淺談無廢城市和低碳城市建設協同

蘇 洋

（廈門大學，福建 廈門 361005）

當前，我國已通過“無廢城市”的試點建設，在固體廢棄物處理上取得了階段性成果。而低碳城市的建設也在節能減排方面達成一定的進展。但是，將無廢城市和低碳城市建設聯系起來的策略卻較為鮮見，這有可能導致環境治理工作的重復和低效。因此，還需進一步研究和分析無廢城市和低碳城市協同建設的可能性，嘗試推動兩項目標的協同發展，提高環境治理工作的效率。

一、無廢城市和低碳城市建設協同的關聯點分析

1.低碳城市的建設目標

低碳城市這一新興的城市發展理念是在日益嚴峻的全球氣候變暖問題下應運而生的。氣候變暖與溫室效應等環境問題主要是由溫室氣體的排放導致的，而二氧化碳則是人類活動主要排放的溫室氣體。數據顯示，城市作為經濟發展和人類文明的重要載體，包含了國民經濟中絕大多數第二產業和第三產業，貢獻了70%以上的碳排放。所以，低碳城市建設正是為了從城市層面減少人類活動的碳排放，緩解氣候變化問題。這要求在城市建設、市民生活中盡可能減少二氧化碳排放量。換而言之，低碳城市建設并不是針對某一具體的行業領域而言的，而是涉及所有可能產生二氧化碳排放的產業行業、生產經營活動乃至居民的日常生活。因此，只要無廢城市建設中存在與二氧化碳排放相關的內容，就能夠同低碳城市的建設產生關聯點。

2.無廢城市的建設內容

“無廢城市”這一概念來自國務院于2019年1月印發的《“無廢城市”建設試點方案》（以下簡稱《試點方案》）。該方案主要致力于解決我國面臨的固體廢棄物問題，其明確指出：“無廢城市”是以創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念為引領，通過推動形成綠色發展方式和生活方式，持續推進固體廢物源頭減量和資源化利用，最大限度減少填埋量，將固體廢物環境影響降至最低的城市發展模式。更具體而言，從《試點方案》的內容中可以發現，無廢城市建設主要包括減少固體廢棄物的產生、規范固體廢棄物的收集、及時有效處理固體廢棄物以及合理循環利用固體廢棄物。其中，固體廢棄物的處理及利用環節尤為容易產生碳排放。廢棄物的焚燒無害化處理，以及廢棄物直接作為燃料發電或轉化為燃料使用時都會排放二氧化碳。相關數據也證明了這一點：2014年，固體廢棄物處理產生的二氧化碳達到0.20億t[1]。

二、基于環境法基本原則制定協同建設策略

1.綜合治理原則

首先，與協同建設聯系最密切的原則就是綜合治理原則。綜合治理原則，指的是針對已經造成的環境污染和破壞，綜合采取多種措施防止損失的擴大，同時運用技術手段治理污染、恢復生態，將對環境的影響降到最低限度。這一原則的含義又可以細分為五個層次。第一層是對水、氣、聲、渣等環境要素治理的統籌考慮。本文探討的無廢城市和低碳城市協同建設問題正包含了氣和渣這兩種環境要素，具體表現為二氧化碳等溫室氣體和固體廢棄物。所以依據綜合治理原則的這一層含義，應當在協同建設中把統籌兼顧作為措施實施的主旋律，在治理固體廢棄物問題的同時，要考慮大氣污染物排放問題，盡力實現二者的平衡，防范一個環境問題解決措施加劇另一環境問題。

第二層含義則是綜合的治理手段，即綜合運用各項行政、經濟、技術政策和措施，發揮治理的綜合效益。顯然，不論是固體廢棄物的處理還是二氧化碳的減排，僅僅依靠某一方面的舉措都難以有效解決問題。一方面，行政強制力不可或缺，協同建設策略中仍然應以政府為主導，通過政府規制企業在固體廢棄物產生與處理過程中的不同舉措[2]。

另一方面，經濟舉措也不失為一種良好的助推力，協同建設策略也應發揮市場機制的作用。例如，政府可以把碳排放交易引入固體廢棄物治理領域。研究顯示，塑料、橡膠等含碳廢棄物焚燒和露天燃燒是廢棄物二氧化碳排放的主要來源，所以減少含碳廢棄物的產生以及避免燃燒處理含碳廢棄物均有利于減少碳排放。因此，可以在對產生固體廢棄物的企業設定含碳廢棄物產量指標、對固體廢棄物處理企業設定碳排放指標的同時，允許企業將減少的指標用于交易，激勵企業主動減少固體廢棄物處理過程中的碳排放，實現雙贏。

同時，技術條件的提升有利于從根本上解決相關問題，協同建設策略應當把推動固體廢棄物處理技術發展擺在重要戰略位置。調查顯示，我國普遍存在廢棄物資源化利用水平較低的情況，廢棄物治理仍以無害化處理為主，且焚燒處理方式的使用率正在逐年上升。這一現象在很大程度上源自我國固體廢棄物處理處置與綜合利用技術的不足。事實上，固體廢棄物中蘊含著可循環利用的鋼鐵、金屬、塑料、橡膠等眾多資源，只要加以合理利用，可以減少二氧化碳排放的同時產生巨大的經濟效益。因此，無廢城市和低碳城市的協同建設策略應當把推動廢棄物回收利用技術進步擺在重要的戰略位置。

第三層含義是部門協作，即形成環保部門統一監督管理，各部門分工負責，協同管理同一事項的管理體系。可以說，各部門的分工協作是不同環境治理方案協同推進的實際要求。固體廢棄物處理和碳排放治理涉及不同的政府部門，通過部門間的協作，無廢城市和低碳城市的建設協同能夠得到更實際的支持。故此，協同建設策略應當設立合理的部門合作體系，減少分立式管制，預防各部門工作的沖突[3]。

第四層含義則是區域聯動，即跨區域的環境問題聯防聯治，由于本文主要針對城市建設問題，所以在這一方面暫不進行過多討論。而第五層含義是多元共治，即多個主體共同推進環境的治理。不僅各級政府具有引導解決環境問題的責任，作為影響環境狀況的重要主體，各企業也許承擔相應的責任。同時，公民、社會組織及新聞媒體也日益顯現出對于環境治理的重要貢獻。具體到本文所針對的問題中，城市固體廢棄物，包括同居民生活活動相關的城市生活固體廢棄物和同各生產企業相關的工業固體廢棄物，所以協同建設策略必須將企業和居民都納入考慮的范圍，激發各自的積極作用。

綜上，依據綜合治理原則，無廢城市和低碳城市的建設協同策略應當統籌兼顧固體廢棄物的有效處理和減少碳排放問題，以政府為主導綜合運用行政、經濟和技術手段，同時加強部門協作，考慮多方主體的積極作用[4]。

2.公眾參與原則

此外，公眾參與原則對兩類城市建設協同策略的制定也具有指導價值。公眾參與原則，是指在環境保護領域，公眾有權通過一定程序或者途徑參與一切與環境利益有關的決策活動，使得該項決策符合廣大公眾的切身利益。正如上文所述，城市居民是城市生活固體廢棄物的主要制造者，因此也是回收此類固體廢棄物的第一節點。但是，當前我國固體廢棄物的回收不當的現象，很大程度上影響了固體廢棄物的循環利用。而固體廢棄物循環利用難度高導致的以無害化處理為主的治理方式，正是固體廢棄物處理處置產生二氧化碳的主要原因。所以自城市居民開始的垃圾分類回收也將成為無廢城市和低碳城市協同建設策略的內容之一。由于這一舉措將不可避免地影響到公眾的權益，所以也應當允許公眾的參與。

另外，考慮到公眾享有的環境權，協同建設中的公眾參與亦是公民實現環境權的必然要求。更具體而言，公民環境權可分為實體性權利和程序性權利，其中程序性權利包括知情權、參與權和監督權。為了維護公民的環境知情權，協同建設策略中需要包含企事業單位和政府的環境信息公開制度。借由這一制度，公民能夠及時了解環境信息，才能以此為基礎進一步實現參與和監督。至于環境參與權，則主要體現在環境影響評價制度中的公眾參與，這一方面將探討具體環境法制度對建設協同推動作用的部分作出更細致的分析。而環境監督權，則可以通過公益訴訟、環境違法舉報制度等實現。由于固體廢棄物的產生與碳排放往往貫穿于公眾生活的方方面面，很難實現政府監管的全面覆蓋，所以公眾監督能夠在此過程中發揮重要的補充作用。

總之，在制定無廢城市和低碳城市建設協同策略之時，除了構建具體的綜合治理固體廢棄物和二氧化碳等溫室氣體舉措外，還需構建多種制度保障公眾的有效參與，這不僅是維護公民環境權的要求，也是提高協同建設效果的有效途徑。

三、利用具體環境法制度推動建設協同

當然，策略離不開具體制度的落實。推動無廢城市和低碳城市建設協同，還得通過具體制度實施。其中，幾種環境法基本制度應當在協同建設制度體系中具有基礎性地位。

1.環境影響評價制度

首先，環境影響評價制度。環境影響評價，是指對政策、規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行調查、分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施。可以說，環境影響評估制度是環境問題預防階段的重要制度，有利于及時發現并解決環境風險，從源頭上控制環境問題的產生。在我國，這一制度的適用范圍有宏觀側面的規劃環評以及微觀層面的建設項目環評，由于建設項目環評更加具體有針對性，此處主要探討的是如何運用建設項目環評推動無廢城市和低碳城市協同建設。

建設項目，指的是所有新建、改建和擴建的項目。在本文研究的協同建設問題中，建設項目又可以被分為一般的建設項目和特殊的建設項目，如垃圾處理廠建設等與固體廢棄物處理密切相關的項目。環境影響評價制度在一般建設項目中對兩類城市協同建設的可能貢獻主要在于減少建設項目產生的含碳固體廢棄物。一方面，在建設過程中，建筑垃圾產生量占城市固體廢棄物的巨大比重；另一方面，在建成項目的未來運作中也可能產生一定固體廢棄物。如果這些固體廢棄物中的含碳廢棄物的數量過大，在我國當前以焚燒無害化處理固體廢棄物為主的背景下，有較大可能形成更多的碳排放，沖擊低碳城市的建設。所以，要運用已經較為成熟的環境影響評價制度在一般建設項目中推動無廢城市和低碳城市的協同，可行的方法是要求環境影響評價單位在進行建設項目對周圍環境可能造成影響的分析、預測和評估時，加強對項目可能產生的固體廢棄物尤其是含碳固體廢棄物的關注，并對可能不合標準的建設項目提出減少固體廢棄物產量的建議。其后，環保主管部門在審批建設項目時則需要注意環境影響評價文件中是否對該項目在建設和后續運作過程中可能產生的含碳固體廢棄物的分析。

2.環境許可證制度

其次，環境許可證制度也有助于推動無廢城市和低碳城市建設協同。該制度是指凡是對環境有不利影響的各種開發、建設項目的排污設施及其經營活動，需要事前經過申請，經主管部門審查批準，頒發許可證后，才能按照規定的要求或條件進行建設和排污活動。自2017年起，我國已全面禁止洋垃圾進口，故廢物進口許可證制度已不復存在，這可以被視為固體廢棄物治理方面的一大進步，對于城市的綠色低碳發展也有所助益。而要進一步利用環境許可證制度推動無廢城市和低碳城市的建設協同，則應當在焚燒處理固體廢棄物活動上實施許可證制度。從上文的分析中可以看出，焚燒處理固體廢棄物是固體廢棄物處理處置過程中碳排放的主要源頭，可能對大氣環境產生不利影響。所以，應當通過許可證制度將這一活動納入主管部門的監督審查范圍內，消除不當的固體廢棄物處理處置行為對低碳城市建設的阻礙。

具體來看，“限額—可交易”許可證制度不失為一種協調市場需求和環境保護要求的可行機制。“限額—可交易”許可證制度是指政府在計算出本地區最大污染承受量后，將其分為若干排污份額并規定每一份額所具有的權利后，把排污權出讓給有排污需求的企業，并允許其依據規定處理相關權利，借此實現對污染者減少排污的有效激勵。對于可能產生碳排放的焚燒處理固體廢棄物活動，同樣可以采取“限額—可交易”許可證制度，即先是依據本地的環境承載力向有焚燒處理廢棄物需求的企業出讓有限的焚燒碳排放權，其后又允許這些企業依照規定對這一權利進行交易。換而言之，企業可以交易超出自身焚燒固體廢棄物排放二氧化碳部分的焚燒碳排放權從而取得相應的利益，這便推動了企業自身積極尋求減少焚燒處理固體廢棄物排放二氧化然的方法，最終有利于無廢城市和低碳城市的建設目標的共同實現。

結語

綜上所述，無廢城市和低碳城市建設的關聯點在于固體廢棄物處理處置過程中尤其是焚燒無害化處理產生的二氧化碳排放。因此，推動無廢城市和低碳城市建設協同的著力點在于平衡固體廢棄物的處理和處理過程中的碳排放問題。依據環境法基本原則，協同建設策略應當統籌考慮固體廢棄物與二氧化碳兩類環境要素，在政府主導下綜合采用行政、經濟和技術手段，建立各部門協管和多主體共治體系。而具體到策略實施層面，環境法基本制度中的環境影響評估制度和環境許可證制度均可有力推動無廢城市和低碳城市的協同。