蘇皖兩省三市攜手立法保護長江“微笑天使”

☉尚世鈺 肖日東

9月29日，省十三屆人大常委會第三十二次會議批準南京、鎮江兩市人大常委會提請的《關于加強長江江豚保護的決定》（以下簡稱《決定》）。同時，安徽省十三屆人大常委會第三十六次會議同步批準馬鞍山市人大常委會提請的這一《決定》。至此，由江蘇省南京市人大常委會牽頭推動、蘇皖兩省三市協同立法的《決定》于10月24日（國際淡水豚日）起正式實施。

這是南京都市圈城市人大常委會首次跨省域協同立法，也是全國首例對單一物種的流域性區域協同保護立法。“《決定》的出臺，既是落實習近平總書記關于長江經濟帶‘共抓大保護、不搞大開發’重要戰略思想的具體舉措，也是維護長江生物多樣性，促進人與自然和諧共生的創新實踐，為今后更大范圍、更深層次的跨行政區域協同立法趟出了路子、積累了經驗。”南京市人大常委會主任、黨組書記龍翔說。

三十年來銳減六成“微笑天使”急需合力保護

圓乎乎的腦袋，胖嘟嘟的身子，渾身上下鉛灰色或灰白色，長江江豚因其萌態可掬的可愛外形，被人們親切地稱為長江“微笑天使”。它是長江特有的古老物種，已在地球上生存了2500 萬年，是2007 年“長江女神”白鱀豚被宣布功能性滅絕后長江中唯一的哺乳動物，被稱作長江生態的“活化石”和“水中大熊貓”。

上世紀90 年代，長江江豚種群數量尚有約2550頭，2017 年下降到1012 頭。2013 年，國際自然與自然資源保護聯盟（IUCN）將長江江豚保護等級從“瀕危”調整為“極度瀕危”。2021年，《國家重點保護野生動物名錄》又把它提升為國家一級保護動物。

“隨著長江大保護戰略的實施，以及長江生態環境保護修復的推進，長江江豚數量大幅下降的趨勢暫時得到了遏制，但極度瀕危狀況尚未改變。”江蘇省人大代表、省生態學會副理事長、南京曉莊學院應用生態研究所所長李朝暉說。

三十年來銳減六成，“微笑天使”急需立法保護！地處長江之濱的江蘇南京迅速牽頭啟動江豚保護立法調研。他們發現，南京、鎮江、馬鞍山三市所轄江段僅占長江干流總長度的4%，卻匯集了約100頭長江江豚，占長江干流江豚數量的22%，占整個長江流域江豚總量的10%。

“鑒于長江大保護的流域性、長江江豚的流動性等現實情況，必須通過協同立法，構建多層次多維度跨行政區域的保護體系，才能實現對長江江豚的系統性、整體性、科學性保護。”南京市人大法制委主任委員姚正陸說。

2021年3月1日，《中華人民共和國長江保護法》頒布實施，為跨區域協同立法保護長江江豚提供了極好的契機。今年1 月，在南京市人大常委會牽頭推動下，蘇皖兩省三市積極響應，迅速將“協同制定保護長江江豚的立法性決定”提上日程。

三市人大代表聯合跨域調研嚴防立法“水土不服”

作為水生哺乳動物，長江江豚喜歡在開闊平緩的流域成對或者成群活動，半徑在二三十公里。南京、鎮江、馬鞍山相隔不遠，交界的地方經常有種群跨區域的流動。

“長江江豚正在成為江蘇、安徽多個城市的‘常住民’。”李朝暉告訴記者，在南京的新濟洲、新生洲、子母洲等長江洲島和濕地，包括上游的馬鞍山、下游的鎮江長江豚類自然保護區，都能見到它們的身影。

“既然長江江豚的生活是不分‘地界’的，經常在江蘇南京、鎮江和安徽馬鞍山的江段‘串門’，那么關于江豚保護的立法就不能‘九龍治水，各管一段’，應該協同行動、同向發力。”姚正陸說。

為推動三市協同立法“步調一致”，作為牽頭單位的南京市人大法制（工）委起草了協同立法工作方案，明確三個城市以“小切口”“小快靈”方式立法，以實現立法題目一致、體例結構相同、核心內容統一、立法程序同步。三市人大常委會緊緊圍繞保護工作現狀和立法主要規范事項，先后組織座談會、專家論證會、實地調研等20余次，收集整理意見建議100余條，很多都寫進了《決定》。

圖13-圖15所示的是小曲拐應力、應變最大的節點1 703(從圖7-圖9可以看出3個小曲拐的發生最大應力、應變的節點編號均為1 703)的應力、應變隨主軸轉動一周的變化情況。由圖中可以看出，3個小曲拐應力應變的變化規律基本一致，進一步說明了渦旋壓縮機3個小曲拐受力情況與運動規律基本相同，符合小曲拐平面四桿機構的運動規律。由于渦旋壓縮機電動機剛開始驅動，因此圖中剛開始會出現一個突變狀況，由圖中看出3個小曲拐的最大應力約為11N/mm2，而最大應變約為7×10-5mm。由此可見，小曲拐的變形還很小的，因此選擇的小曲拐符合渦旋壓縮機防自轉的要求，并為小曲拐的進一步優化設計提供重要的參考。

影響長江江豚活動的禁止性行為有哪些？對長江江豚生存環境進行哪些具體的保護？為解決這些問題，6月7日，南京市人大法制（工）委邀請了南京大學、南京師范大學、南京曉莊學院等高等院校的水生生物和法律領域的專家學者，就《決定（草案討論稿）》逐條進行“三堂會審”。

長江江豚保護志愿者常年觀察、監測、記錄長江江豚的活動情況，對如何保護好長江江豚有最直接的感受。6 月21 日，南京市人大法制（工）委邀請長江江豚保護社會公益組織負責人、志愿者，就長江江豚立法保護廣泛征求意見。座談中，多次參加過長江江豚救助行動的南京江豚水生生物保護協會秘書長姜盟提出了“在保護區之外的其他水域建立保護小區”等多條建議，為《決定》的豐富完善提供了有益借鑒。

“開展協同立法，必須確保作出的立法決定符合每個協同區域的現實情況，絕不能出現‘水土不服’。”姚正陸說。為此，他們于8 月24 日牽頭組織來自蘇皖兩省三市的全國、省、市三級人大代表圍繞如何加強長江江豚保護問題開展長達10 小時的“沉浸式”、跨省域深度調研。

從安徽的馬鞍山蘆葦江灣到江蘇的南京長江新濟洲國家濕地公園，從南京長江江豚省級自然保護區再到鎮江長江豚類省級自然保護區……迎著徐徐江風，人大代表們一邊實地察看長江江豚保護情況，一邊深入探討立法條文的可行性。

來自鎮江的省人大代表、江蘇匯典律師事務所主任封孝權深度參與了鎮江市人大常委會《關于加強長江江豚保護的決定》的立法全過程。他在調研中提出，希望《決定》出臺后，三地在協同執法、救護援助、應急處理等方面統一步調，助力長江江豚的生存繁育和發展。這一提議當場得到三市人大常委會主要領導的回應。

同步實施《決定》讓長江江豚跨省“串門”無煩憂

《決定》不設章節，全文共17條，包括保護原則和機制、職責分工、保護措施、宣傳教育、社會參與、協同機制等內容。

《決定》考慮長江江豚作為水生野生動物的流動性和復雜性，將保護范圍從自然保護區的“點”拓展延伸到長江流域的“面”，著力突出全流域保護；規定保護區以外長江江豚經常活動水域，政府可以在征求海事、航道等部門意見后劃定臨時保護區域，明確保護措施。

為“禮讓”長江江豚，早在2019年，南京在修建錦文路過江通道時，曾把原來設計方案中的三塔懸索橋改為了雙塔懸索橋，并且取消在長江江豚保護區水域內修建橋塔和橋墩的決定。

這一理念也延續到《決定》中。第十條指出，對長江江豚及其生境可能造成不利影響的建設項目，建設單位應當按照要求進行專題論證，落實避讓、減緩、補償、重建等保護措施。相關專家形象地稱之為“對工程建設項目，在審批環節建立‘豚評’機制”。

對于這一條款，安徽省人大代表、馬鞍山市農業農村局水產技術服務中心副主任石小平很是贊賞，“《決定》在‘豚評’中堅持‘誰受益、誰補償’原則，讓長江江豚保護從被動變成主動，這正是落實習近平生態文明思想的創新舉措。”

全國人大代表，南京地鐵集團有限公司黨委書記、董事長佘才高對此也深有同感。“有了這一法規性要求后，今后在哪建橋梁、通隧道，都要考慮是否有利于長江江豚的保護，就能從制度上保障為‘微笑天使’留下一方安全的生存空間。”他說。

《決定》規定將每年10 月24 日定為南京長江江豚保護宣傳日，加強長江江豚保護科普宣傳教育。同時，還在建立全市統籌管理體制、建立專家委員會、鼓勵社會主體參與保護等方面作出具體規定。

“長江江豚是三個城市共同的名片，保護和搶救極度瀕危的長江江豚是三市的共同責任。”安徽省馬鞍山市人大常委會副主任、法制委主任委員謝紅心表示，《決定》明確通過協同立法的形式，健全完善上下游、左右岸跨地區跨部門協同保護制度，加強對長江江豚全生命周期的保護。

對于蘇皖兩省三市攜手立法保護長江“微笑天使”，江蘇省法治建設研究基地首席專家、金陵科技學院立法研究院院長劉小冰表示，三座城市的長江江豚保護工作從原先的“單槍匹馬”跨躍到如今的協同立法，令人欣喜，共同確定、同步實施的《決定》實質性突破了區域立法的效力范圍，從而實現了法律效力范圍的放大。