回歸民本性：行政負擔研究反思及其對城市政務服務改革的啟示

何艷玲　王錚

摘 要：伴隨現代政府公共職能的日益擴大，與政府之間頻繁的交往互動給民眾帶來繁雜的行政負擔體驗，對行政負擔的研究也成為公共行政的重要議題。不同于官僚主義和繁文縟節的內部視角，行政負擔研究聚焦于政府與民眾之間的互動，將民眾對政策的感知以及與政府的互動體驗帶回到公共行政研究中。具體到不同的應用場景中，行政負擔的成因、表現和影響每每不同，但科層組織和民眾也發展出數字化改革和個人調適等手段來主動緩解行政負擔。行政負擔研究的興起與發展，反映了公共行政研究的“民本”轉向，即從早期以組織為中心的官僚主義研究，到關注政治與行政關系的繁文縟節，再到當下聚焦于政府與民眾互動的行政負擔研究，公共行政的“民本性”正在重新被重視。這一趨勢也使得將中國場景特別是近年來城市政務服務改革的繁榮實踐置于行政負擔視角下推進研究成為迫切。

關鍵詞：行政負擔； 繁文縟節； 官僚主義； 科層組織； 政務服務改革

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：1009-3060（2022）05-0063-12

1887年，威爾遜［1］218呼吁人們關注伴隨工業貿易發展而激增的行政負擔，并主張建立公共行政科學，“以明晰政府的道路，使其使命與商業區別開來”。但直到20世紀70年代，以繁文縟節（red tape）為代表的對官僚主義及其負擔的研究才開始出現。這類研究在新公共管理運動之后迅速升溫并積累了大量研究成果，但其大多聚焦于政府組織內部的病態規則（rule pathology）以及政府官僚對這些規則的感知體驗。近年來，行政負擔 （administrative burden） 逐漸成為公共行政研究的一個重要議題。行政負擔指的是“個體對政策執行的繁重體驗”［2］741742。行政負擔的主體可以是民眾［3］5672、非營利組織［4］5556，也可以是政府官員。行政負擔研究打破了傳統的關注組織內部規章制度成本，以及政府和官僚互動的內部研究視角，將民眾對政策的感知及其與政府的互動體驗帶回到公共行政研究中。有鑒于行政負擔在現代行政中的重要角色，我們嘗試以行政負擔研究為主要對象，從概念緣起、發展現狀及其影響因素等維度觀察行政負擔的理論進展，并試圖透過行政負擔研究來從大時段上窺視公共行政理論發展的基本趨勢。這將為開展基于中國場景的研究，特別是近年來諸多城市政務服務改革的研究提供基礎性思考。

一、 與政府打交道：行政負擔研究的理論演進及其內涵

巴登最早將行政負擔概念引入到公共行政領域，并將行政負擔界定為“個人對政策執行的繁重體驗”［2］741751。在過去十多年間，來自公共管理、政治學和行為科學的諸多學者在各自的領域對行政負擔做了大量研究，產生了不同的概念闡釋和研究路徑。伴隨研究的逐步深入，該領域的研究進展也逐漸從最初的概念論證發展為對其產生根源的討論，并在近些年轉向對其治理之道的探究。

從研究起源來看，盡管行政負擔在2012年才首次作為新概念被正式提出，但對其的討論則可追溯至對現代官僚體制以及官僚主義的討論。20世紀70年代以來，伴隨科層制的發展以及現代政府職能的迅速膨脹，民眾和官員之間的頻繁互動成為公共行政不可回避的重要環節。基于對政府內部運作過程及其官僚主義行為的觀察，學界發展出以“繁文縟節”為代表的一系列用以描述民眾和政府官員之間互動的概念。其中，行政負擔作為繼繁文縟節之后的新概念應運而生。相比于繁文縟節，行政負擔的概念邊界較為清晰，其關注重點也從組織內部的官僚行為轉向更廣泛的政府與民眾之間的互動。可以從主體關系、客觀性（objectivity）及其來源等方面對這一概念的內涵進行進一步解析和討論。

首先，行政負擔研究聚焦于民眾與政府組織之間的互動關系，強調民眾對那些復雜、冗余的辦事程序的繁重體驗。繁重的辦事程序會對民眾產生三種類型的行政負擔：一是學習成本，如為了獲得相關服務，民眾需要收集與服務申請相關的信息（是否有這項服務、申請資格、申請程序）；二是合規成本，如遵循政府正式的規章制度、排隊等候、填寫表格、提供申請文件等；三是心理成本，如申請社會福利項目可能會給申請者帶來社會污名化和社會壓力，弱勢群體在與政府互動中可能會產生喪失個人自主權的“被支配感”，以及行政程序所帶來的情緒壓力和挫敗感［5］。相比之下，繁文縟節更多關注政府官員的繁重體驗，忽視了對民眾與政府關系至關重要的政策反饋過程。

其次，行政負擔既可被主觀解釋，也可被客觀測量。例如，兩個人填寫同樣長度和格式的申請表格，客觀上經歷相同的合規成本，但兩人的體驗可能是不同的。與此同時，行政負擔常常可以通過時間、成本和努力程度等客觀指標來測量，如“處理申請的時間或在辦公室等待的時間”“注冊所需文件、財務成本”均可用來測量合規成本。因此，雖然行政負擔的主觀體驗會有差異，但存在可客觀測量的行政負擔體驗指標。即，行政負擔能夠將規則與民眾對這些規則的主觀體驗區分開來。

再次，行政負擔的來源是多元的，其既是組織發展的自然結果，也可能是組織有意為之的產物。在早期有關政府行為的研究中，研究者將繁文縟節的組織來源歸因于陳舊過時的組織規則、官僚制事事記錄和用畢歸檔的特性、為了保持內部穩定而普遍建立的正式規則等方面［6］，其潛在地認為，官僚組織固有產生繁文縟節的組織傾向。但行政負擔既可以是政治談判、復雜系統或組織變革的附屬品［7］，也可能是決策者主動創造出來的，如有意識地增加申請程序、設置身份審查并以此將特定群體排除在公共福利項目之外［8］。在此，行政負擔成為“一種決策類型”，被賦予政治意圖并服務于特定的政治目的。

整體而言，盡管行政負擔的類型多樣，但其主要的應用場景聚焦在與公共服務項目相關的申請、分配環節，指向的是民眾在申請公共服務項目過程中對一系列繁重的行政程序的感知。其中，由于弱勢群體缺乏必要的社會資本，因而是行政負擔的主要承受者，并經歷了比一般人更為沉重的負擔體驗［9］。正是在此意義上，行政負擔研究超越了傳統研究對組織規章、政府和官僚互動的內部研究視角，將民眾對政策的感知及其與政府的互動體驗帶回到公共行政研究中。

二、 行政負擔的產生：從政策規訓、政治環境到個體差異

在過去十多年間，學界圍繞行政負擔的來源進行了大量研究，也產生了不同的解釋路徑。整體來看，這些研究呈現出從政策規訓、政治環境到個體差異的整體視角變遷。

（一）政策層面：街頭官僚、自由裁量權與行政負擔的產生

在行政負擔研究的早期階段，研究者聚焦于基層政策環境，將民眾的行政負擔視為街頭官僚行使自由裁量權的產物。

作為一線工作者，街頭官僚既要應對復雜多樣的社會需求，還要執行繁重冗雜的官僚規則和正式程序。這一特殊的任務和地位為基層官僚帶來自由裁量的空間，自由裁量權為增加（或減少）行政負擔提供了相當大的余地。街頭官僚對行政負擔的影響是雙向的。一方面，相比于正式的政府組織，自由裁量權可能導致街頭官僚對客戶采取更具同情心的服務行為，而且為民眾提供了使用非正式策略來減輕行政負擔的回旋空間。

但另一方面，街頭官僚及其自由裁量權的行使生產出大量的行政負擔。例如，自由裁量權往往導致街頭官僚的歧視態度、尋租和腐敗行為［10］，從而導致“官僚主義剝奪”。街頭官僚需要在相對匱乏的資源條件以及不確定的規則下盡可能提供公共服務。于是，其可能有意制造繁重的程序和規則，以規避上級因為程序而削減資源或者問責的潛在風險。此外，研究表明，街頭官僚還會有意無意地依據種族、身份、性別等標準“評判”公民是否應該得到該項服務［11］，這種主觀建構的偏見會轉化為歧視態度或行為，從而強化行政負擔在不同群體中的不平等分配。最后，為了彰顯其正式權威，街頭官僚可能會有意將負擔強加給民眾。其可能利用權力和地位來“規訓”民眾服從官僚規則和程序，如有意增加等待時長［12］78。

（二）政治層面：政府能力、組織結構和意識形態對行政負擔的塑造

隨著研究的深入，研究者逐漸關注到更廣泛的政治因素對行政負擔的影響。行政負擔不是偶然產生的，而是深植于組織環境及政治行政系統的運作方式中［13］576578。政府能力、組織的正式結構、意識形態等因素均會產生行政負擔。

首先，政府能力是行政負擔產生的重要組織因素。與行政負擔相關的政府能力包括執法能力、稅收能力和信息能力。一般而言，政府能力與行政負擔成反比，即政府能力越低，行政負擔越可能產生。在發展中國家，尤其是拉丁美洲國家，經濟狀況是政府核定其福利項目目標人群的主要標準。但由于信息能力的限制，政府往往依賴集中的市政收入數據，而非精確的個人收入數據來判斷申請者的經濟狀況。在缺乏收入信息的情況下，信息舉證的負擔便轉移至項目申請者身上，申請者不得不提供有關其家庭成員、婚姻狀況、出生證明等材料以證明其申請資質［9］530531。然而，那些單親家庭以及貧困人群缺乏填寫、籌備信息的意識和能力，而政府又無法完全鑒定信息的真偽，于是“生產”出更多的材料，要求申請者證明其資質。這些繁雜的材料加重了申請者的行政負擔，并導致福利資源向非目標人群流失，而真正符合資質的人群卻被排斥在福利項目之外。

其次，正式的組織結構及其標準化的運行程序是行政負擔的另一個重要來源。現代政府組織是高度分工的，各部門之間缺乏協調機制或者面臨較高的協調成本，復雜的登記環節和獲得審批許可成為一種民眾與政府打交道時的繁重負擔。盡管程序和規章主要用于內部控制，但當官員根據他們認為的“正常”行為照章辦事時，組織規則已經溢出組織邊界而對民眾產生了繁重負擔。此外，確定性和可預測性建立在信息準確和程序穩定的基礎上。但不精準的檔案信息或程序錯誤，如信息失準、重要文檔缺失、信息的錯誤闡釋、規則的濫用，可能會引發政策失敗，進而造成行政負擔。

再次，意識形態和黨派因素也會影響行政負擔的產生。研究表明，就醫療補助申請人面臨的行政負擔而言，美國歷史上由民主黨和共和黨主政的州的行政負擔水平也有所不同，這表明，不同的黨派將行政負擔作為政策工具來影響公共資源的分配［14］498。有的研究提出了“負擔容忍度”（burden tolerance）概念來進一步解釋意識形態在行政負擔產生中的角色［15］185。“負擔容忍度”包括被動和主動兩個維度。被動維度指的是政策執行者接受那些被認為產生負擔經驗的政策規定，而主動維度則表示政策執行者具有積極執行這些政策的意愿。相比左翼政策制定者，由于右翼政客支持減少福利制度補助，因此其傾向于設計更冗長、更復雜的行政程序來增加申請補助的成本，即右翼政客更加支持福利政策中的行政負擔。這些方法提供的證據表明，意識形態和黨派是行政負擔產生的重要組織淵源。

（三）個人層面：民眾因素對行政負擔的影響

如前所述，政府能力、正式組織結構、政策設計等組織和政策層次的因素增加了民眾獲取權利和服務的負擔。但這些因素不能完全解釋，對于同樣的規則和程序要求，為什么一些人的行政負擔體驗較重，而另外一些人則較輕。這表明，在組織和政策層次之外，有必要考慮個體層面的差異及其對行政負擔的影響。近年來，行為公共管理學的學者開始關注到更微觀的民眾因素對行政負擔的影響。

行為公共管理的研究基于民眾個體層面的特征，其基本發現是，決定負擔體驗的因素不僅取決于政府項目和官僚程序等組織和政策因素，還取決于塑造人們與政府打交道和申請社會項目的能力的民眾因素，這些因素影響“符合申請項目資質的公民從政府獲得服務和福利的可能性”。民眾因素指的是公共服務對象的特征，包括信息缺乏、健康狀況不佳、經濟匱乏、年齡因素、認知能力等等［16］127，這些因素可能會導致弱勢群體在福利項目的申請中面臨更高的行政負擔和“行政排斥”。

首先，生活貧困增加了符合條件的人申請福利項目的負擔。貧困的成因和表現是多樣的，不同維度的貧困會導致不同的負擔來源。例如，貧困群體的家庭原因（如父母過世或者父母未成年）可能會導致申請者無法提交項目申請所需的各類材料證明，這增加了弱勢群體的合規成本。類似地，精神健康方面的問題會引發注意力缺陷、抑郁、焦慮和壓力，進而削弱其應對行政負擔尤其是心理成本的能力。總體而言，生活在邊緣地區和基本物品缺乏的貧困群體克服合規、學習和心理成本的能力相對較弱。

其次，弱勢群體有著較低的認知資源（cognitive resources）和與官僚打交道的能力。弱勢群體缺乏對于福利項目重要性的認知能力和執行力，會在日常決策中產生對福利項目的偏見，如對政府的污名化和恐懼、將政府視為問題成因而非解決方案，這種偏見會降低人們申請福利項目的意愿以及克服合規、學習和心理成本的能力。同時，弱勢群體缺乏對政府機構的客觀認識，對政府影響能力的感知較為片面，缺乏對于官僚機構運作的知識，這影響到民眾與政府進行有效互動的能力。

重要的是，那些認知資源稀缺的個體，在解決問題的能力、情緒控制、社會調節和抵制短視誘惑的能力方面更為薄弱，更傾向于做出短期決定，如因為復雜的申請程序而選擇安于現狀，這也影響人們申請社會項目的意愿（無論實際申請過程中的行政負擔是高還是低）。

三、 排斥還是篩選：行政負擔對公共資源分配的影響

行政負擔既是結果性的，也是分配性的。就行政負擔在公共服務領域的影響而言，存在兩種競爭性的觀點：一種認為行政負擔是一種排斥機制，繁重的負擔將政策目標群體排斥在項目申請之外，加劇了資源分配的不平等；另一種則將行政負擔視為篩選機制，認為行政負擔提高了項目申請者的成本，降低了不符合資質者的申請意愿，提高了資源分配的精準性。兩種觀點的共性是聚焦于行政負擔的（不同）功能，分歧則在于其功能的不同后果。

（一）排斥機制：強化公共資源的不平等分配

持排斥機制觀點的研究主要集中于評估行政負擔如何限制民眾獲得公共服務，以及旨在減少此類負擔的政府改革如何增加公共服務的可及性。

一些研究直接將行政負擔與公共服務項目的排斥和剝奪聯系起來［17］。公共服務中的行政負擔會產生“棄真”（false positive）和“存偽”（false negative）兩類錯誤風險。“棄真”指的是向不符合條件的人提供服務，而“存偽”指的是無意或有意地將那些實際上應該獲得服務的民眾排除在外。研究認為，當下的制度設計更傾向于防止“棄真”風險（即防止欺詐行為），但防止“棄真”的政策安排可能會產生更多的“存偽”風險——為防止欺詐而增加額外的行政負擔，其結果是將原本有資格享受福利的人排除在服務體系之外，從而影響社會資源的不平等分配［18］114115。于是，弱勢群體往往會經歷比一般人更為沉重的負擔體驗。

行政負擔作為一種排斥機制是如何發揮作用的？一般而言，個體對政策執行的繁重體驗會產生學習、合規和心理成本，從而導致個體在獲得權利、公共服務時的“行政排斥”，這種排斥對社會和經濟具有長期負面影響。但關鍵的問題是，行政負擔在不同群體中的分配并不均衡，相比于社會上層，弱勢群體在社會福利項目的申請上面臨更高的行政負擔，這導致本應該獲得社會福利的群體被排斥在項目之外。一項基于美國社會福利項目的研究發現，公共服務中的弱勢群體，如教育程度較低和深度貧困的群體，因程序負擔而退出福利申請的比率較高［17］。這一現象的原因在于，弱勢群體所能利用的個人資源較少。與項目申請相關的正式組織規定和非正式創建的組織運作實踐可能會增加隱藏成本，使公共服務項目的申請程序變得復雜和繁瑣，而弱勢群體在處理行政負擔和應對程序要求方面可以利用的個人資源更少，因此，那些無力承擔這些負擔的弱勢群體在公共福利中處于不利地位。

實際上，這種排擠和不公平分配不僅發生在項目申請環節，也并非只產生臨時性的不平等，而是具有深遠的社會影響和政治影響。一項對南非兒童資助項目的行政負擔如何對社會流動和代際貧窮產生影響的考察表明，項目申請要求相對復雜且苛刻，包括重大的“文件要求”（出生證明、身份證明、收入證明等）和繁瑣的申請程序［19］403。這導致60%的申請者由于行政負擔的原因而在項目過程中經歷過項目中斷或終止，其中80%的中斷和終止是有偏差的。福利中斷或終止導致大量現金轉移損失，使青少年參與危險行為的比率增加，提高了女性從事犯罪活動以及男性飲酒的概率，而這些行為會對社會和個人產生長期的負面影響。

（二）篩選機制：提高公共服務的目標精度

將行政負擔視為“篩選機制”的研究者認為，行政負擔是決策者有意設計的政策工具。行政負擔能夠剔除掉那些“不負責任、不道德”的非政策目標群體，將資源真正分配至那些符合申請資質的群體中，從而提高政策的精準度［20］。

公共資源的有限性要求其必須精準配置，而行政負擔是提高資源配置的有效政策工具。這一篩選功能是通過增加項目申請者的參與成本而實現的。例如，增加申請文件的數量和類型、設置更漫長的審核周期、增加繁瑣的程序要求、延長現場排隊時間以及其他需要申請者付出更多努力的方式［21］1617。這些繁重的負擔使申請人經歷艱苦的申請過程，以顯示和表明“他們真實需要該項服務”，即篩選出那些不太需要以及不符合申請資質的人來提高政策的精準度，盡可能保證政策的目標群體優先獲得資源。

這里的前提有二：一是申請者具有理性計算的能力；二是申請者尋求效用最大化。面對繁重的申請負擔，申請者在機會成本和收益之間做出理性權衡和成本效益分析，以評估一項福利或服務是否值得經歷冗長復雜的“行政負擔”。那些對福利資源、社會救助具有更多需求并依賴這些資源維系生活的群體，有更高的意愿精心準備出生證明、居住證明、收入情況等各類申請文件，也往往能夠承擔漫長的等待時間并遵循各類標準。在權衡了項目收益和所要付出的成本之后，那些僅僅是為了“搭便車”或者謀取公共福利資源的中等階層，往往會因為過于復雜的申請程序而主動退出項目申請。這意味著一個人對福利資源的真實需求越高，也就越愿意承擔和忍受繁重的行政負擔。根據這一假設，行政負擔往往被刻意設計以用作社會福利政策目標的篩選機制。即，行政負擔能夠確保人們只有在真正需要時才會申請福利，從而減少公共資源的錯誤分配。

需要注意的是，截然二分難以完整揭示行政負擔對資源分配的多樣性影響。一方面，行政負擔并非鐵板一塊，其包括學習成本、合規成本和心理成本三類，不同的政策改革影響到的可能只是其中某一類。另一方面，以減少某一類行政負擔為取向的改革，對于不同群體的影響可能不盡相同。例如，行政負擔的增加可能會減少申請者的整體數量，但并不會提高政策的精準度，因為那些符合申請資質的弱勢群體同樣會被增加的負擔“勸退”。因此，決定行政負擔對申請者影響的不一定是行政負擔本身，而是它所施加的負擔類型及其對象。如果行政負擔增加的是符合資格的申請者的學習成本，那么便會產生不公平的排斥效應，反之，則可能改善整體的社會福利分配。同樣，如果行政負擔增加了政策目標群體的心理成本，則可能會降低整體福利；但如果增加的是不符合申請資質的群體的心理成本，便可能將其排除在申請之外，這樣便提高了政策的精準性。

四、 應對行政負擔：政府和民眾的自主角色

行政負擔的廣泛存在并不意味著其不可改變，因此已有不少研究關注到政府和民眾個人在應對行政負擔中的策略。

（一）數字化改革：科層組織的主動變革

政府在減輕負擔中承擔關鍵角色，其主要通過新興技術和信息化改革來精簡辦事流程，進而主動緩解行政負擔［22］9293。在公共服務領域，電子系統是數字技術的典型代表。近年來，西方國家大量投資開發在線應用程序，并試圖將服務的申請、審核、反饋集中在電子系統中。

電子系統的優勢在于：一是自助查詢和實時資格認證。實時資格認證指的是個人通過在線申請能夠立即確定其是否符合申請資質。例如，申請人在線輸入有關其家庭、收入和支出的信息后，電子系統會實時顯示其資質情況，以及申請項目的流程信息。二是無接觸辦公。考慮到老年人并不擅長使用電子網絡，政府會力圖精簡網站界面，如簡化在線語言以增強可讀性、設置在線備忘錄、通過線下反饋優化網站設計等。此外，政府還將在線程序與線下審查相結合，例如針對申請人提交的網上信息，指引申請人將其他材料寄送至線下辦公地點。如果材料均無問題，則申請人可以在不與政府面對面接觸的情況下完成整個申請過程，只有當申請信息不一致時，工作人員才會聯系其提供補充信息。三是簡潔透明的申請規則。在線申報能夠快速、清晰地傳達有關項目需求的信息，信息的清晰和簡化有助于減輕申請者的學習成本，也可以防止由于一線員工的轉譯而產生的額外成本。

電子系統的應用將行政負擔從民眾轉移到國家，從而在保持政策精準性的同時提高項目的申請率。研究表明，政府利用網絡工具簡化申請程序、自動登記、在線信息和申請系統，將雇主保險和公民身份的主要核實責任由民眾轉移到州政府，減輕申請人和受益人的行政負擔，這大幅增加了威斯康星州醫療補助計劃的申請人數［23］7778。另一項針對美國平價醫療法案（ACA）對醫療補助登記率的實證研究也有類似發現：簡化網上申請程序、開辟快速通道的那些州，其醫療補助計劃的申請率整體上得到了提高［18］104。

但也有研究表明，信息化、電子化并不總是會降低行政負擔。原因有二：一是信息技術將行政任務分解為不受外界影響的獨立標準化程序［24］，街頭官僚的自由裁量空間被壓縮，越來越需要遵循指令行事，這可能潛在增加民眾的合規成本。二是科層邏輯會加劇信息分割，進而掣肘信息效能的發揮。盡管組織間數據共享有利于提升組織運行效率，但不同的科層部門有其自身的利益取向，這會掣肘公民甚至是基層公務員共享信息，進而并不總是會降低其負擔體驗。故而，數字化改革的實效發揮不僅依托于數據本身，更需要完善與數字化相匹配的部門間協作和權責分配機制。

（二）能動的個人：民眾的調適與主動應對

盡管行政負擔研究的焦點是民眾與政府，但民眾通常被描述為行政負擔的“被動受害者”或“弱勢方”。但實際上，民眾會積極運用各種方法減少行政負擔體驗。自我調適、資本調用和博弈是民眾應對行政負擔的三類主要機制。

一是自我調適機制。在與政府打交道時，理性的人們會對行政負擔進行成本效益分析，以評估一項福利或服務是否值得經歷繁重的負擔體驗。當民眾意識到申請某項服務的潛在成本遠遠超過其預期收益時，會采取回避（avoidance）策略。譬如，如果公民認為腐敗或其他形式的不公平在政府運行中普遍存在，那么即使他們認同該政策的目標，也不太愿意為該政策承擔集體責任。原因并非公民反對政府提供更多的公共產品，而是他們認為自己對制度的信任不會得到回報［25］1024。另一種形式的“回避”發生在收入相對較高的群體中，當某項公共服務對自己并非“剛需”時，這類群體會轉而選擇價格昂貴但更“可靠”的私人機構或其他替代方案，從而規避繁雜的行政申請程序。由于正式程序具有強制性，而個人也難以完全避免與政府打交道，因此回避策略并非總是奏效。如果回避策略不可用或不現實，民眾則或者服從正式的程序規則，或者通過調整對與政府打交道的期望，使自己習慣和接受繁雜的辦事程序或者漫長的等待時間。

二是資本調用機制。除了上述較為正式的行為調適機制，當無法或者不愿遵守正式法規要求時，民眾會在形式上遵守正式規定，但積極尋求非正式的個人資本來緩解負擔。首先，運用社會資本。社會資本包括有類似經歷的人、同事、上級以及街頭官僚。通過那些有類似辦事經歷的個人，民眾可以獲得從項目本身無法獲取的有用信息。例如，申請者可能會和基層官僚建立私人關系，了解與項目相關的政策信息，減少申請過程中的合規成本［3］6365。此外，申請者還可以借助與上級主管的關系，獲得工具性、情感性和信息支持，這些已經被證明能夠有效緩解心理負擔和提高工作績效［26］。其次，利用經濟資本。個人的經濟狀況對民眾與政府打交道過程中的體驗具有重要影響，收入較高的民眾更能夠從與政府的互動中獲得有利的結果［27］625。已有研究區分了經濟資本的兩種形式。一種形式是民眾利用行賄基層官員的方式加速行政過程（如縮短審批周期）或者省掉一些必要的程序。而且，一些基層官員也將行政負擔作為個人權力的來源，并借助行政負擔來換取財務和其他收益。另一種形式是付費購買第三方服務，委托第三方來代其完成文件籌備、申請備案和現場排隊等繁瑣程序，對于第三方服務的使用能夠減少申請者的學習和時間成本。再次，調用文化資本。文化資本包括具體化的（如接收的信息）、客體化的（儲存文化的載體，如圖書）和制度化的（文憑、職業資格證書）文化資本三類，一些文化資本如職業身份和教育水平是社會地位的標志，對于民眾與政府的互動具有重要影響。基層官員對待那些具有較高社會地位的申請者會更加積極和友好，于是，與官員接觸之前，民眾會深思熟慮地選擇能夠彰顯其身份的服裝以及言行舉止。類似的結果在行為舉止、職業裝、語言、性別方面都得到了實證檢驗。原因在于，衣著、舉止和語言能夠釋放受過良好教育及其職業地位、社會身份的信息，這些信息得到社會的廣泛認可和普遍期待，因而能夠獲得基層官員的尊重，官員會主動調整其態度和行為，而這能夠減輕民眾在與政府打交道時的行政負擔。

三是博弈機制。博弈是指民眾通過利用、操縱或繞過正式規則來減輕行政負擔［28］。一般而言，博弈機制并不會被輕易使用，只有當自我調適機制和資本運用機制失效時，民眾才會選擇博弈機制。博弈機制有兩種類型：一是申請人可能通過隱藏信息或提供虛假信息來獲得項目［29］1011。有研究者認為這種做法常常是不合法的，但也有研究者認為這是“弱者的武器”，因為其目的在于獲得本來就有權獲得的資源。例如，申請者在面臨供應短缺的情況下，通過歪曲信息將自己描述為迫切需要獲得住房資格，以獲得政策傾斜［30］。二是利用集體力量如工會、商業精英、公民組織或個人網絡向地方政府施壓，從而獲得分配資格。

五、 “碎片化的繁榮”：行政負擔研究的學術反思

自從科層制誕生以來，圍繞科層制官僚主義的爭論便始終方興未艾。綜合以上維度的分析，可以勾勒出行政負擔研究的路徑圖（圖2）。但是，盡管行政負擔的研究在持續積累，既有研究呈現出的碎片化等問題仍然需要解決。

（一）多因素的歸因解釋缺乏有效的對話

從前述的研究主題來看，可以發現，現有的行政負擔研究有兩個重要特征：一是該領域已經

形成相對自成一派的話語體系，從基礎概念、影響因素到應對策略已經建立起比較結構化的研究框架。二是以公共管理學為主，多學科相互交叉。從某種程度上來說，無論是逐漸完善的研究體系，還是跨學科的交叉滲透，都有利于行政負擔研究的推進和發展。但整體而言，表面上日臻成熟的話語體系和多學科研究并未使行政負擔研究成為一個成熟的研究范式。

首先，多學科研究呈現出碎片化態勢，缺乏整體性的分析視角。多學科研究者多從自身學科的研究范式出發，試圖從不同維度來解釋行政負擔的產生根源。但學科之間的割裂框定了特定學科視角下的分析層次和研究聚焦，導致在某一分析層次下聚集大量重復性的討論。進一步地，在對行政負擔的影響因素研究中，多學科的研究大都聚焦于一個側面并基于特定學科的研究層次來“清點”可能產生行政負擔的某些因素，并據此建立這些因素與行政負擔感知之間程式化的因果關聯。但這些關聯往往由于缺乏學科間對話而難以揭示行政負擔的全貌。

其次，現有的多因素解釋缺乏系統性分析框架。因學科差異而產生的分析層次的不同，最終呈現在對行政負擔的歸因解釋上。既有研究雖然從政策、政治和個體三個層次揭示了行政負擔的成因，卻鮮見融合三種層次的分析。于是，從表面上看，有關行政負擔影響因素的研究已經逐漸從宏觀的政治因素擴展至中微觀的政策和個體層次，但不同學科、不同領域內部“碎片化的飽和”并未形成行政負擔研究的整體分析框架。行政負擔是各種個體特征維度與政治過程、政策環境等綜合作用的結果。只有打破各種解釋之間的藩籬，將多種解釋維度結合起來，才可能更為系統地揭示行政負擔的形成過程和機制。

表1 行政負擔研究的多學科視角

公共管理政治學行為科學

理論視角將行政負擔視為“官僚主義剝奪”將行政負擔視為“政治產物”將行政負擔視為個體的“資源稀缺”

分析層次公共政策政治過程民眾個體

主要方法案例研究、田野觀察案例研究、比較研究定量研究、實驗研究

（二）靜態分析缺乏對結構要素互動演化的關注

已有關于行政負擔的研究更多是塊塊分裂的研究。“塊”指的是每個關鍵節點及其核心問題的討論。目前每個“塊塊”都已形成較為完整的構成要素，但對于要素與要素之間的關系則更多是一種靜態建構，沒有關注到要素間可能的相互作用、這一作用得以發生的前提條件以及這一過程的后果。于是，當研究者直接套用基于特定政治社會條件下產生的理論框架去研究另一個地區/國家的行政負擔現象時，時常因為忽略其產生的前提條件而產生研究誤判。這突出體現在行政負擔的概念維度以及應對策略兩個方面。

其一，在概念的構成維度上，缺乏對不同負擔相互轉化的關注。在經典的行政負擔研究中，研究者將行政負擔細分為學習成本、合規成本和心理成本，并以此建構三類負擔的具體內涵。后續研究則直接沿用該分類標準，并據此分析不同政治體制以及不同政策領域中行政負擔的具體表現。但實際上，至少兩個問題需要被關注：第一，是否存在其他類型的行政負擔？即，在不同的政治社會文化背景下，行政負擔的內涵及其構成是否存在擴展的可能？第二，三種類型之間在何種條件下會相互轉化和相互滲透？例如，學習成本是否也會產生對特定群體的心理成本，如果可能，其具體的作用條件和機制是什么？對這一基礎問題的回答，不僅關系到概念本身的嚴謹性，關系到其在不同環境下的延展性，更蘊含了基于特定場景的本土化知識生產的理論可能。

其二，在行政負擔的應對維度上，對不同應對要素之間如何相互依賴和轉化的討論不足。盡管研究者逐漸摒除對個體作為行政負擔被動承擔者的刻板印象，識別出個體在應對行政負擔中的經濟資本、社會資本和文化資本等能動策略，卻忽略了對這些機制相互轉化的動態分析。例如，豐富的網絡關系等社會資本可能需要以特定的經濟資本為前提，而文化資本也在一定條件下可以轉化為社會資本。如果對這些不同要素間的動態過程視而不見，則會削弱甚至限制對民眾個體主動化解行政負擔能力的理解。

（三）行為科學的解釋路徑應用性有限

行為科學逐漸被引入行政負擔研究中并正在成為新的研究趨勢。這些研究關注的重點是人格、態度、責任心等個體因素如何形塑行政負擔。行為科學的引入在兩個方面促進了行政負擔的研究進展：一是行為科學的個體研究路徑為行政負擔的研究提供了在政治和政策之外的更為微觀的實證證據，加之較為實證的研究風格，能夠為特定因素與結果之間的關系提供更為精確的因果解釋。二是將“人及其屬性”作為分析核心，關注到行政負擔在不同群體中的分配效應，從而為弱勢群體為何比他人承擔更多的行政負擔提供了實證解釋。這也更加凸顯了行政負擔研究的理論關懷。

但問題在于，性格、人格、態度等行為科學要素往往內生于個體，伴隨個人成長環境而逐漸固化，難以通過一時一地的政策改革而輕易改變。因此，盡管行為科學揭示了個人特質與行政負擔之間潛在的因果關聯，但卻很難付諸政策設計予以改善，或者難以在短期內達成較好的政策效果，這可能會限制其作為解釋變量及其實際應用的價值。因此，未來的研究重點在于，如何清晰闡釋相對穩定的個體特征與特定行政行為之間的精確關聯，并且加強研究發現對政治運作、行政設計的現實意義，這對于擴大現有的研究議程無疑具有重要意義。

六、 回歸民本性：行政負擔研究對城市政務服務改革的啟示

具有創新性和前沿性的學術概念的生產和更迭，無疑是特定場域知識積累和更新的真實反映，這也使得透過學術概念的發展來窺視長時段的理論變遷成為可能。整體而言，行政負擔研究的興起反映了百年公共行政學的“民本”轉向，這使得基于中國場景的理論建構不僅變得更加迫切，而且更為可能。

首先，“人”的主體性正在重新受到公共行政學的重視。作為繼官僚主義、繁文縟節之后公共行政學界用來描述“與官僚打交道”的新概念，行政負擔與前者既有聯系又有區別。三個概念均是緊緊圍繞現代科層組織的建立和發展而逐步衍生，但其區別在于關注不同的“主體間關系”。在早期官僚主義的研究中，規章、程序和辦事規則等“組織內部關系”是其研究焦點；繁文縟節則將研究視角延伸至“政治與行政關系”（公共管理者與組織），這在一定程度上已然超越對規章制度的“物”的分析，轉而關注到公務員對規章制度的“個人體驗”，但這種體驗仍然局限在組織內部。而行政負擔研究則進一步將研究范圍擴展至“政府與民眾關系”，關注到民眾對行政負擔的感知，并重點探討了行政負擔對弱勢群體可能產生的不平等分配效應。簡言之，行政負擔研究為公共行政理論提供了基于民眾視角的研究，但正如傳統官僚主義基于科層政府關注自上而下的內部控制機制一樣，這種自下而上的視角仍然是單向度的。即，在行政負擔研究文獻中，基于政府與民眾互動分析的研究尚未被有效關注，故而行政負擔概念的興起是否意味著公共行政研究范式已然從行政內部轉換至行政外部，仍然有待進一步充實完善。總體來看，從官僚主義、繁文縟節到行政負擔的研究，表面上反映的是不同階段研究重點和學術概念的差異，但其本質上則暗含了百年公共行政學的“民本”轉向，即“人”的主體性正在重新受到公共行政學的重視。

其次，中國場景的豐富性也使得基于行政負擔研究的城市政務服務改革研究成為迫切。其可能提供的新的理論增長點包括如下兩個方面：第一，城市化進程、城市風險與回應性制度設計。伴隨中國城市化進程的發展，城市成為政府聯結社會的重要支點。人口的集聚一方面在城市中產生更為多元、異質和復雜的社會訴求，同時增加了政府公共服務供給的壓力。一旦現有的公共服務配套和政策設計無法有效回應社會訴求，就會引發諸如交通擁堵、服務質量下降等城市問題，甚至誘發溢出制度的各類維權行動。日益復雜的社會訴求和公共服務需求壓力既是城市發展的推動力，也是城市風險的生產源。在此背景下，城市政府發展出各類制度化的訴求回應機制和多元化的服務生產機制，以主動化解治理風險。這些制度設計的潛在結果是建立了民眾直接與政府接觸的制度通道，民眾得以在與政府直接的、頻繁的互動中，基于辦事體驗而形成對政府信任、程序公平的更為直觀的感知和體驗。例如，“12345”城市熱線為民眾反映訴求提供了制度化通道，政府有關部門的應訴水平、解決問題的效率也成為民眾判斷政府治理能力的直接標準。社會救濟、社會保障等公共服務職能的擴大，也增加了民眾與政府打交道的頻率，政府的辦事效率、回應水平直接塑造了民眾對政府的信任和認同。簡言之，城市風險重塑了政府職能，而化解城市風險的制度設計則增加了民眾與政府互動的機會和頻率，從而使得基于辦事體驗的行政負擔成為影響政府信任、塑造政府認同的重要因素。這意味著，行政負擔在當下城市治理中有著更為廣泛和復雜的制度成因。對這些成因的系統考察，能夠為行政負擔研究提供新的經驗證據。其次，機構改革、技術治理與行政負擔的消解。中國近些年在 “以人民為中心”“共同富裕”的價值引領下，在多地發起了以“技術改善治理”為核心的智慧城市、電子政務建設，以及旨在優化行政流程、提高行政效率的行政審批和政務服務改革。新技術的應用以及各類改革在多大程度上影響了社會的行政負擔體驗，這之間的精確關聯是什么，這些問題仍然有待進一步的探索和檢驗。而且，相比于實踐層面如火如荼的改革，行政負擔在中國的研究尚未受到足夠關注。究其原因，部分是因為概念本身的情感預設，即“行政負擔”在詞義上看起來是一個飽含貶義的概念，這樣的預設讓部分研究者“望而卻步”。未來研究可考慮厘清“行政負擔”“行政負荷”“行政載重”三者之間的關系，盡可能在保持概念精準性的同時，規避由于概念本身的情感預設而產生的研究阻礙。另一方面則在于研究視角的遮蔽，即沒有充分認識到中國諸多改革與行政負擔之間復雜微妙的關聯。事實上，中國無論是在整體政策改革的方向、頻率還是力度上都更加有力，特別是在諸多城市中開展的此起彼伏的政務服務改革，已經為開展行政負擔研究提供了廣闊的觀察窗口。

當前，已有學者關注到中國“放管服”改革、政務服務創新領域中的行政負擔問題［31］，并嘗試將其與公共服務滿意度相關聯，“人”的主體性也正在被重新找回。未來行政負擔研究的方向可能在于關注大數據技術、政府數字化改革對行政負擔及其分配效應的結構化影響。我們期待有更多基于中國場景的研究！

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Returning to the People－Centered Nature： Reflections

on Administrative Burden Research and Its Enlightenment

to the Reform of Urban Government Service

HE Yanling， WANG Zheng

School of Public Administration and Policy， Renmin University of China，

Beijing 100872， China

Abstract：Along with the increasing expansion of the public functions of modern government， the frequent interaction with the government has brought heavy administrative burden to the public. Research on administrative burden has also become an important issue of public administration. Different from the internal perspective of bureaucracy and red tape， the study of administrative burden focuses on the interaction between the government and the people， bringing citizens’ perception of policies and their interaction with the government back to the study of public administration. The causes， manifestations and impacts of administrative burden vary under different conditions， but section organizations and the public have also developed digital reform and personal adjustment to proactively alleviate administrative burden. The rise and development of the administrative burden reflects the “people－centered” turn in public administration research， that is， from the early organization－centered bureaucratic research to the red tape focused on the relationship between? politics and administration， and then to the current administrative research focusing on the interaction between government and the public. The “people－centered” nature of public administration is being revalued. This trend also makes it urgent to bring the Chinese scene， especially the prosperous practice of urban government service reform in recent years， back to the study of administrative burden.

Key words：administrative burden; red tape; bureaucracy; hierarchical organization; government service reform

（現任編輯：王晨麗）