自下而上視角下廣州村級工業園改造的問題及對策建議

申龍 SHEN Long；周玉璇 ZHOU Yu-xuan

（①廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司，廣州 510000；②廣州市番禺區科技工業商務和信息化局，廣州 510000）

0 引言

改革開放以來，珠三角“村村點火 戶戶冒煙”的農村工業化快速發展，村級工業園作為重要載體帶來巨大經濟效益，推動了城市化進程。但隨著高質量發展的新發展理念貫徹實施、鄉村振興戰略的全面推進，“以土地換增長”的粗放型發展模式難以為繼，村級工業園占地面積大但產出效益低，擁有巨大的存量發展提質增效空間。廣東省自2009年提出三舊改造以來，村級工業園被納入改造范圍，廣州、佛山等地進行了村級工業園改造路徑的積極探索，但由于自上而下的政策制定相對吸引力不足、村民改造意愿不強、改造難度大，村級工業園改造進度慢。因此，有必要對從自下而上的角度研究村級工業園更新改造的難點痛點，推動村級工業園改造政策的完善，實現村級工業園高質量發展。

1 村級工業園相關研究綜述

村級工業園是指在珠三角農村工業化特定歷史時期下，基于村集體建設用地，以村為主管單位的，自發形成的工業、倉儲為主要功能的產業園區，呈現出規模小而散、權屬復雜且利益主體多、用地低效且產業低端等基本特征[1]。

目前對于村級工業園的研究多基于實證歸納總結，實證案例集中于廣佛片區，多以佛山南海[2]與順德[3][4]、廣州花都[5]與番禺[1]等典型地區為研究對象。學者從時間維度，梳理“三舊”改造政策劃分村級工業園發展演進歷程[6][7]，較多以“分類引導”為原則探討村級工業園改造路徑與發展模式，有劃分“微改造”與“全面改造”探究提質增效策略[8]，有探索“三種六類”的立體化、分步評價的體系（即拆除置換、拆除重建、綜合整治三大類，包含拆除復墾復綠、政府收儲、原址重建、異地重建、局部拆建設、原裝整飾六類型）[6]，有重點結合“產業發展保護區”政策探索“工改工”連片改造發展路徑[2]，也有圍繞改造主體村集體、政府、市場（開發商）、土地使用權人（企業）等利益相關者，基于產業集群[1]、利益還原[5]等視角重點探討村級工業園利益共享分配。

村級工業園作為自下而上生長的時代產物，在政策的鼓勵下自發、半自發的形成、發展、升級與改造[7]，但現有的改造政策更偏向于自上而下的管控方式，如通過城市設計大家搭建從城市更新、設計管控、招商運營、實施跟蹤四個階段的全過程引導管控平臺[9]，相對忽視了村民更新改造的自主性，一定程度影響了政策的落地性。本文進一步將研究對象聚焦于村級工業園自下而上的改造邏輯，分析村級工業園更新改造的難點痛點，并提出相應的優化村級工業園更新改造政策建議。

2 廣州村級工業園特征

2.1 收取租金是村級工業園建設主要動力

村莊建設用地主要分為村民住宅用地、村莊產業用地兩大部分，租金是村集體在村莊產業用地上獲取收益的主要方式。改革開放初期，農業收入是村集體收入的主要來源，考慮到租金收入又能極大補充村集體收入，而建設村級工業園審批流程相對簡單，村集體對工業園建設積極性強。這一時期，村莊生產用地面積普遍是村民住宅用地面積的2-3倍。出租物業使村民由直接使用土地生產創造收益轉變為出租使用權，同時自身勞動力得以釋放，去創造更多勞動價值。

2.2 村級工業園現狀特征

最初村級工業園選址就優先考慮道路、河流等區位區域因素，以取更多租金收入。隨著近三十年珠三角城鎮化的推進，區位條件優越的地區得以優先發展產生累計循環效應，村級工業園的區位優勢擴大，如廣州市花都區位于主干道100米范圍內的村級工業園占總面積的98%。

由于缺乏統一規劃與有效管理，大多村級工業園建設低效，產業導入無門檻，地塊利用效率較為低效且碎片化。如廣州市花都區的村級工業園，地塊面積大于50畝村級工業園占總用地面積的84%，而小于50畝的地塊數量占總用地數量的55%，平均開發強度不足0.5，與工業用地標準的容積率下限2.0差距較大。利益獲取水平上，村級工業園的租金主要集中在10～15元/平方米·月，僅為國有用地工業廠房租金的1/2～1/3，且目前園區租期剩余10年以上達到一半以上，村民難以通過提升租金獲取收益。產業類型上，珠三角的村級工業園現狀以包裝、倉儲、金屬加工等初級加工產業為主，低端的產業類型與較好的區位條件不匹配。因此，集體用地粗放的管理模式和前期租期過長對改造提高村級工業園的土地利用效率和租金水平提出了較高的挑戰。

表1 花都村級工業園規模和數量分布情況表

3 村級工業園改造歷程

城市更新的核心是通過土地權屬的再分配實現對土地增值收益的再分配。由于村級工業園用地面積大、容積率低等特點，更新改造過程中獲取收益的幅度更大，是平衡整村改造利益分配的重要載體。自2009年以來，政府通過明確邊界和制定規則的引導方式，嘗試以不同的分配方式調動市場的積極性，來彌補村集體改造動力不足的問題，主要經歷了以下三個階段。

3.1 市場主導，應改盡改（2009年-2012年）

自省“三舊”改造政策出臺后，廣州市配套出臺“1+3+N”的政策體系，在探索階段以“法無禁止即可行”為導向，抓項目推進效率，最大程度調動市場力量帶動村集體推進更新改造。村級工業園因改造后收益增幅大，成為市場關注的重要區域，截至2012年，廣州經市“三舊”改造辦批復的改造項目共計168個，其中舊廠改造項目占85%，村級工業園改造數量占比過半。此階段中村級工業園多與村住宅剝離，作為單個項目運作，但由于缺乏統籌考慮，單獨改造會使村居部分改造利益難以平衡，“吃肉留骨頭”、好做先做的現象比較明顯，造成后期村居更新改造難度大幅提升。

3.2 整村統籌，可改試改（2012年-2016年）

為提升城市更新改造的整體性，廣州市分別于2012年、2015年出臺《關于加快推進“三舊”改造工作的補充意見》、《廣州市城市更新辦法》及其配套文件，進一步加強了政府的引導作用，針對村級工業園明確提出了“納入近期及中期全面改造計劃的舊村莊，應當納入整村改造范圍；對于未納入近期及中期全面改造計劃的舊村莊，應當以不影響整村改造的經濟平衡及實施為前提進行建設統籌”，村級工業園的改造與整村改造采取“一刀切”的深度綁定。統籌更新可保障未來更新改造的可行性，但大幅提高了資本門檻，降低市場積極性，特別是針對部分城郊區域有產業提質需求的區域，復雜的審批流程和較難的同村居更新協調，降低了城市更新的效率，激活產業空間節奏放緩。這近五年，除部分微改造項目，幾乎沒有更新改造成功的村級工業園。

3.3 精細管控，差異化引導（2017年-2022年）

為進一步平衡更新速度和整村統籌，廣州市從改造條件、主體積極性兩個方面優化了村級工業園改造政策。在改造條件上，《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節約集約用地的實施意見》（穗府規〔2017〕6號）明確了150畝以上的村級工業園可單獨改造，《廣州市村級工業園整治提升的實施意見》（穗府辦規〔2019〕9號）鼓勵產業區塊內村級工業園更新改造，細化、簡化了村級工業園更新改造流程，降低了產業集聚區村級工業園改造市場進入門檻。在主體積極性上，一是明確了需完善歷史用地手續的村級工業園的路徑，降低了更新改造的門檻；二是提供項目補助，如廣州市針對花都、白云等城郊地區，針對達到整治提升環境標準和招商目標的、單位面積產出增長較快等園區項目補助，提高市場和村集體主體的更新改造積極性。這一階段，花都區、番禺區、天河區、白云區均開展了村級工業園的專項規劃，改造的積極性提升。

4 村級工業園改造的主要困境

雖然更新改造政策不斷優化，但仍是以調動市場主體的積極性為主，村集體作為土地所有者處于被動談判的角色，村集體針對村級工業園改造動力不足成為了村級工業園改造的主要阻礙。

4.1 意愿：村集體改造意愿普遍不強

村民收入主要來源包括物業出租帶來的村集體分紅、房屋出租和其他收入，村級工業園帶來的物業出租分紅在1萬元/戶·年上下，房屋出租已遠超越村集體物業分紅、成為村民從集體土地中獲益的重要支柱。盡管村住宅用地面積較小，但區位條件好的村莊是大量外來人口的“落腳”區域，村莊的常住人口是戶籍人口的3-5倍，增加了村內社會性消費，村民通過住宅租賃、開商店等方式獲取收益。由于近年管控不嚴，粗略計算，一戶住宅建筑面積可達500平方米-600平方米，如20～30元/平方米·月，出租率達70%計算，一年租金收入可達10-15萬元/戶·年。住宅用地以房屋登記的方式確權到個人，各村民利益獲取更直接、積極性更強，相比村級工業園這類確權到村集體的生產用地，由于租金低、分配方式需與整村平分等原因，分配到戶的收益份額小，分到的“蛋糕”小以至于村民對改造提升村級工業園的意愿不強。

4.2 資金：市場面對不確定性投入資金積極性不強

改革開放初期由于土地獲取成本低，建設村級工業園流程簡單，市場力量進入門檻較低。但隨著使用主體的復雜、政策的變化，村級工業園更新改造面臨著原有業主清退、土地整理拆除、新型廠房建設、完善指標和手續等復雜工作，村集體運營模式又以收支平衡為導向，難以獲取足夠的啟動資金，亟需通過政府或市場資金先行投入進行開發建設。目前廣州支持村級工業園為建設完成后的事后獎勵，尚未設置該部分先行啟動資金的導入辦法。佛山更新改造就有區鎮資產、園區權利人和非園區權利人以盈利為目的出資三種模式[10]帶來起動資金。同時，更新改造作為長期工程，可能面對村兩委每五年換屆，不同村委班子在利益訴求方面有所差異，對接過程中存在反復，更新成本有所提高。市場主體在面臨復雜的現狀整理和建設費用同時，還將面對村兩委成員的不確定性，對更新改造態度更加謹慎，資金投入積極性不強。

4.3 路徑：村集體對改造路徑認知模糊

村級工業園權利人主要包括村集體、村民、園區內企業，村集體及村民的改造意愿是決定園區改造得以啟動的關鍵[10]。近五年針對村級工業園更新改造政策約10個，針對需完善歷史用地手續的村級工業園改造路徑有7個流程近40個步驟，需街道、更新局、住建局、自然資源局、工信局等部門審批通過后才可實施，不同改造模式在收益回報等方面又存在差異，考慮村集體能力無法應對復雜的政策指引和利益回報計算，政府期待通過引入專業機構和市場主體，以專業化運作團隊彌補村集體路徑認知模糊問題。但由于對市場主體有天然的謹慎態度，往往會以利益最大化的方式計算自身回報，針對部分政策明顯禁止和需交回政府的條目回避和抵觸，市場主體和專業機構需要花費較長的時間進行知識普及，時間成本較高會導致更新改造錯過政策窗口期，拖延更新改造進度。

5 村級工業園自下而上改造提升的建議

5.1 加強資金保障，構建激勵倒逼機制

一是改變現有村集體低效產業、違法建設占據用地的現狀。針對園區違法用地和違法建筑等情況，通過立法等手段，連同環保、工信、自然資源等部門，推動村級工業園的清退，提高村民改變現狀的主動性。二是由事后獎勵改為事前獎勵，通過科學評估，針對有更新改造潛力的村級工業園采取事前補貼獎勵的方式，提高村集體工作動力。三是提高村級工業園改造的外部效益，通過科學評估，并將更新改造指標與村宅基地指標進行部分關聯，通過工業園改造補足村公共服務設施和部分村宅基地不足等問題，進一步提升村級工業園改造的外部效應，提高村民參與改造積極性。

5.2 加強政府作為，增強市場進入信心

佛山村級工業園改造中，政府作為市場和村集體的“中間人”起到了墊資、擔保等作用，有力保障村民更新改造的預期，提高市場進入的積極性，也出現了政府前期墊資過高、資金回本時間過長等問題。因此，未來廣州可以更多借助金融的方式，實現政府承擔擔保、金融機構承擔資金，市場主體承擔建設的角色分工。

一是由政府出面與村集體達成較長時間的租賃或土地使用協議，避免村兩委班子更替帶來的不確定性，并通過政府平臺對產業進行招商，保障產業導入質量。

二是由政府協調與各金融主體成立村級工業園改造專項資金，通過專項資金、中小企業融資等特色金融支持，發揮金融機構擔保的功能，提高市場進入的積極性。

三是細化更新改造退出機制，針對市場主體參與建設運營模式（BOT、BIT等），明確建設期、運營期和運營期滿后物業歸屬權和使用權，保障村集體權利。

5.3 加強技術支撐，提升更新政策透明度

進一步加強政策和制度的宣傳，提升土地更新改造和使用路徑的透明性。一方面，加強政策宣講，由市、區城市更新主管部門牽頭，開展面向公眾的政策業務宣傳，使村集體更清晰了解更新改造的各項路徑。另一方面，加強技術服務。在現有廣州社區規劃師的基礎上，通過第三方購買服務的方式聘請專業技術團隊對村集體開展資產摸查與更新路徑建議，針對各項土地、物業現狀和面臨的主要問題開展研究，提出可行的方向并進行公示，使村委和村民可對現有的村級工業園更新改造流程和路徑更為清晰，減少村集體與開發建設主體博弈的時間。