延安市全域土地綜合整治研究

李俊超

（陜西省土地工程建設集團有限責任公司延安分公司，陜西 延安 716000）

0 引言

從土地整理到土地整治，再到土地綜合整治及全域土地綜合整治，土地整治的內涵和外延不斷擴展［1］。全域土地綜合整治主要是以鄉鎮為單元，也可以是以一個鄉鎮的部分村莊或是一個流域或幾個相鄰的流域為單元，在科學規劃的前提下，依托國土空間規劃，聚焦鄉村目前存在的土地細碎化、結構布局雜亂化、土地利用率低、生態環境退化等復雜問題，采用一定的復合整治手段，整體推進國土空間綜合整治活動，實現農用地高標準化、建設用地高效化、生態環境高質量化［2-3］。目前，全域土地綜合整治已成為保障糧食安全、促進耕地質量保護和土地節約集約化利用、解決一二三產業融合發展用地需求、改善農村人居環境、助推實現鄉村振興戰略目標的重要工具和主要抓手。

目前，陜西省延安市僅黃龍縣三岔鎮全域土地綜合整治試點項目實施方案獲批，并開始試點工作。為滿足生態保護的迫切要求、對建設用地的需求，同時實現保護耕地、合理補充耕地的目標，延安市需要積極、高效推進全域土地綜合整治工作。

1 政策背景

黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，這是基于我國農業農村發展現狀，黨對解決“三農”問題作出的總體戰略部署。2018年9月，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，明確提出統籌開展農村地區建設用地整理和土地復墾，優化農村土地利用格局，提高農村土地利用效率；到2020年，開展300個土地綜合整治示范村鎮建設，基本形成農村土地綜合整理制度體系。2019年12月，自然資源部印發《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，明確在全國范圍內全面推行全域土地綜合整治試點工作。2020年6月，自然資源部在《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》的基礎上，印發《全域土地綜合整治試點實施要點（試行）》，對試點選址、整治區域劃定、整治任務確定、雙5%標準、指標認定、內容審查、監測監管、驗收評估和負面清單等作出明確要求。2021年4月，自然資源部印發《全域土地綜合整治試點實施方案編制大綱（試行）》，指導實施方案編制。

2020年1月，陜西省自然資源廳根據自然資源部相關文件，印發了《關于開展陜西省全域土地綜合整治試點工作的通知》，提出于2020年開展全域土地綜合整治試點工作，計劃以20個鄉鎮為試點。2020年5月，為進一步明確全域土地綜合整治領導小組及分工，陜西省自然資源廳印發《關于印發陜西省自然資源廳全域土地綜合整治試點工作領導小組及責任分工的通知》，制定了陜西省全域土地綜合整治試點實施方案。2022年7月，陜西省自然資源廳印發了《全域土地綜合整治試點項目實施管理暫行辦法》，對項目實施范圍、立項原則、選定程序、申報資料、職責分工、竣工驗收和政策支撐等8個方面提出了明確要求，對陜西省全域土地綜合整治項目的實施具有較大的促進作用。

2 主要任務

2.1 編制村莊規劃

延安市實施全域土地綜合整治項目的鄉鎮政府要根據上級國土空間規劃中確定的全域土地綜合整治的目標任務、整治區域、主要內容、空間布局等，統籌組織編制村莊規劃，將全域土地綜合整治的任務、指標和布局等因地制宜地落實到每個地塊中。同時，編制的村莊規劃要充分銜接城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線“三線”劃定成果。項目涉及永久基本農田布局調整的，要把永久基本農田調整方案納入村莊規劃。

村莊規劃要合理確定建設用地規模，依據村莊布局規劃和農村產業發展情況合理確定村莊總規模，規劃“十四五”期末村莊建設用地總規模不超過規劃基期規模。村莊規劃要協調安排好村民的生產生活用地，統籌生態用地，合理劃定村民生產生活、農業產業發展和生態環境保護等不同種類的功能區域；扎實開展好永久基本農田與現有耕地的保護規劃，統籌布局農業產業和設施用地，協調安排基礎配套設施、產業建設用房等發展用地。

2.2 編制實施方案

延安市鄉（鎮）全域土地綜合整治項目實施方案（以下簡稱實施方案）要以鄉鎮國土空間規劃、村莊規劃為依據，在充分開展現狀調查和可行性分析的基礎上，結合可行性研究報告、基本農田調整方案等進行編制。同時，實施方案編制要與村莊規劃充分銜接，不能出線規劃和實施方案“兩張皮”。對于符合申報條件的鄉鎮（街道辦），在縣（區）人民政府確認后，由縣（區）自然資源局征求同級財政局、農業農村局、林業和草原局、水利局、生態環境局等部門意見，牽頭組織編寫實施方案并申報，經延安市級自然資源主管部門審查、核準后報陜西省自然資源廳備案。

2.3 開展農用地綜合整治

延安市全域土地綜合整治項目要求項目實施范圍內土地整治潛力較大，耕地后備資源豐富。具體來看，延安市要統籌推進低效園地整理、現有耕地提質改造、高標準農田建設、宜耕未利用地開發等，減少碎片化耕地，優化耕地布局，提升耕地質量。例如，洛川、富縣、宜川和寶塔等蘋果種植面積較大的縣（區），可以考慮推進低效或退化果園整理，以此來增加耕地面積。開展農用地整治后，要明確保證耕地面積有所增加，其中新增的耕地面積不少于原有耕地面積的5%；在全域土地綜合整治項目實施過程中，如果需要對永久基本農田進行調整，新增加的永久基本農田面積不得少于調整前面積的5%。

2.4 推進低效利用建設用地整治

延安市全域土地綜合整治項目要求項目實施范圍內有較多可用于增減掛鉤的建設用地，以便開展城鄉建設用地整治，如子長市、黃陵縣煤礦復墾區，吳起縣、志丹縣廢棄油井區。項目推進過程中要統籌農民新建住宅、農業產業發展、農村公共服務、水利道路基礎配套設施等建設用地，有序開展農村廢棄宅基地、煤礦和油井等工礦廢棄地及其他低效閑置建設用地的整理，進一步加強增減掛鉤項目管理，合理優化農村建設用地布局，盤活存量建設用地及閑置資源。

在全域土地綜合整治項目實施中，自然資源部門要針對項目設計的相關內容召開村民座談會，充分了解項目區居民對于全域土地綜合整治實施方案的意見，參考項目區居民的意見有序開展農村宅基地整治活動，堅決不能違背村民意愿搞合村并居、大拆大建等活動。

2.5 實施生態保護修復

在全域土地綜合整治項目實施過程中，延安市要結合黃河、黃土風情文化特色，注重保留特色村莊，通過整治農村人居環境，防治濕陷性黃土地質災害，治理廢棄煤山礦井，修復石油污染土壤，推進農村垃圾革命、廁所革命、污水革命，加強農村生態環境保護和修復，建設美麗鄉村。例如，寶塔區南泥灣鎮土地綜合整治項目在融合南泥灣大生產運動這一紅色主題元素的基礎上恢復稻田，再通過實施山水林田湖草生態修復，建設國家濕地公園，將昔日爛泥灣變成陜北好江南，現已建設成一個獨具特色的文旅小鎮和鄉村旅游示范鎮（見圖1）。另外，根據自然資源部和陜西省相關文件要求，延安市在煤、油、氣資源較豐富的地區大力開展廢棄煤廠、石油井廠、磚窯廠等礦區生態修復工程。

圖1 延安市寶塔區南泥灣鎮“再現陜北好江南”

2.6 保護紅色文化村落

延安市各鄉（鎮）在村莊規劃中要嚴格保護紅色文化和黃河文化村落，不能實施破壞鄉村風貌和紅色文化的建設活動，不能在需要重點保護的傳統村落搞不符合規定的拆建活動。

同時，延安市應加強村莊規劃設計，推進黃河文化精品村、黃土風情村、紅色文化旅游體驗村、丹霞地貌度假村等創建，如富縣直羅紅色小鎮（見圖2）、洛川縣土基鎮黃連河風情村等。

圖2 延安市富縣直羅鎮

3 支持政策

全域土地綜合整治工作得以在全國大范圍開展的主要原因是在已有各類土地整治相關政策支持的基礎上，地方具有三大政策調控砝碼。

3.1 強化耕地保護，允許合理調整永久基本農田

全域土地綜合整治項目為調整永久基本農田提供了新的路徑。對于必須要調整永久基本農田的項目，應在編制全域土地綜合整治方案時編制整治區域永久基本農田調整專項方案，必須保證新增的永久基本農田面積不少于調整面積的5%；涉及永久基本農田調整的，由陜西省自然資源廳會同省農業農村廳審查核準批復后，即可納入村莊規劃，予以實施。待項目完工并通過竣工驗收后，有關部門要及時更新并完善永久基本農田數據庫。

3.2 盤活鄉村存量建設用地，擴展指標流轉范圍

3.2.1 全域土地綜合整治項目優先保障項目實施區內村莊的建設用地。通過全域土地綜合整治騰退的建設用地，在保障項目實施區內農民安置用地、基礎配套設施建設用地、公用服務設施用地的前提下，重點用于鄉鎮一二三產業融合發展，帶動產業振興，進一步增強項目實施區自我造血的功能。

3.2.2 全域土地綜合整治項目將凸顯農村建設用地價值和收益。全域土地綜合整治項目實施后節余的建設用地指標，可用于跨區域的增減掛鉤，且可將指標流轉的范圍從縣（區）擴大到省域，甚至東部較發達地區。對于增減掛鉤交易指標使用，延安市在優先使用數量上給予一定傾斜，以促進科學合理地配置土地要素。

3.3 激活占補平衡土地開發市場，助力耕地數量和質量雙提升

全域土地綜合整治項目所產生的新增耕地指標用于占補平衡的，優先在陜西省內統籌安排使用，在指標流轉數量上給予一定的傾斜支持，實現延安市占補平衡指標交易利益最大化，667 m2平均指標交易費可達9.2萬元；在落實耕地“進出平衡”時，結合延安市低效和退化蘋果園地面積較大的有利條件，適當延長項目區內園地、林地等進出劃定和審批時限，助推項目更好地落地實施，助力耕地數量和質量雙提升。

4 實施模式

4.1 城鄉融合發展模式

城鄉融合發展模式適用于城鎮近郊區，根據鄉村自身發展需求，如在寶塔區、安塞區、子長市等經濟條件較好的地區，通過對以“低、散、亂”為特征的低效建設用地進行整治，構建農民生產生活用房連片、農業產業集中、基礎配套設施完善的新農村，進一步縮小東西部差距、城鄉差距，快速推進城鄉融合和城鄉一體化進程［4］。例如，子長市安定鎮依托安定古鎮和鐘山石窟等旅游景點，利用瓦窯堡會議舊址等，結合現代設施農業，打造集休閑旅游、紅色培訓、觀光農業、現代產業于一體的特色小鎮。

4.2 現代農業引領模式

現代農業引領模式適用于農業基礎稟賦較好的鄉村，如洛川縣、富縣、甘泉縣等洛河流域川道面積較大的鄉鎮。這些縣（區）可以在改善生態環境、保護永久基本農田的前提下，通過土地流轉，在規模經營基礎上發展有機農業、綠色農業、循環農業、觀光農業等現代農業，建設耕地連片、產業集聚的美麗鄉村［5］。

4.3 鄉村旅游帶動模式

鄉村旅游帶動模式適用于村莊文化底蘊濃厚或紅色旅游資源豐富的村莊，如吳起縣、志丹縣、延川縣、黃陵縣等。這些縣（區）可以通過充分挖掘鄉村文化，開發特色紅色文化、黃河文化和黃土文化資源，延續鄉村文脈，發展鄉村特色旅游產業，推動鄉村產業發展。

4.4 合村并居開發模式

合村并居開發模式適用于黃土塬面上廢棄的村莊、溝臺地中較為破舊的村莊、存在地質災害隱患的村莊、易地扶貧搬遷和生態移民的村莊等，如宜川縣、黃龍縣、延長縣。這些縣可積極響應國家宅基地制度改革的號召，通過對村莊進行拆舊建新，盤活存量建設用地，將原村莊同步復墾為耕地，在保護耕地數量和質量的同時保證村民的安全、提高村民的生活質量［6］。

5 發展策略

5.1 做好前期規劃

在實施全域土地綜合整治項目的過程中，延安市要以規劃先行。延安市應根據當地特色種養產業、紅色文旅產業等現狀與發展需求，找準定位，做好產業規劃、旅游規劃、村莊規劃等頂層設計，并在此基礎上編制既具前瞻性又具可操作性的全域土地綜合整治實施方案。

5.2 整合土地資源

在實施全域土地綜合整治項目的過程中，延安市要合理開展農村宅基地、煤油工礦用地、磚窯廠及其他廢棄閑置建設用地整理，盤活存量，保障鄉村振興產業用地需求。同時，當地可通過土地流轉、股份合作制、代耕代種、土地托管等方式促進農業適度規模經營，為農業現代化、休閑農業等發展奠定基礎，將資源變資產，增加農民收益。例如，富縣直羅鎮整合高標準農田建設、美麗鄉村建設、增減掛鉤項目和山水林田湖草治理等諸多項目資金，通過土地流轉和村民入股合作社等多種形式，在葫蘆河兩岸恢復稻田，打造萬畝集中連片水稻基地，發展鄉村觀光旅游，再現“直羅貢米”昔日榮光，并結合直羅戰役這一紅色元素，打造直羅特色小鎮。這既實現了土地綜合整治，又發展了當地特色產業，促進了農業穩定發展和農民增收。

5.3 創新投融資模式

延安市除了積極建立涉農資金統籌整合長效機制，還要用好用足增加掛鉤指標流轉收益，以PPP、F+EPC、基金模式、以獎代補等方式，吸引和撬動更多社會資本參與全域土地綜合整治，拓寬項目融資渠道［7］。例如，黃龍縣三岔鎮全域土地綜合整治項目一期由社會企業投資2 300萬元，主要用于紅專公社魚蓮共養項目和寧家河“百畝”設施農業項目。

5.4 建立健全領導保障機制

延安市應建立權責明確、運轉高效和多部門聯合組織推進的領導保障機制，統籌協調做好各項工作，共同推動全域土地綜合整治項目順利實施。全域土地綜合整治項目的實施主體牽頭負責項目前期謀劃、立項、招商談判、協議簽訂、實施監督、拆遷協調、考核管理、指標驗收入庫備案、指標交易、資金支付及項目移交等組織工作。

6 結語

全域土地綜合整治是一個涵蓋多學科、涉及全要素的系統性工作，要求相關部門和工作人員要始終堅持宜農則農、宜建則建、宜留則留、宜整則整的全域土地綜合整治理念，堅持政府主導、保障權益、因地制宜、分類整治、多規融合和整體推進的工作思路，多部門配合推進工作開展。作為黃土高原生態脆弱區，延安市應以產業生態融合、農田整治保護為重點，結合紅色鄉村旅游，采取“土地整治+”模式開展全域土地綜合整治，以真正實現鄉村振興。