法治中國語境下全民抗疫、全面復常和權益保障研究

宋儒亮

打贏防治新冠肺炎疫情的戰爭，實現各行各業盡快恢復日常常態，推進治理現代化建設，是我們當下的宗旨和使命。作為應急管理法治建設部門，要服務好抗疫大局，須清晰當下社會所處的法律狀態，為各方決策的制定提供應時的法律服務；知曉不同法律狀態下的權力與權利運行特點，為各方舉措的選擇提供精準的法律指引；掌握不同法律狀態上防范可能的次生衍生個案事件風險的技能，為各方實現由之制到之治的跨越提供專業的法律幫助，在法治軌道上推進健康中國建設，更高水平推進應急管理現代化建設。

一、明晰當前抗疫應對的基本狀態，是提供全民抗疫、全面復常和權益保障法律服務的前提條件

當下開展的全面抗疫，政治語境上，開展防治新冠肺炎疫情的人民戰爭、總體戰、阻擊戰，就是要防范重大風險，也即防范因突發公共衛生事件導致重大科技、社會等次生衍生的風險事件；法律語境上，應對突發公共衛生事件，從傳染病防治角度，就是防治按甲類傳染病的新冠肺炎疫情，保護生命財產安全，維護良好國家安全、經濟安全、公共安全和社會秩序。

當下開展的復常活動，就是恢復日常狀態。在全面抗疫的當下，開展復常活動，即要通過有力、有為、有效的依法舉措，逐步變之前因抗疫之“停”態（如停市、停課、停工、停學、停產等）為現在之常態（如復市、復課、復工、復學、復產等），恢復常態。

全民抗疫、全面復常，既是戰斗，又是難題。抗疫要推進，復常要深入，運作要靠譜，首當其沖的，需明白當下之狀態。只有明白所處狀態，才能名正言順，擺正位置，才會各司其職，端正身份，才可各就各位，生產生活。

中國社會的變化，從法律視角，根據法律規定的不同，有四種不同法律狀態：正常、應急、緊急和戰爭狀態。

正常狀態，就是社會的常態。疫情爆發、流行之前的社會，就是作為一個正常的社會狀態，即正常狀態。應急狀態，社會變化的一種特定狀態。根據《突發事件應對法》《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急管理條例》等法規，當前社會正在進行的突發公共衛生事件應對活動對應的就是應急響應狀態，也即應急狀態。此狀態下有專門規定的、可采取的“措施”“應急處置措施”和“緊急措施”。緊急狀態，這是中國社會變化的一種特定狀態。當前不屬于緊急狀態，是否進入緊急狀態，要依法律而定。戰爭狀態，這也是中國社會變化的一種特殊狀態。進入戰爭狀態，需依憲定之。知道社會所處狀態，并懂得在此狀態下如何進行生產生活學習，是一種基本要求。

第一，知曉當前所處的社會狀態，是進行正常工作生活的前提。不同的社會狀態對應不同的預期。據此采取不同的舉措，行使不同的法律救濟。

第二，無論社會在什么狀態下，都必須依法，這是進行工作生活的底線。依法，首先要依憲，面對處在應急狀態的社會，更強調堅守憲法法律的重要。習近平總書記指出，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。

第三，不同的社會狀態下，權利和權力運行秉承的衡平理念有面臨調整的可能。常規狀態下，公權力的行使，秉承“法無授權不可為”理念和原則；私權力的行使，堅持“法無禁止即可為”的理念和原則，但此衡平之理念和原則，在面對其他社會狀態時，有變化的可能。否則，法律意義上的四種狀態之區別，就喪失法律指引、規范和保障意義了。

第四，在不同社會狀態，都有法律救濟。比如，盡管當下社會已由日常狀態進入到應急狀態，突發事件應急指揮部雖面對疫情需要，可行使權力內容更為豐富、程序更為簡單，但因有法制保障并在法治軌道，抗疫與復常活動，仍在應急法制調整之內；人權人道保障，仍在應急法治保護之下。該有的法律救濟，雖因狀態不同有差異，但不缺失。

第五，社會的狀態在變換，因此，要對動態和邊界保持高度謹慎，以更好適應社會。比如，當前在應急狀態下，面對抗疫與復常活動的應對、本生事件與衍生事件的防范，雖不同地方、地域有差異和差別，但整體狀態仍為應急立法所全面涵蓋與全部調整。即雖已由日常狀態進入應急狀態，社會狀態不同了，但也不存在諸如法律缺如、權力不足、行使不能等窘狀，也不存在應對活動的舉措——措施、應急處置措施、緊急措施——不足、不全、不好等情形，否則，我們當前的抗疫和復常就難以取得如此成就。

法治國家是社會狀態得以變遷變化而有序不亂的根源。依法抗疫，是在法治中國建設中應急狀態下推進的全民抗疫；依法復常，在法治社會建設中應急狀態下推進的全面復常。只有知曉社會變化的不同狀態，才能讓法律規范體系更好服務好國家、社會和個體，才能讓內化的法治思維和法治方式更利于深化改革、推動發展、維護穩定、化解矛盾和應對風險。

二、三類舉措恰當運用，是提供全民抗疫、全面復常和權益保障法律服務的制度保障

由常態法治切換到應急法治，目前應急狀態下進行抗疫和復常采取的舉措，法源明確，成型配套。《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等，是應急法治狀態下事件運行的基本法。比如，《突發事件應對法》第四十八條規定：“突發事件發生后，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府應當針對其性質、特點和危害程度，立即組織有關部門，調動應急救援隊伍和社會力量，依照本章的規定和有關法律、法規、規章的規定采取應急處置措施。”這當中，“本章的規定和有關法律、法規、規章的規定”，就是當前應急舉措之法源。整體而言，應急狀態下的抗疫，具有法規明確，法源廣泛，授權給力，程序簡潔，舉措豐富，種類齊全，范圍廣泛等特點，乃進行抗疫和復常的一手好牌 。[1]

“措施類”。當發布警報，宣布進入預警期后，根據《突發事件應對法》第44條、45條規定，縣級以上地方各級人民政府有權采取“措施”。這些“措施”，合計13項之多，比如“關閉或者限制使用易受突發事件危害的場所，控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動”等。比如，在抗疫應急警示響應之際、疫情尚未結束之時，面對即將到來的清明時節，全國多地發布通知，強調視各地風險不同采取分區分級差異化防控戰略，對風險高的地區提出暫停清明節實地祭掃活動建議網上祭掃等。清明祭掃寄托著對先人哀思，網絡祭掃等雖可省去許多聚集接觸環節，但面對差異化戰略之運用，除既易因比較帶來爭議外，又可引發社會安全等次生衍生事件風險，需要提前采取具體應對舉措予以跟進與配合。對此，各地應急指揮部需要未雨綢繆，選擇有力舉措，妥善應對即將到來的考驗。比如，提供更具針對性的政府信息公開，推出更周詳體貼的解釋說明告知，釋放出更多人文關懷等。這些舉措之運用，是否妥當，審查為要；選擇亦需動態組合，及時調整。選擇恰當舉措，迎接好挑戰，考驗的是當地的治理能力。

“應急處置措施類”。面對突發事件，當自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，根據《突發事件應對法》49條之規定，縣級以上地方各級人民政府有權采取“應急處置措施”。這些“應急處置措施”合計8項，比如“迅速控制危險源，標明危險區域，封鎖危險場所，劃定警戒區，實行交通管制以及其他控制措施”；“禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產經營活動以及采取其他保護措施”等。比如，“外防輸入”是當前抗疫面臨的重中之重。落實全國一盤棋，各地舉措之選擇與實施是否妥當、運用是秉承法理情原則，就事關抗疫、復常與病患救治之大局，也是對各地應急指揮能力的能力和水平的一次集中考驗。

“緊急措施類”。當傳染病暴發、流行時，根據《傳染病法治法》第42條規定，縣級以上地方人民政府，必要時，經上一級人民政府決定，有權采取“緊急措施”，這些“緊急措施”合計有5項之多，比如，“限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動”、“停工、停業、停課”等。比如，“復課”關系千家萬戶，何時開學？高考是否如期舉行？這考驗政府決策能力，既需要有應急法制認知、龐大的費用支撐和牢固的底線思維，更需要有力、有效、有為之判斷，統籌協調。

面對抗疫新形勢、復常新形態，跨越由應急之制——疫情事件應對和復常風險防范——到應急之治之大考，盡管一手好牌在手，但當前更需聚焦權力之規范、監督和保障，更需聚焦舉措之運用恰當與否，比如，“更方便推進單位和個人參與防治傳染病的疫情報告”“更清晰給予隔離的程序指引”“更切合市場需求的稅費減免、費用支持”“更滿足家庭網上教育如打印機等設備設施的支助支持支援”“更嚴厲打擊各類生產銷售假冒偽劣醫療防護用品”“更妥善處理疫情期間訴訟爭議”等等，這些既是我們觀察與評價當前突發公共衛生事件應對和防范重大風險成效的一個新焦點，也是檢驗和考驗我們運用法治思維和法治方式提供法律服務以應對風險能力大小和水平高低的一次新挑戰。

三、權益保護不弱化，事件應對不輕視，是提供全民抗疫、全面復常和權益保障法律服務的不懈目標

一方面，伴隨抗疫形勢的發展和需要，政府消息公開在不斷細化、深化和具體化，隨之引發了社會民眾對諸如隱私保護、權益保障等關注、焦慮和擔憂。比如發布某感染者的活動軌跡會引來社會各界關注，同時，也出現了擔心個人隱私、個人權益等次生衍生事件發生的問題。另一方面，“一切為了抗疫”“不惜一切代價，打贏防治新冠的戰爭”的抗疫號令和措施，有力、有效扭轉突發公共衛生事件大局向好進展，同時，也不可避免帶來次生衍生問題。

“抗疫壓倒一切”，是受法制、事件、時間等條件限制的，不是任意為之的。以可能導致的醫療損害為例。當處在突發公共衛生應急狀態時，為了打贏抗疫阻擊戰，各種舉措紛紛出臺，聚焦公共衛生領域，目的就是通過集中資源，保障群眾安全。但是，伴隨疫情向好，因之前抗疫大局需要停工、停產、停業，許多不被最優先關注、重視的諸如疫苗接種、慢性病救治、斷藥、腫瘤治療等問題引發的次生衍生問題開始吸引更多社會和民眾關心，處理不當，問題疊加，社會安全、訴訟爆發等風險開始日漸增加。

習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時強調：“當前，疫情防控正處于關鍵時期，依法科學有序防控至關重要。疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。”為此，當前抗疫，更應當加大、加深對《突發事件應對法》的準確了解和精確把握，宣傳報道、醫療救治、事件應急、風險防范上，更加強化法治思維和法治方式的運用，及時有效防范出現可能的社會安全、醫療損害等次生衍生事件或者風險。[2]

另一方面，防范次生衍生事件，是我們進行抗疫、復常和維權法律服務要重點關注的法律風險。采取有效應對防范次生衍生事件的必要措施，是對推進依法抗疫的一次新檢驗，既善于在日常狀態下的依法工作，也精于在應急狀態下的依法抗疫，就是防范次生衍生事件風險的關鍵之舉。當前各地的抗疫戰情、戰況和戰果，雖不盡相同，但繼續“抗疫”和盡快“恢復”，乃當前各地的關鍵詞，這就要求我們既要把抗疫成績鞏固好的同時，要把之前因抗疫而可能被覆蓋、可能被忽視的事務統籌起來盡快恢復常態，逐步走向正軌，防范次生衍生新突發事件新重大風險。

在推進抗疫和復業大局上，要堅持兩手抓，堅守法治軌道，既打贏防控戰，又盡快恢復常態。《突發事件應對法》第四十九條第十項規定：“自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，履行統一領導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施：（十）采取防止發生次生、衍生事件的必要措施。”在當前，要強調的是，應對和防范，要體現在思維和方式上：堅持衡平價值理念，學會用法治方式“彈鋼琴”，才能最大程度降低次生衍生事件風險的發生概率。比如，結合突發公共衛生事件風險，針對可能的次生衍生事件風險，按照重要性、急迫性、嚴重性、危害性予以綜合評估，制定發布具有動態指引的“可能發生的次生衍生事項事務事情清單”，就是具體落實之體現。只有實現制度管理，才能更好落實全國一盤棋戰略部署，更快打贏疫情防控的人民戰爭、總體戰和阻擊戰。

在推進抗疫和復業大局上，要對應急處置措施的選擇，既能兼顧當前，又須思慮之后，秉承當前勝利重要，以后順利也同樣重要的理念認識。也即，要根據戰情、戰況和戰果，及時調整思維和方式，既有效應對事件化解風險，又避免次生衍生的爛尾工程、歷史遺留等問題。據此，用準《突發事件應對法》給予的13項法定舉措，就是對依法抗疫和恢復業態之能力水平高低的一次大考。這方面，可以結合本地區域、地域等差異情況，各地可制定本地或者根據上級制定的“可能的次生衍生事項事務事情清單”，及時進行針對安排、部署和調整，堅持更為有效、更好統一原則，精準施策，實現抗疫和復業的雙順利同勝利。

在推進抗疫和復業大局上，面對更多的是兩弊權衡，如何取其輕。突發公共衛生事件及次生衍生的新事件新風險都需關注，既如此，就要防范思維和方式上存在的某些不周全引發的問題，比如不能輕言為了多數人就可犧牲少數人合法權益等。

在推進抗疫和復業大局上，需有更多專業作為，比如，突發事件的輿情應對、突發事件的媒體應對、突發事件的新聞發布等工作，要隨形勢發展做到及時研判、及時跟進，切實講好真實、準確、法治的中國抗疫和復業好故事。比如，各地政府舉行疫情防控新聞發布會平臺，就是信息導向的一面鏡子。要通過增加防范次生衍生事件為主題的專門預案說明和情況通報等發布會、通氣會，傳遞當前疫情防控和復業推進最新變化和最近需求，這其中應包括公共衛生應對的法治導向、關于醫事法治深入的價值導向等的宣傳部署。

四、推進由“制”到“治”的跨越，是提供全民抗疫、全面復常和權益保障法律服務的職責使命

抗疫和復常，必須堅持黨委領導，政府主導，靠前一線，應急指揮，運籌帷幄；須在法制基礎上進行應對和防范，保證有根有據；須落實應急法治，法治軌道上用好、用準和用足法定“措施”“應急處置措施”和“緊急措施”舉措；更需要各級黨和國家機關以及領導干部帶頭遵法學法守法用法，更好突顯疫情防控越是到最吃勁越要堅持依法防控的理念，更強展示運用法治思維和方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力；堅持醫與法相結合、輿情與疫情相統一，強化對措施的合法性審查，規范、保障和監督，切實保護生命財產安全、維護良好公共安全和社會秩序，變集中力量辦大事優勢為推進治理現代化優點，實現“制”到“治”的跨越。

“用好”，講的是舉措行使之整體態勢。《突發事件應對法》第五十一條規定：“發生突發事件，嚴重影響國民經濟正常運行時，國務院或者國務院授權的有關主管部門可以采取保障、控制等必要的應急措施，保障人民群眾的基本生活需要，最大限度地減輕突發事件的影響。”面對突發事件，在政府應急措施處置權、保護公眾健康權與個人享受知情權隱私權行使的平衡上，貫徹落實最小損害原則，準確厘清邊界和平衡，是一個復雜的系統工程，既是對“中國之制”向“中國之治”推進的一次考驗，也是對各地依法狀態的一個考驗，檢閱著一地法制狀態、法治戰況之好壞。疫情特殊也同樣要防止“有權就任性”。每一個應急處置舉措的背后，都跟老百姓權益保護息息相關。疫情防治也一樣，不能讓一次突發公共衛生事件，肆意沖擊應急舉措、權益保障和社會秩序的邊界。舉措的采取要在憲法、法律、行政法規范疇范圍之內。讓防控、復常與人權保護三者有機統一，要讓可復制、可推廣、可示范突發公共衛生事件應對之制，全部轉化為可看到、可兌現和可享受突發公共衛生事件應對之治。

“用準”，講的是舉措行使之拿捏尺度。《突發事件應對法》第四十九條第十項規定：“自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，履行統一領導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施：（十）采取防止發生次生衍生事件的必要措施。”比如，新冠肺炎疫情應急處置的當下，面對國內風險逐步減小和外來輸入風險不斷增大、國際和國內兩大抗疫戰場同時推進的新局面，如何用準舉措，既能有效應對事件，又能妥善防止發生次生衍生事件風險，就是當前面臨的新挑戰。一是要有形勢有預判，要對當前的疫情和輿情基本態勢，了然于胸。互聯網＋的當下，國內國外輿情和疫情形勢，互相影響，瞬息萬變；國內自媒體信息鋪天蓋地、微信圈（群）海量傳遞；專業與非專業、信息與謠言、正能量與負面消息交織、交雜，抗疫推進之中，社會安全、公共安全、科技安全重大風險等次生衍生事件風險，時刻處在發生發展之中，有隨時被激化之可能，造成社會失序。二是抓住重點環節，精準施策。留學生等群體回國讓外來輸入風險與日俱增。抗疫與復常，面臨國際與國內兩個戰場，面對輿情引導與疫情應對相互博弈的新局面。因此，把握好防治疫情和防范輿情的平衡，就是重中之重。疫情等輿情信息的引導，是一項軟實力。政府主要負責人是政府信息發布第一責任人。政府信息發布、媒體引導要發力，要用準國內法與國際法，既要關注眼前事件應對，用好突發事件應對法規，防治疫情，也要防范次生衍生的后遺癥、歷史遺留等風險，實現輿情與疫情的有機統一，保證國泰民安。三是法治軌道推進中，不忘初心使命。凸顯在舉措的選擇上，要能更多體現出治理能力，更多凸顯出黨和政府的關心，更多展現出人道人文的關懷、更多顯現出法律的關切，打好疫情與輿情之戰。比如，面對復常艱難的餐飲業、零售業、娛樂業、服務業、教育行業等等，就應騰出部分人手、時間和費用，用準賦予的法定舉措，比如“不可抗力”“情勢變更”等精準把握和運用，[3]舉辦防控疫情新聞發布會，發揮好政府的作用，動員社會力量，及時傳播傳遞政策法規，清晰釋放政府信息，多頻次、多方式，定點、定位與定人，精準施策，讓家人放心，讓社會安心。

“用足”，講的是舉措行使之程度。突發事件發生后，應急指揮部有權根據《突發事件應對法》第49條規定依法采取8項“應急處置措施”，這當中第2項規定：“自然災害、事故災難或者公共衛生事件發生后，履行統一領導職責的人民政府可以采取下列一項或者多項應急處置措施：（二）迅速控制危險源，標明危險區域，封鎖危險場所，劃定警戒區，實行交通管制以及其他控制措施。”這項舉措就是有權及時“迅速控制危險源，標明危險區域，封鎖危險場所，劃定警戒區”，也即進行應急處置要堅持的“三危險一警戒”重要原則。

落實此原則，用足此舉措，就是對應急狀態下依法能力強弱的一項檢驗。過此檢驗關，就要敢擔當。敢于擔當，既需要勇氣支撐，還須專業支持。沒有專業支持的擔當，難以持續，深圳首次公布感染者的活動軌跡，就是對醫學原則的一次可貴擔當。另一方面，“擔當”，不是孤軍深入，而是醫法結合，是建立在依法基礎上的一次次行動。既然立法已明確“控制危險源，標明危險區域，封鎖危險場所，劃定警戒區”，后續執法與守法就更要到位。比如，雖是進步，比如“深圳首次公布感染者的活動軌跡”[4]之舉措，盡管總體而言是已經走在全國前列，但距離《突發事件應對法》第49條第2項規定之要求，仍有一定差距，尤其在反映“危險區域”“危險場所”標明標識方面，距離精準施策仍有提升余地。把感染者活動軌跡由之前僅公布到某個區、某個小區細化到某棟樓、某個樓層，法律上也是可行的。也即，精準防控，就要在諸如“三危險一警戒”重要原則落實上，把醫學和法學的專業知識技能精準結合起來，既堅持科學抗疫，又堅持依法抗疫。

《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》強調：“堅持運用法治思維和法治方式應對突發事件，著力實現越是工作重要、事情緊急越要堅持依法行政，嚴格依法實施應急舉措，在處置重大突發事件中推進法治政府建設。”全民抗疫要打贏，全面復常要順利，全部權益要保障，更好深刻領會構建新發展格局“是建設統一大市場不是搞自我小循環”“是把握發展主動權的先手棋不是被迫之舉、權宜之計”，[5]必須在跨越重大個案處理、突發事件應對和重大風險防范進程中，彰顯由中國之制優勢到中國之治成效，順利推進應急治理體系和治理能力大業，更需要我們各方各面齊抓共管、集思廣益，共建共治共享。這其中，在地方應急管理法治建設上，前沿的廣東已提出了諸如應急管理“五應”方法，這是很好的探索、總結與提煉。[6]要堅持在法治軌道上推進依法抗疫工作信念，清晰把握不同社會狀態下運用處置、應對和防范舉措之道，用好、用準和用足法定舉措之筆，在權力與權利的衡平、博弈與互動現實畫卷上，阻止次生衍生事件風險。把全面抗疫之歷程、全面復常之進步、全體權益之保障中的經驗和成績，共同書寫在更高水平的法治中國建設大地上，更高起點推進由中國之制到中國之治的偉大跨越。