依據方面

如前所述，江蘇武進區改革實踐參照多部規范性法律文件，包括《審批辦法》《抵押辦法》等。雖然多部法律文件在權益保障、流程設置等條款規定上難免會產生沖突，但其整體規范范疇卻涵蓋“宅基地審批、宅基地管理、宅基地抵押、宅基地有償使用”等內容，由此使得宅基地“三權分置”的規范實踐呈現出“審批—管理—使用—退出”的一整套流程體系，最終有利于維護以“所有權—資格權—使用權”為整體框架的權利構造。相較而言，浙江德清縣與四川郫都區分別遵循一部規范性法律文件，即《德清辦法》與《郫都區農村住房及宅基地使用權流轉管理暫行辦法》(以下簡稱《郫都辦法》)，此種實踐模式雖然有利于減少條款內容之間的矛盾沖突，便于針對性地采取具體化措施推動宅基地“三權分置”的有效實施，但也有可能出現立法空白等問題。以《德清辦法》為例，其共計9章56條，關于“宅基地規劃”“宅基地審批”等內容均是以專章形式規范，并涉及多數條款。具體而言，“宅基地規劃”對應《德清辦法》第2章(第6—11條)內容；“宅基地審批”對應《德清辦法》第5章(第24—32條)內容。而涉及“宅基地抵押”(20)《德清縣農村宅基地管理辦法(試行)》第33條：宅基地使用權是指宅基地使用權人對經依法取得的宅基地享有占有、使用、收益和處置的權利。在符合規劃和用途管制的前提下，宅基地使用權經村股份經濟合作社同意報所在地鎮人民政府(街道辦事處)批準后，可以抵押、出租、轉讓。宅基地使用權抵押的，其地上房屋一并抵押；宅基地使用權出租、轉讓的，在出租、轉讓期限內，其地上房屋使用權一并出租、轉讓。第38條：資格權人將依法取得的宅基地使用權抵押的，在抵押權實現時，其宅基地使用權和房屋使用權年限按30年設定。第46條：資格權人將宅基地使用權轉讓后，資格權人原不動產登記資料應當注明轉讓事項，其宅基地和地上房屋不再享有抵押、出租權能。第47條：經登記的宅基地使用權和房屋使用權可以抵押、出租和再轉讓，但抵押、出租和再轉讓的期限不得超過使用權到期年限。宅基地使用權和房屋使用權出租的，其轉讓合同應當繼續履行。宅基地使用權和房屋使用權再轉讓的，其原轉讓合同明確的權利、義務一并轉移。宅基地使用權和房屋使用權抵押的，抵押權實現時，視同再轉讓。“宅基地有償使用”(21)《德清縣農村宅基地管理辦法(試行)》第13條第4款：村股份經濟合作社按照有關規定有權對下列宅基地管理事項作出決定：對超標準占用的宅基地和非本社社員使用宅基地實行有償使用，并根據有關規定確定有償使用費收繳標準和收繳方式。第15條： 村股份經濟合作社按本辦法第十三條收取的宅基地有償使用費和土地增值收益調節金，應當納入農村“三資”管理范圍，主要用于管理服務、改善農村環境等。第51條：各鎮(街道)負責落實轄區內農村建房、宅基地流轉等的具體監督管理工作，指導行政村開展超標宅基地有償使用、有償退出等，加大中心村集聚力度，積極開展全域土地綜合整治，保護耕地，切實提高農村宅基地節約集約利用水平。“宅基地有償退出”(22)《德清縣農村宅基地管理辦法(試行)》第51條：各鎮(街道)負責落實轄區內農村建房、宅基地流轉等的具體監督管理工作，指導行政村開展超標宅基地有償使用、有償退出等，加大中心村集聚力度，積極開展全域土地綜合整治，保護耕地，切實提高農村宅基地節約集約利用水平。等內容，《德清辦法》僅以少數條款予以明確，并未采用專章形式，此種情形不利于改革實踐整體化過程的實效性開展，極易產生改革依據不足、流程設置不全、實踐效果不顯、權益保障不夠等問題。

表2 “武進模式”“德清模式”與“郫都模式”與《民法典》之聯系沖突

如前所述，《民法典》關于宅基地“三權分置”并未作出全面規定，其僅以部分條款對“宅基地所有權與使用權”予以明確，再加之“物權編”仍延續以往規范模式，將“宅基地使用權”變動規則等系列問題歸于《土地管理法》等規定，以致于在此背景下實踐的“武進模式”“德清模式”“郫都模式”均出現值得商榷之處，而本文依據表2內容對三種模式中與《民法典》較為密切的問題進行探討，以期對后續立法進路提供完善方向。具體而言，武進模式依據《審批辦法》《抵押辦法》等文件允許宅基地以抵押方式進行流轉。然而，《民法典》在第399條中明確規定宅基地、自留地、自留山等集體所有土地的使用權不得抵押。由此可知，武進模式所依據的規范性法律文件與《民法典》現行條款內容產生明顯沖突。而《德清辦法》中規定宅基地所有權行使主體為農村股份經濟合作社，但對該合作社性質卻未能明確。值得注意的是，依據《關于村股份經濟合作社工商登記的指導意見》第2條可知(23)《關于村股份經濟合作社工商登記的指導意見》(浙工商企〔2016〕11號)第2條：村集體經濟組織完成股份合作制改造后，仍為集體所有、合作經營、民主管理、服務成員的社區性農村集體經濟組織，登記類型上屬于非公司企業法人。，德清縣關于農村股份經濟合作社的登記類型為“非公司企業法人”，而依據《民法典》第96條規定城鎮農村的合作經濟組織法人為特別法人。二者關于合作社性質規定存在差異，極易導致農村股份經濟合作社日常履職效果不能達到條款規定的理想狀態。此外，在《郫都辦法》中，宅基地資格權與宅基地使用權的表述與《民法典》第362條對宅基地使用權的規定極為相似，無非是《郫都辦法》中關于宅基地資格權的闡述增加了收益權能，而規定宅基地使用權在具備收益權能的同時，又對其增添了可流轉性。可見，《郫都辦法》未對宅基地資格權、宅基地使用權等概念予以明確界定，難免“以問答問”之嫌嚴重。

四、“三權分置”權利工具與立法進路

目前，我國調整宅基地的法律條文較為零散，分散于《民法典》《土地管理法》等多部法律規范中，鑒于前述試點地區實踐做法所產生的諸多問題，在未來規范進路中應堅持宅基地法律特性與我國土地制度基本原則不動搖，放活宅基地使用權流轉(24)陳勝祥：《農村宅基地“三權”分置：問題導向、分置邏輯與實現路徑》，《南京農業大學學報》(社會科學版)2022年第2期。，明確宅基地登記(25)溫世揚、梅維佳：《宅基地“三權分置”的法律意蘊與制度實現》，《法學》2018年第9期。、取得、轉讓、消滅等一系列法益方式，既要滿足土地發展與廣大農民的需求性，又要提高法律規范的可操作性。

(一)宅基地“三權分置”的權利工具

1.實現宅基地財產屬性“同地、同權、同價”。宅基地“三權分置”，關鍵在于保護集體對宅基地享有所有權，明晰產權關系。目前，《民法典》第260條第1款、第261條第1款與《土地管理法》第9條第2款均明確規定宅基地屬于農民集體所有。而如何保障農村集體有效行使所有權，便需立足于宅基地物權屬性的完全實現，即農村集體經濟組織通過對宅基地使用權設立審批流程來滿足所有權權能(26)焦富民：《鄉村振興視域下宅基地“三權分置”改革的法律制度設計》，《江海學刊》2022年第4期。。雖然宅基地使用權作為宅基地所有權的派生物權毋庸置疑，但其被我國《民法典》明確規定為用益物權時(27)劉士國、陳紫燕：《“三權分置”的理論突破與未來方向》，《探索與爭鳴》2022年第6期。便具備獨立特性。再加之，村集體行使宅基地使用權權能時，不得侵害宅基地使用權人的合法權益，據此參考物權平等原則所示，法律規范理應保障村民擁有類似于城鎮居民同樣的對房屋和土地使用權進行抵押(28)李麗、呂曉、張全景：《“三權分置”背景下宅基地使用權流轉的法學視角再審視》，《中國土地科學》2020年第3期。、入股以及轉讓的權利。因此，要極大發揮宅基地本身所具備的財產屬性，以便逐步放活宅基地使用權(29)屈茂輝、張媞：《三權分置下宅基地發展權的法權結構與實現路向》，《河北學刊》2022年第5期。。換言之，只有城鄉之間真正實現“同地、同權、同價”，宅基地使用權才能夠真正凸顯財產屬性，也正因如此，農民才能切實享受到宅基地對其生存發展提供的物質保障。

2.完善宅基地的用益物權屬性。根據《民法典》第362條規定，宅基地使用權權能并不完整，即使用權人只擁有占有與使用的權利。由此可知，《民法典》對宅基地使用權所采取的是限制模式，其顯然不符合宅基地“三權分置”模式的推廣。基于此，在《民法典》已施行的背景下，彌補法律體系不足的有效途徑應為制定實施司法解釋，而不是再行起草新的規范性法律文件。司法解釋對現階段宅基地“三權分置”改革實踐的作用極為重要，即通過司法解釋改善關于宅基地使用權受困于限制物權的現狀，以此推動宅基地“三權分置”模式逐步成為法律規范體系中的重要組成部分，使得宅基地制度物權屬性(30)陳振、羅遙、歐名豪：《宅基地“三權分置”：基本內涵、功能價值與實現路徑》，《農村經濟》2018年第11期。得以完善，從而有效適用我國社會主義建設新時期、新發展。

3.保留宅基地使用權歸屬請求權。宅基地作為農民基本生活居住保障，為維護農民合法權益，如若宅基地資格權人能夠將宅基地使用權及其地上房屋通過流轉方式(31)丁關良：《“三權分置”政策下宅基地流轉方式運行機理的剖析和思考》，《農業經濟與管理》2020年第4期。予以轉移，此時便可賦予其關于宅基地使用權的歸屬請求權，且該權利可以單方面行使。如前所述，宅基地使用權人通過單方面意思表示便可使權利發生、變更亦或消滅，所以該請求權本質屬于形成權。此種情形下，為保障宅基地流轉的安全與穩定，宅基地地上權人也應優先享有宅基地使用權，以此回應權利的錯位與迷失。

(二)宅基地“三權分置”的立法進路

在《民法典》實施的背景下，宅基地“三權分置”能否在未來進入法律規范體系之內一直是學術界的爭論焦點。根據目前《民法典》條款可知，宅基地資格權并不屬于其規定的物權種類，由此使得如何安置“三權分置”下新的物權種類成為《民法典》物權編未來亟需解決的問題。當“三權分置”入典之后，我國土地制度將會建立一個以“土地所有權—土地使用權—土地次級使用權(32)劉國棟：《論宅基地三權分置政策中農戶資格權的法律表達》，《法律科學》(西北政法大學學報)2019年第1期。”為主要內容的三層權利體系。此體系勢必會沖擊傳統“土地所有權—土地使用權”物權架構，不僅對我國現有法律體系和法律制度提出挑戰，還會在改革試點地區產生“依據不足、效果不佳”等問題。基于此，本文認為可以從政策層面逐步放寬宅基地流轉主體資格，并嘗試創新宅基地流轉方式，從而為我國宅基地“三權分置”立法提供法律進路。

1.放寬宅基地使用權主體資格。我國當前宅基地使用權流轉主體僅限于本集體經濟組織，即便在江蘇武進區、浙江德清縣與四川郫都區等試點地區已經進行一些嘗試，但也未能改變集體經濟組織成員與非集體經濟組織成員能夠相互轉變的現況。基于此，在發揮宅基地自身保障功能的前提下，應該逐步推動剩余閑置宅基地主體變化，進一步增強宅基地流轉活力(33)李鳳章：《宅基地使用權流轉應采用“退出—出讓”模式》，《政治與法律》2020年第9期。。與此同時，要杜絕城市居民大建特建、進村買房現象，極力禁止大別墅、大會所等亂象橫生之狀，要逐步推動城鄉土地資源向合理化方向發展，在維護宅基地保障屬性、激發宅基地財產優勢的基礎上增強其對社會秩序的穩固功能，以此推動人口、財富與資源的自由、有序流動。

2.創新宅基地使用權流轉方式。宅基地從“二權”到“三權”，關鍵在于宅基地使用權流轉模式(34)董新輝：《新中國70年宅基地使用權流轉：制度變遷、現實困境、改革方向》，《中國農村經濟》2019年第6期。的改變。當前宅基地流轉具有盲目性與隨意性特征，且流轉內容不完整、流轉效率低等問題顯著。為此，應逐步完善國家在宅基地“二權”下限制宅基地使用權流轉的系列規范性法律文件，即可以通過“用益物權—次級用益物權”原理使得宅基地使用權采取出租、出典以及信托等方式予以流轉，從而增加宅基地使用權屬性獲取的正當性與合理性。此外，針對宅基地“三權分置”改革實踐的現有困境，典權制度在調整宅基地等不動產領域的優勢地位越發明顯，而“典權入典”已然具備可行性條件。典權制度兼具用益物權和擔保物權雙重屬性，可以改善目前不動產質押空白局面，在其權利架構中蘊含著“均衡分配”的經濟思想與“天人合一”的和諧理念，既可保障國家對土地所有權的支配，又便于滿足農民融資的需求。

宅基地從“二權”到“三權”的轉變，其所有權性質保持不變，仍為集體所有。借鑒當前土地承包經營制度采用的“用益物權—次級用益物權”的權利體系，再依據物權生成基本邏輯思路，不難發現，土地經營權是從土地承包權上衍生而出，而宅基地“三權分置”中資格權應該被定義為“二權”下的宅基地使用權。因此，“二權”下的宅基地制度，農房所有權與土地所有權是分開的，其本質是一種變相的地上權制度。羅馬法初期主要調整的便是國有土地建筑物的歸屬問題，直到后期國家才允許通過土地使用權人支付租金，取得房屋所有權。目前，我國土地制度以《民法典》《土地管理法》等法律規范為依據，全面繼承羅馬法上“土地吸附地上建筑物”原則，最終實現“房地一體”，而宅基地“三權分置”便是為了構建集體所有權與宅基地使用權人之間長期亦或是永久性的共享土地權益法律關系。