治理異化：農村發展內卷困境的一個解釋框架

張紅陽 魏長青

一、問題提出：“小鄉村對接大國家”的內卷困境

社會治理是最具中國特色的社會學概念之一①李強：《抓住中國社會學發展的主脈絡》，《人民日報》2016 年8 月29 日。，作為社會治理組成部分的鄉村治理在中國現代化實踐中也受到格外的重視。伴隨新農村建設的不斷深入，尤其是黨的十九大提出鄉村振興戰略之后，中國的農村工作取得了長足的進步，鄉村治理成效惠及全國億萬農民。然而，在國家高度重視農村發展的背景下，鄉村治理并不會自然而然地順利而有效。“小鄉村，大國家”向來都是學界普遍關注的問題，“大國家”也非常希望有效對接“小鄉村”。但是，由于鄉村治理不夠有效，在惠農政策具體的落實環節，存在著落實不夠有力、收效不夠理想等“最后一公里”的問題，導致農民自身的利益訴求無法與自上而下的項目意圖有效對接，甚至發生項目亂象和項目沖突。②夏瓊：《農民利益追求與農村社會沖突——關于農村部分“進村”項目的思考》，《學術界》2015 年第3 期。這意味著，在當前全新的、前所未有的歷史條件與政策環境下，由于鄉村治理難以科學、民主和高效運轉，很多地區陷入了“有增長無發展、投資低效益”的內卷化困境。

“內卷”是農村社會學的經典概念。黃宗智教授作為“內卷”的漢語引入者，在先后出版的《華北的小農經濟與社會變遷》（1988）和《長江三角洲小農家庭與鄉村發展》（1992）兩書中，對華北和江南兩地以至整個中國農村的經濟和社會問題都做了詳細的分析，并提出“沒有發展的增長”是中國農村始終無法擺脫貧困的根源。對黃宗智當年提出的內卷的核心理解便是“沒有發展的增長”，他認為“沒有發展的增長與有發展的增長之間的區別對了解中國農村貧困和不發達的持續來講是極其重要的”①黃宗智：《長江三角洲小農家庭與鄉村發展》，北京：中華書局，1992 年，第12 頁。。當然，當下的農村發展已經與黃宗智教授當時的分析背景發生了根本性的變化，但如果從投入產出比的角度，即從國家的大量投入與產出效益相對不夠理想的角度，內卷的問題還是依然存在的，即項目投入的數量和密度持續增長而供給的效能卻一直難以提高。

在國家投入低的情況下這種內卷問題產生的消耗尚且有限，破壞性可控，然而在新時代鄉村振興背景下，國家向鄉村投入的資源越來越大，內卷問題不解決，大量的投入陷入低效運轉的內卷困局，會造成極大的資源浪費，引發農民的不滿。當前鄉村發展過程的內卷困境典型表現有哪些？這種困境是怎樣發生的？根源是什么？如何走出內卷困境？這些都是亟待探討的問題。

二、內卷困境的表現：進村項目低效運轉

本文希望通過考察項目進村情況，深入分析鄉村發展中的低效內卷。在21世紀初“項目進村”“項目治理”還只是政府行為的一個方面，近年來則逐漸成為各地政府行為的主要模式，這種現象被很多學者稱作“項目治國”或“項目治村”。為全面深入了解鄉村治理中進村項目面臨的問題，筆者在燕城村②按學術慣例，對地名、人名進行了技術處理。駐點調研3個月，專門向該村村民，特別是有一定權威的老黨員和常住村民了解項目落實情況，為本文獲取了大量有關進村項目運轉的訪談錄音與文字資料，充分地保證了田野調查資料的豐富與翔實。華北燕城村作為典型的北方農村，自2005 年以來，幾乎每年都有專項資金支持當地建設，然而效果并不理想，甚至出現了進村項目“一條龍”式腐敗。③2016 年，礦市紀委聯合檢察機關查處古商營鎮（燕城村所在鎮）政府工作人員行賄、市林業局有關負責人員濫用職權、受賄案，共查辦涉案人員10 人。這是一起從市直主管部門、鎮鄉主管領導到一般干部和村干部的“一條龍”式腐敗案例。調研中發現，燕城村存在著進村項目“無用、不實用，不及時、不落實，不適用、不科學，有前勁、沒后勁”等情況，這些問題在總體上均反映出“項目進村”的“最后一公里”問題。

（一）項目的“無用”、不實用

有些與農民生活并不密切相關、農民需求并不強烈的項目被急匆匆地上馬，被農民抱怨為“無用”“不實用”。地方非常看重的項目，反而被視作“無用”的工程，當然此處的“無用”并非沒有一點實際意義，而是農民根據當前階段的生產生活現狀認為某些項目價值不大。這一方面是因為他們相應的生活習慣還沒有形成，另一方面則是這些項目在他們看來并不實用，還有更重要的項目需要落實。據中標公告，2017 年3 月，《礦縣鄉村人居環境改善項目燕城村污水管網及污水處理設備工程》總中標金額為161 余萬元，一百多萬元的數額在燕城村農民看來非常龐大，但是因為深覺此項目與其改善生活關系不大，很多人認為這是一種巨大的浪費。

現在村里的好多項目和我們老百姓關系不大，你說這個污水工程要花那么多錢，有什么用啊？當然也不是沒有一點用，可能國家覺得應該保護環境吧，但是我真的是感覺還有比這項目更有用、更急迫的項目需要上馬。污水處理之外農民更關心的問題沒有受到足夠的重視。（訪談，YCCCMQX20170826）

的確，在農村未來的發展方向上而言，污水集中處理是非常有必要的，但是在當前尚存在大量農民更為關心的問題（如自來水工程、垃圾整治）沒有得到解決的情況下，將如此龐大的國家資金用于此類工程，農民并不滿意。進村項目“吃力不討好”的原因往往就在這里，很多政府急切推動的項目并沒有回應農民最迫切的訴求，反而消耗了大量國家資源。國家意圖與農民需求之間出現了偏差，限制了項目效果的最大化。項目進村還是應該重視農民的主體性，關注農民的心聲，尊重農民的需求，否則容易導致供給與需求之間的斷裂，這也是當前項目進村效果不理想的重要原因之一。

（二）項目的不落實、不及時

上文已經提及，有一些項目對于改善農民生活狀況具有積極意義，農民也非常期待，但卻未能得到落實，或者落實不夠及時，導致農民對村干部有抱怨與對基層政府的不滿。例如，自來水工程得不到及時落實，且歷經挫折。雖然燕城村家家戶戶都有一口水井解決用水問題，但是自來水工程隨著地下水水質變差依舊非常有必要。近年來，由于礦市鋼鐵企業用水量巨大，地下水水位、水質明顯下降，淺水層已經變成了有異味的“苦水”，依靠自來水工程獲取深層地下“甜水”是村民迫切的訴求。

村里的自來水工程，2013 年花了100 多萬，沒通水。2016 年又花了100 多萬，勉強能吃上水。兩次一共花了300 萬左右，整個村子就180 多戶，平均一戶相當于花了近2 萬塊投入到工程里。這2萬如果用于自家打一個深井綽綽有余，而且每個房間都能供水。很多工作做得不太切合實際，上面錢沒少花，群眾實惠沒得到，怨聲載道。（訪談，YCCDSYHYS20170903）

村民普遍支持加快建設自來水工程，盡快吃上深水井里的“甜水”，以及早告別吃“苦水”的局面。但是這一民生工程，卻引發農民不滿。自來水工程前后建了兩次，第一次的工程連深水井都沒挖，抽水裝置也沒有購置，鋪設的管道全是不能用的劣質水管。水龍頭擺在農戶大門口當作檢查的擺設，被曝光之后才得以重新撥款再次修建。可惜第一次撥款資金被浪費，再次修建的效果也不甚理想，因為幾乎沒有村民相信自來水工程能夠正常落實，大多數村民還是將水龍頭置于大門口，而燕城村家家戶戶都有大院子，日常用水非常不便，只有少量農戶自掏腰包進行了改造，將自來水引入院子或廚房中。

（三）項目的不適用、不科學

有一些項目初衷很好，但在實施之后會發現其實可能并不適合在華北農村使用，設計本身也不夠科學。而為了配合基層政府對項目的推廣，村里不得不“硬著頭皮”上項目。有時也的確無法預先判斷出一些項目的后續影響，在項目建成后才發現尚有不切合農村實際的元素。

切合實際的，老百姓確實需要的，這些工作做好了，老百姓才會認可。比如，修路、裝路燈這是需要的，建房補助也是需要的。其他的比如抽水廁所、污水集中處理，還有強行把村民的圍墻統一標準樣式其實都不是群眾急切需要的。（訪談，GSYZZFZLH20170705）

燕城村推動旱廁轉水廁改造之后，北方農村冬季室外氣溫過低，抽水廁所僅在非冬季能正常使用。這樣就造成在夏季推廣的抽水廁所到了冬天才被發現其設計并不適合當地氣候。另外，因水壓不足廁所沖不干凈，村民普遍反映不太好用，廁所清理的問題也隨之而來，農村沒有城市中的下水道，當儲糞池無空間可用時，處理起來非常麻煩。因此，將農村旱廁改造成和城里一樣的沖水廁所，使農村廁所遠離惡臭、不衛生的尷尬，本是一件好事，可是在推廣中出現的各類問題導致本來得到擁護的項目因為設計的不適用、不科學，被村民詬病。同時，有的項目過于要求統一規劃，沒有征求群眾意見，喪失了地方特色與傳統風貌。相關部門應該吸取經驗和教訓，在“改房、改水、改路、改廁、改廚”等與農民生活息息相關的領域，最大可能尊重農民的主體性，以農民為中心去確定項目、設計項目、落實項目。

（四）項目的有前勁、沒后勁

“有前勁、沒后勁”指的是很多項目開始建的時候熱火朝天，后期的維護與長效性卻無法得到有效保證。例如，燕城村太陽能電池發電項目在落實后卻無法發揮最大效用，一方面是由于惰性造成很少有人學習使用方法，也不愿投資電線將電流引到房內；另一方面是在建設后并沒有相應的跟蹤服務長效機制，確保電池板的有效利用。有一些電池板被置于農戶大門旁的果樹后，無法接觸陽光，也是無人負責。項目“有前勁、沒后勁”的情況同樣危害非常大，出現這個問題的原因在更大程度上并非項目本身的技術問題，而是對項目的管理問題。這便說明，如果技術沒有問題，管理出了問題，項目依舊無法得到群眾的認可。

三、治理異化：鄉村治理低效背后的“暗力量”

項目進村在實踐中遭遇的問題，映照出的是國家治理體系與基層自治體系銜接失衡的問題，反映了治理能力與效能并未在資源輸入增長的情況下同步優化。農村發展中的低效內卷困境，說到底其實是治理的低效困境。

為什么在當前越來越強調社會治理現代化、基層治理組織和制度越發完善、國家投入資源越來越多的背景下，社會治理的問題卻又凸顯出來了呢？筆者以為根源在于存在一種結構性的消解力量，其可以用來解釋治理低效的問題在各地比較普遍存在的現象。解決不了這個根源問題，一味強調社會治理的“應然”做法，是沒有太大意義的。就以強調村民參與為例，既有研究幾乎都會提出要加強村民參與，完善村民參與機制，國家的政策也反復強調這一點。但現實中，為何村民參與在一定程度上無法得到保證？這就需要找到問題的根源，探究清楚是什么在消解鄉村治理。

根據以往的研究，鄉村治理異化可以被界定為：鄉村治理的主體、規則、關系、行為、目標等諸多要素偏離初衷，甚至走向反面的危險情況。不同于私人領域的人情異化、婚姻異化等現象，治理異化是一種典型的公共領域的社會議題。鄉村治理一旦異化，治理目標與治理初衷發生嚴重偏離，本來應該作為治理者的一方反而走向治理對象的對立面；作為治理服務對象的農民反而成為利益受損的一方，無法增進福祉。在治理異化的作用下，反復強調的基層治理現代化、消耗甚大的資源投入都會被大打折扣，不僅無法帶來益處，還可能對鄉村治理和發展造成嚴重的破壞。

可以說，治理異化猶如一種消解正能量的“暗力量”，而且附著性、頑固性很強，是破壞整個鄉村治理生態系統的根本癥結。燕城村治理中所發生的亂象僅僅是治理低效的表象，背后真正發揮作用的其實是治理異化。如果不從根本上消解這種“暗力量”，這股力量將一直伴隨著治理全過程，也即意味著，治理低效的問題將一直得不到根本解決。燕城村治理亂象的問題其實上級政府早已經高度重視，但近十余年一直沒有真正得到解決，其危害性和頑固性可見一斑。

（一）治理主體的異化

鄉村治理主體異化主要是指某些基層政府、自治組織等治理主體從鄉村治理的服務者異化為“謀利者”，在治理異化體系中居于最根本的地位。基層干部的利益訴求會極大地影響項目開展方式。①李祖佩：《“新代理人”：項目進村中的村治主體研究》，《社會》2016 年第3 期。在有些地方，鄉村社會公共權力的行使者背離“公共利益”，公權異化為私權，使公共權力成為其謀取私利或政績的工具，這需要引起高度警惕。少數地區的基層政府和基層組織因自身的異化，以“謀利”為取向而非以“服務”為己任，進而導致三農政策很難被落實到位，農村社會秩序、市場秩序和治理都受到了沖擊。②李昌平：《再向總理說實話》，北京：中國財富出版社，2012 年，第41 頁。基層政府和官員的袖手旁觀以及村干部的利己和失信行為，使得國家以高昂的成本推進鄉村建設。③田雄、曹錦清：《縣域科層組織規則與農村網格化管理悖論——以長三角北翼江縣為例》，《現代城市研究》2016年第10 期。加之基層矛盾錯綜復雜，部門利益尾大不掉，部分治理主體之間甚至組成利益聯盟在落實上級政策時搞變通，在項目推進過程中想盡各種辦法為己謀利，甚至將危房改造等民生工程利益化，損害了國家和群眾利益。因此，在主體異化的情況下，項目成功的前提只能希冀于項目的承接組織具有清廉的“品格”與相應的治理能力，如果缺乏這個前提，進村項目就面臨著異化的風險。

在鄉村社會中，匱乏的部門資源、遠離政治中心的現實、高度地方化的關系網絡都導致更容易發生基層治理主體異化的現象。如果村集體內部存在派系化和小微腐敗行為，便會加劇這種異化。治理主體一旦異化為自己或本部門謀利者，便會使權力異化為個人或者部門利益的工具，成為可以隨意支配的資源。于是，本來利用權力為農民謀福祉的基層權力行使者，反而成為缺乏農民立場的異化者。

治理主體的異化是居于根本地位的異化，往往會讓制度的執行變形走樣。趙樹凱特別提出了制度異化，制度異化是制度設計的目標與制度運行的結果發生背離，內在地看，則是制度與社會需求之間的關系被倒置。④趙樹凱：《鄉鎮治理與政府制度化》，北京：商務印書館，2010 年，第281—283 頁。他指出，如項目競標制度、小微權力清單制度很難對相關的治理參與者予以規治，那么無論制度多嚴謹，總會存在被“鉆空子”的風險，最終還是會被別有用心的人所利用，或者被予以懸置，無法發揮功能。

（二）治理關系的異化

鄉村的治理具有自治性質，在鄉村社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是農民依法直接行使民主權利的重要方式。此外，農村是熟人社會，治理主體和村民也理應是一種溝通比較方便、關系比較融洽、感情比較深厚的狀態。然而，鄉村治理關系的異化恰恰體現為村民往往很難真正參與和監督鄉村治理實踐，治理主體和村民之間缺少溝通和信任，關系緊張，難以建立起有利于良性發展的協作關系。

治理關系的異化歸根到底還是治理主體的異化。某些治理主體并不希望村民過多介入公共事務，無論是基于民主意識淡漠的原因，抑或為了便利工作開展的原因，還是為了掩蓋為自身謀利益的動機，歸根到底還是底氣不足、公信力不夠。以燕城村為例，該村以虛列挖溝用工11 人的名義從集體資金中支出用工工資18315 元用于村干部人情往來消費，村干部H 與L 因此事被處以黨內警告處分。但這種黨內警告的處分，卻沒有對外公開。由此可見，治理主體與村民的關系本應該是聯系緊密、相互監督的，但一旦治理主體異化，有了私利的考慮后，關系在一定程度上會異化為治理主體防范村民、規避監督的關系。如此異化后，村民參與制度、村務監督制度等系列民主自治制度必將得不到真正落實。

另外，縣級部門、鄉鎮政府和鄉村自治組織的關系也出現了異化。在以項目制為核心確立的新的國家治理體制下，農村公共物品供給的績效取決于是否建立一套提取資源（包括資金與勞力）的合理機制。①狄金華：《被困的治理》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2015 年，第184 頁。項目資金配套性轉移支付的運作模式在一些地方卻產生農村集體債務，被轉嫁給村民，成為新時期農民負擔之一。②尹利民、全文婷：《項目進村、集體債務與新時期的農民負擔——基于贛北D 村的個案分析》，《東華理工大學學報（社會科學版）》2014 年第1 期。縣級部門、鄉鎮政府和鄉村自治組織這三方的關系一直沒有處理好，但當下危險的是，三方的治理主體往往會達成一種默契，甚至同盟，相互成全，對于其中的問題睜一只眼閉一只眼，變成一種“同盟關系”“成全關系”，甚至在有些地方異化為“利益交換關系”。而理應作為最終受益者的普通村民則往往被排除在外，其意見建議和真實需求容易被忽略，得不到足夠重視，甚至成為被犧牲的對象。

（三）治理方式的異化

農村是自治性質的基層組織，理應打破由各級政權所建構的權力利益結構，重建農民的主體地位。③馬良燦：《項目制背景下農村扶貧工作及其限度》，《社會科學戰線》2013 年第4 期。將村民參與引入村級公共設施建設的項目制治理，推動鄉村地區實現“參與式”發展。④李斌：《項目制治理、村民參與和鄉村公共設施建設——基于安徽省N 縣項目制治理改革試點的研究》，《安徽行政學院學報》2015 年第1 期。然而，項目進村的同時也給村莊輸入了某種結構性消解力量，加強了鄉土社會的“弱社會”性。⑤羅玉偉：《項目下鄉與農村公共品供給》，碩士學位論文，中央民族大學，2013 年，第1 頁。即當下基層治理的主體，不論是政府部門、基層政府還是基層自治組織，都習慣以行政管理的方式來推進相關工作。部分由村民直選的村干部會把鄉鎮政府安排的工作當作自己的主業，自治組織行政化傾向明顯，而對自身自治功能上的角色并未給予足夠重視。治理方式也就異化為管理方式、行政方式，治理主體則以管理者自居。

治理方式異化為管理方式、行政方式，體現在具體手段維度，治理手段也開始異化為一些非常規手段，常常違背組織程序，甚至游走于法律邊緣。鄉村治理中的治理手段、制度無法被設計得非常完美，更無法“天衣無縫”，而在實踐中也并非一成不變。一旦治理方式的異化在鄉村治理中普遍化，就很難達成治理的有序，也難以達成治理的有效。

（四）治理目標的異化

一切農村工作都要使農民成為真正的受益者。然而，在某些項目中，治理目標往往異化為治理主體自身的政績考核和個人利益。如果鄉村治理在基層實踐中，從一開始就未充分重視治理的有效與農民的需求，而是為了完成面子工程、考核指標，那么項目落實中的功能異化在很大程度上便無可避免。國家強調積極治理的目的本來是維系鄉村社會秩序，但是為了政績考核、滿足個人利益的需要，“官員經紀”（即政府官員演變為當代的“贏利型經紀人”）運用“真假變通”等手段“贏利”，導致鄉村治理怨聲不斷。⑥韓世強：《鄉村治理中的內卷化研究》，碩士學位論文，西北師范大學政法學院，2008 年，第1 頁。

項目功能異化導致無法達致預期目標，很大程度在于治理的價值導向出現了偏差，并沒有“以農民為中心”，沒有時刻指向滿足農民需求，尊重農民的主體地位，而是為落實而落實，為考核而考核，為治理而治理。在鄉村治理中，如果只從部門和個人利益出發，不考慮農民利益，不作為、亂作為便會多起來，治理主體就不會從農民利益的角度做充分的調研準備，在實施中不能按規矩辦事，按農民實際需要落實和跟進。同樣，當下基層治理中也會存在“不出事”觀念，呈現出“多一事不如少一事”，“做事就可能出事，不做事就永遠不出事”這類觀念。

四、結 論

治理異化可以為充分認識與深刻把握鄉村發展內卷困境和鄉村治理低效的實質提供一種新的解釋框架，也有助于揭示鄉村治理低效困局所依附的復雜微觀政治社會結構。鄉村治理低效、項目亂象所展現的內卷困境，實質是危害嚴重的治理異化，正是因為鄉村治理異化，進村項目同鄉村社會本身產生了“排斥”，鄉村治理的路子“走偏”了，干群關系發生了“疏離”，治理目標“背離”了治理初衷，使得治理的成效大打折扣，甚至制造了“對立”與“混亂”。

當前國家與鄉村社會關系更加緊密，突出表現在：經濟上的資源反哺、政治上的權力回歸、文化上的教育投入、組織上的基層黨建等工作逐步開展并深化。國家希望以加大投入力度的方式在鄉村治理中高效進場，最終實現國家權力扎根農村，為鄉村社會發展源源不斷地投入國家資源。然而，其過程與結果的控制異常重要，治理的低效和內卷使得國家資源的下鄉并不順利。透過紛繁復雜的項目進村亂象，這種治理低效與內卷表象的實質與根源其實是治理異化。國家權力向農村的回歸如果不有效解決治理異化，會給三農工作帶來巨大的壓力。

消解鄉村治理異化的力量，需要選好公道正派的治理主體，填補制度設計與實踐邏輯之間的非均衡性，修繕村莊與鄉鎮、縣城之間的互動關系，提升政府治理能力與公共服務水平，推進鄉村治理的良性運轉。其中亟待破解的關鍵難題就是如何確保基層政府、涉農部門和基層自治組織等治理主體負責人的公道正派，并支持其發揮“正力量”的牽引作用，有效抑制治理異化的生成。當前在治理體系比較完善的情況下，仍然存在國家的行政邏輯、集體的自治邏輯與村民的生活邏輯之間難以充分填補的間隙，也只有依靠治理主體的“正力量”，才能有效彌合這種間隙，從而真正實現基層治理的現代化。