智慧圖書館PPP項目社會資本方風險管理研究

趙卓雅 ZHAO Zhuo-ya；謝莎莎 XIE Sha-sha

（武漢工程大學，武漢 430205）

0 引言

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership），也就是我們所謂的PPP，它通過特許經營的模式來將社會資本引進公共設施的建設和運營中，自從2014年在我國大力推廣后，我國目前已進行了多個PPP項目，但公共文化建設使用PPP項目的案例仍然較少。在我國，圖書館是一個未充分得到智慧化的文化服務基礎設施，它所涉及的群眾面大量廣且它的發展也受到諸多復雜因素的影響。隨著當今智慧化的發展以及《十四五規劃》中明確提出要推進全國智慧圖書館體系建設，所以將社會資本引入圖書館的建設，激活并充分利用社會資本和資源，補充政府資金投入、服務的不足和其他方面的缺陷，這不僅已成為智慧圖書館項目當前的一個研究熱點，而且也是當今發展的趨勢所在[1]。雖說PPP模式引入社會資本方具有很多的優點，但是社會資本方在PPP項目中投入資本和資源時，也面臨著諸多的風險。PPP模式與一般項目不同，它有著其特殊性。

關于PPP項目風險管理主要圍繞著風險識別、風險評估、風險應對等這幾個方面，其中也運用了諸多方法，比如層次分析法和模糊綜合評價法等。在研究趨勢中，社會資本方的風險管理也越來越受到關注，這也將是國內外學者重點關注的研究內容。

1 SWOT分析

SWOT分析，即基于內外部環境和條件因素下的競爭態勢分析。本文通過構建SWOT矩陣模型對社會資本方參與智慧圖書館PPP項目的優劣狀況進行探討，如表1所示。

表1 PPP模式應用在智慧圖書館的SWOT矩陣模型表

通過構建SWOT矩陣模型，可以清楚地了解到智慧圖書館項目引入PPP模式的優劣勢。從宏觀角度來看，我國在公共文化建設中，特別是在智慧圖書館的建設中運用PPP模式還在初步階段；從中觀角度來看，智慧圖書館的發展是大勢所趨，目前我國政府在基礎設施建設中的財政壓力極大，社會資本有一定的資金積累正好解燃眉之急，故采用PPP模式在智慧圖書館中也是當下的趨勢。與此同時，社會資本方也應該增強自身實力，充分了解市場需求，不斷創新。從微觀角度來看，自從2008年IBM提出“智慧地球”這一新概念，“智慧”一詞就已出現在人們的視野之中，但是我國智慧圖書館的發展目前還處于初步階段，社會資本方對于初步階段的新項目肯定存在一定的疑慮，不敢輕易投資。此時，社會資本方更應該充分把握機會、學會接受新理念和運營思路、要有足夠的智慧來做“第一個吃螃蟹的人”，以此來推動我國智慧圖書館的發展。

在PPP融資模式的全生命周期中，涉及到多個參與主體，比如社會資本方、政府部門、貸款機構和PPP項目公司等等，它們之間的關系以及具體運行模式如圖1所示。

2 風險識別

通過文獻分析，對國內外相關文獻進行研究，找出PPP基礎設施經典案例中基于社會資本方出現頻率較高的風險因素[2-10]，并通過專家打分進一步精化，最終得到20個風險因素作為本文的主要研究風險因素，如表2所示。

表2 PPP模式智慧圖書館項目社會資本方的最終風險因素清單

3 風險應對措施

在制定風險應對措施前，要先明確風險分擔。風險分擔是風險應對的策略之一，本文中筆者根據風險分擔的三項原則，即風險成本最低原則、風險歸責原則和最具控制力原則繪制了風險分擔框架圖，如圖2所示。

本文根據風險評價結果，站在社會資本方的角度，對智慧圖書館PPP項目制定相應的風險應對措施，具體如下：

3.1 金融方面

智慧圖書館PPP項目具有周期較長、投資較大等特點，在社會資本方進行投資時，可能由金融機構的參與，即貸款機構，這就需要社會資本方對金融市場格外的關注，比如通貨膨脹風險、利率變化風險等等。這些都會明顯的影響社會資本方的收益。社會資本方可以在與政府方簽訂協議時明確把這類因素考慮在內，對于通貨膨脹，可以將其膨脹指數定為特定的收費價格；對于利率，可以和政府方爭取相應的稅率減免。

3.2 建設方面

社會資本方負責智慧圖書館PPP項目進行建設和運營，因此對于這方面的風險可進行適當的風險轉移。社會資本方在選擇項目承包方時應進行公開招標，選擇能力較強、經驗較為豐富的承包商。在與承包方簽訂合同時，可明確要求承包商保證項目質量，并將其寫入合同中，制定相應的賠償金。社會資本方也可以通過第三方進行風險轉移，如在保險公司購買相應的保險，可將設計風險等轉移給保險公司；如選擇專業素質高、資質高的第三方對項目的進度進行監督、安全質量方面進行把控；對于不可抗力風險，社會資本方應與政府方進行協商，如對于強對流天氣等制定相應的應急預案，政府方進行相應補貼等，將風險轉移給政府方。

3.3 運營方面

智慧圖書館PPP項目建設完工后，社會資本對其進行運營，并從運營中獲得的利益來回收前期投入的成本。在收益不足以回收投資成本時，社會資本方就會面臨虧損的情況。在此之前，社會資本方與政府簽訂合同時應明確若收益不足回收成本時，政府進行相應補貼。同時社會資本方應增強運營管理力度，制定智慧圖書館運營管理制度。對于特許經營權唯一性改變的風險，社會資本在簽訂特許經營協議時應以政府為合約簽訂對象，而不是其下屬的某職能部門，避免因個別職能部門換屆導致已簽訂的合同失效，影響履約行為[11]。

3.4 市場方面

由于受宏觀環境的影響會造成智慧圖書館項目建成后，到智慧圖書館的人流量和館內一些收費量減少而造成的社會資本方運營的風險。目前，受我國相關政策的支持，“智慧化”發展前景較好，但是否能一直持續，這目前也無所知，智慧圖書館對市場的需求還應考慮到市場經濟的周期和建館地址區域等因素。目前我國智慧圖書館PPP項目較少，社會資本方在參與這類項目時，會面臨準入機制偏高的問題，可通過與政府進行協商和相關合同的簽訂，明確自身利益。

4 結語

本文站在社會資本方的角度通過層次分析法和模糊綜合評價法定性與定量的分析了智慧圖書館PPP項目相關風險，并對其提出相應策略。即從五個方面即二級準則層5個風險因素方面制定相應措施，并根據三級方案層具體風險因素方面詳細規劃風險應對，從各方面減少風險發生的概率以及降低針對一些風險發生后對社會資本方造成的利益損失。從而為規避和降低這類風險提供了理論依據，并對我國智慧圖書館PPP項目社會資本方的風險管理提供了一定的參考價值。