風險、韌性城市與城市治理精細化
——以鄭州7·20特大暴雨為線索

陳家剛

這是一個充滿風險的時代。很多風險出乎意料，忽然而至，令人措手不及。2021年鄭州7·20特大暴雨就是這樣一個風險。據河南省人民政府新聞辦公室在新聞發布會上通報，截至2021年8月1日18時，鄭州市因特大暴雨引起的洪澇災害共遇難292人，失蹤47人。其中，因洪水、泥石流導致189人遇難；因房屋倒塌導致54人遇難；因地下室、車庫、地下管廊管網等地下空間溺亡39人；另有其他遇難者10人。[1]這可能是近年來因為城市內澇造成最大傷亡的一次事件。不管是何原因造成的，鄭州7·20特大暴雨都顯著地提醒我們，當前快速發展的現代化城市也面臨著嚴重的風險。事實上，不僅僅是內澇，還有火災、交通事故等等，都對現代城市治理提出了嚴峻的考驗。鄭州7·20特大暴雨帶來的一個突出問題是，鄭州市已經采取了海綿城市、智慧城市建設等韌性城市建設舉措，為什么還是發生了這么巨大的災難性后果？

一、風險時代對城市治理的考驗

風險社會理論創始人烏爾里希·貝克教授認為：“當代中國社會因巨大的社會變遷正步入風險社會，甚至將可能進入高風險社會。從西方社會發展的趨勢來看，目前中國可能正處于泛城市化發展階段，表現在城市容納問題、不均衡發展和社會階層分裂，以及城鄉對比度的持續增高，所有這些都集中表現在安全風險問題上。”[2]貝克的觀點無疑具有很強的預見性。近年來，我國城市面臨著各種各樣的安全風險。鄭州7·20特大暴雨只是其中的例證之一。它代表了其中一種風險。事實上，還有很多其他風險，也是我國城市面臨的突出問題，為城市治理提出了嚴峻的考驗。

（一）城市風險類型

從不同的角度可以對城市風險作出不同的分類。有學者將城市風險分為常態風險、潛在風險和突發風險。不同的風險有不同的應對策略，常態風險重在預防，潛在風險重在防控結合，突發風險重在應對。[3]

常態風險：交通事故、火災、生產安全等經常發生的風險，這種風險一般每個城市都會發生，但是發生的時間和地點是不確定的。盡管不知道在何時何地發生，但是對于每一個城市管理者而言，這些都是常態化存在的風險，必須做好各項預防工作。

潛在風險：諸如臺風、強降雨、地質危害等自然災害，具有發生的潛在可能性，但是相較而言并不是經常發生的風險。現在的技術手段，可以對這些風險作出一定的預測。如果采取適當的防控措施，這類風險的危害可以得到一定程度的降低。

突發風險：突然發生、難以預測或出乎意料的風險，例如突發公共衛生事件風險等，就是這一類風險。對于突發風險，需要的就是有效應對，最考驗的就是應急處突能力。新冠肺炎疫情就是一次突發公共衛生事件，它的突如其來，一開始讓人們措手不及。鄭州7·20特大暴雨雖然是潛在風險，但其規模和危害程度超出了很多人的預期，在這一點上，有其突發性。

（二）城市治理面臨的考驗

當然，無論是常態風險、潛在風險還是突發風險，我們關注的是社會力量在風險發生中的作用。也就是說人類的行為對這些風險的產生、應對產生了怎樣的影響。尤其是城市，特別是大城市，作為人類空前聚集的空間場域，對城市風險的產生與發展產生了很大的影響。“城市風險的復雜性在各類風險的疊加中會被進一步放大，這一點在超大城市治理中尤為突出。”[4]因此，我們需要從城市治理的角度來思考如何防范化解這種風險。

現代風險考驗城市治理理念。風險社會理論強調對風險原因的社會性反思。 一些社會風險的產生有可能是由于傳統的治理行為所導致的。例如，洪水的傳統治理方式是修建防洪工程，但是這種方式產生的效果是值得反思的。“洪水泛濫是一種自然過程，防洪工程設施將城市保護在干燥穩定的環境中，削弱了城市的洪水韌性，一旦出現超過設防標準的洪水，城市將完全失去應對能力。風險管理理念認為，利用防洪工程設施抵御洪水的本質是延緩洪水的災害，但會帶來更大災害。”[5]因此，修建防洪工程的背后理念是需要反思的。其本質上需要我們重新審視如何看待洪水以及如何對待洪水的問題。現在國內外的一些經驗表明，我們要確立新的理念，牢固樹立人與自然相協調的理念，要學會“與洪水為伴”，以整體性系統性的思維，做好城市規劃。

現代風險考驗城市治理體系。一旦城市發生大的風險，單靠某一個部門或某一方力量是不夠的。這就需要加強部門之間的協調配合，甚至是政府與社會力量的協同配合。鄭州7·20特大暴雨的應對存在部門之間的溝通協調不力等問題。發生特大暴雨，需要整個城市治理體系運轉順暢。氣象部門要及時發布預警信息；城市排水主管部門、防洪主管部門和應急管理部門要及時落實各相關部門工作任務、響應程序和處置措施；交通管理部門要做好城區交通組織、疏導和應急疏散等工作，及時采取封路、停止地鐵運營等有針對性的措施。[6]所以，風險的應對，不是哪一個部門能夠承擔的，需要一個科學治理體系的有效運轉。一言以蔽之，風險考驗著城市治理體系的現代化程度。但是事實證明，鄭州市城市治理體系沒能夠經受住7·20特大暴雨的嚴峻考驗。盡管氣象部門已經提早多次作出預警，但是后續的應急處置存在一些問題。

現代風險考驗城市治理能力。在同樣的風險面前，不同的治理能力，應對的后果是不同的。據報道，在7·20暴雨中，河南洛陽比較有效應對了這一輪暴雨災害。對這一輪暴雨災害的反思，很多專家都指出應急處突能力的重要性。“還應提高應急響應能力和災后恢復能力。例如，通過擴大氣象臨報的覆蓋面，在可能的重大災害來臨前，提前預警，做更寬松更保守的預案；同時加大預演預案工作，讓老百姓知道遇到這種極端的情況該怎么辦，什么災難等級首先是保命，什么條件下盡可能保住財產，什么情況下要避免財產損失。”[7]在這種大災面前，除了領導干部的應急能力，廣大市民的應急能力也是很關鍵的。新聞報道中就可以看到，有些市民在遇到危險時通過自己的智慧實現了自救，還有一些市民通過相互救助的方式，共同應對這一場突如其來的巨大災難。因此，風險考驗著政府的治理能力，考驗著社會的治理能力，也考驗著每一位市民的治理能力。經受不住考驗，就可能會面臨巨大的財產損失，甚至是喪失寶貴的生命。

二、韌性城市建設：城市風險治理的重要模式

面臨現代風險，城市應該何去何從？韌性城市建設就是人們對城市風險的理論和實踐回應。

（一）韌性城市的內涵

要了解韌性城市的內涵，首先要了解韌性這一核心概念。“韌性”（Resilience）這一概念最早為加拿大生態學家霍林所使用，后來被廣泛應用到社會學、公共管理學等學科。最初是強調系統在面臨外部環境變化時，具有的適應性和恢復能力。而韌性城市，狹義上，韌性僅體現在應對自然災害時的適應和恢復能力。廣義上，除了應對災害沖擊外，城市還可能遭受社會動蕩、金融危機、大規模失業等社會性沖擊。[8]所以，也有學者將韌性城市定義為 ：“在面對自然和社會的慢性壓力或急性沖擊后，特別是在遭受突發事件時，城市能夠憑借其動態平穩、冗余緩沖和自我修復等特性，依然保持抗壓、存續、適應和可持續發展的能力，確保快速分散風險、自動調整恢復穩定，由此做到抵御外來沖擊和內部災害的城市發展態勢。”[9]所以，韌性城市是一種具備應對自然和社會風險能力的城市，應對能力越強，韌性城市建設的水平也就越高。

（二）韌性城市建設的路徑

從韌性的內涵來看，最早的韌性是指工程韌性，后來加入了生態韌性，再后來發展到演進韌性。[10]到了今天，韌性擁有了更為豐富全面的內涵，還包括社會韌性、技術韌性、組織韌性、制度韌性等方面。[11]所以，韌性城市建設的路徑一般也可以從以下方面著手。

提升工程技術能力，著力增強工程韌性。工程韌性強調當一個城市系統遭受沖擊或破壞后，能夠迅速得到恢復。例如，當暴雨洪澇災害發生后，城市的供水供電排水等系統可能會受到損害，如何快速有效地恢復供水供電排水設施就體現了一個城市的工程韌性。為此就需要著力提升工程技術能力，確保城市的工程韌性。

提升生態恢復能力，著力強化生態韌性。生態韌性強調生存和保持能力，強調一個系統的生態或環境在受到外來沖擊以后可以存續下來，可以實現新的平衡。所以，在城市生態韌性中，生態恢復能力是十分關鍵的。所以，要提升城市生態恢復能力，讓受到破壞生態環境，能夠得到及時地恢復。無論是遭受火災的樹林還是受到污染的水環境，如果受到破壞，都應該及時恢復。這樣，城市的生態韌性才是良好的。

強化組織建設，提升城市組織韌性。一個城市是由無數個組織構成的，有政府組織，有社會組織；有正式組織，也有非正式組織。在某種程度上，一個城市就是一個龐大復雜的組織體系。當然，其中最重要的就是政府組織體系和社會組織體系。在城市面臨風險之時，這些組織體系能否高效應對，就顯得十分關鍵，這就是組織韌性的直接體現。為了增強組織韌性，就需要強化組織建設。

加強制度建設，提升城市制度韌性。制度韌性要求城市在面臨風險危機時，做好充分的應急預案以及相應的制度建設。在鄭州7·20特大暴雨之時，地鐵部門被強烈質疑的一個問題是，為什么暴雨紅色預警，地鐵還沒有停止運營。正是因為沒有關閉地鐵，導致一些人在地鐵發生洪澇災害時，不幸遇難。這反映了有關制度沒有授予現場靈活處置的權限。因此，加強制度建設，讓制度在城市面臨風險之時，有充分合理的保障是十分重要的。

加強社會建設，提升城市社會韌性。社會韌性既包含了組織韌性，也包含了個人（家庭）韌性。一個城市，就是一個大社會，而這個社會里面的每一人的能力都與社會韌性有關。在面臨大災大難之時，單單靠政府的力量是不夠的，需要整個社會力量能夠被動員起來，都能夠發揮積極的作用。所以，開展防災應急的宣傳教育是非常重要的。每一人都有出色的應急能力，才是一個城市社會韌性最堅實的基礎。

提升適應能力，強化城市演進韌性。“城市韌性是作為城市系統所擁有的適應變化和應對變化的一種能力。”[12]這指出了城市韌性的本質，最為核心的就是適應能力。無論發生怎樣的危機和風險，城市都能夠妥善應對，而且不斷提升應對能力與水平。城市演進韌性需要城市的主體，尤其是人類具備超強的學習能力和實踐能力，也需要城市的環境在人工智能的輔助下，不斷提升調適和應變能力。

三、韌性城市建設的現狀與突出問題

（一）韌性城市建設的現狀

我國韌性城市建設實踐從21世紀初開始，從2008年汶川大地震以后，相關的理念逐漸進入到國家政策文件當中。2020年10月，黨的十九屆五中全會更是提出要建設韌性城市。從地方實踐來看，我國各地城市也開啟了韌性城市建設工作。以黃石、義烏等為代表的中小城市，開展了國際合作類韌性城市建設工作，以北京、廣州、上海等為代表的大城市開展的是自主探索類韌性城市建設。湖北黃石自2008年起開始了以推進資源枯竭城市轉型為核心的韌性實踐，重點針對城市洪澇、水污染與水資源短缺、基礎設施老化、經濟下行、環境退化五大韌性挑戰，著力推進水系統、經濟系統和生態宜居系統為三大重點領域的韌性城市建設。而北京市的韌性城市建設實踐圍繞地震災害、礦產事故、傳染病疫情、恐怖襲擊等37種風險因子，重點確定了生態環境、恢復能力、京津冀協同和監測預警能力等韌性城市建設的薄弱環節，進而采取了有針對性的韌性城市建設舉措，包括調控城市規模、優化空間布局、健全基礎設施保障、提升應急響應能力、推進社會多元共治等。[13]

（二）韌性城市建設的突出問題

一方面，我國城市已“進入危機頻發期”，[14]而另一方面我們的韌性城市建設步伐并沒有跟上。迄今為止，在全國范圍內，開展韌性城市建設的并不多，而且從已經開展韌性城市建設實踐的情況來看，很多實踐還處于起步階段。韌性城市建設存在以下突出問題：

制度韌性問題。對于韌性城市建設來說，制度建設是保障。一套科學合理有效可行的應急制度體系，對于韌性城市的長遠發展來說是必須的。但是事實上，韌性城市的制度建設才剛起步，以國家中心城市為例，“截至目前，國家中心城市中僅北京在《北京城市總體規劃（2016—2035年）》中提及城市韌性理念，而且在規劃細則與落實方面還有待進一步完善，其他國家中心城市均未規劃相應的建設方案”。[15]除了缺乏規劃，還有規劃設計不合理不可行等問題。從韌性城市治理的角度來說，在城市規劃和開發建設中，應給水留出足夠的空間，[16]但是現在很多城市規劃都沒有給水的流動給予足夠的空間。鄭州市的城市規劃也存在讓河流改道和占據河道的問題。此外，城市洪澇韌性治理的相關法律法規體系、責任制度、引導系統、準入機制等方面也存在著各種各樣的問題。[17]這些都是制度韌性的問題。

組織韌性問題。組織韌性是城市韌性建設的基礎。沒有組織韌性，韌性城市建設是無法運轉的。在我們看到的案例中，很多城市都存在著組織韌性不足的問題。有專家提出，應正視“疫情所折射出的城市應急響應遲緩、社區人員配置不足、區域協作機制不健全、基礎設施建設韌性差等問題”。[18]鄭州7·20特大暴雨造成的洪澇災害中，同樣可以發現組織韌性的問題。“政府責權不明晰、管理模式落后等制度運營體系問題嚴重，現有的建設實施保障體系也有待完善。”[19]因為組織韌性不足的問題，導致本來可以避免或減輕的危害發生了。

工程韌性問題。對于應對自然災害等風險，工程韌性往往是韌性城市建設的關鍵所在。對于鄭州7·20特大暴雨造成的洪澇災害，有專家發現，存在“新興技術應用淺、洪澇治理設施維護困難等技術工程問題”。[20]還有人推而廣之進一步反思提出，“要盡快完成高標準城市排水主干管網的建設，再逐步完善次干管和支管。對于局部需要增設泵站或調蓄池以及存在大管接小管等‘卡脖子’的地方，也要盡快加強建設，系統提升城市排水防澇基礎設施的排放能力”。[21]這實際上都是從工程韌性角度提出的問題。這是一個具有普遍意義的問題。

社會韌性問題。對于韌性城市建設來說，社會韌性才是最根本的問題。這不僅是關乎政府組織、社會組織、家庭組織，還關于每一個人的韌性能力建設問題。因為在大災大難面前，單靠組織的力量是不夠的，還要靠個人及社會組織的力量。“在鄭州市‘7·20’特大暴雨中，部分民眾對洪澇的危險性缺乏清醒認識，多次出現行人蹚著很深的水過馬路的現象。”[22]這體現了群眾危機意識不足的問題，也是社會韌性建設的重要內容之一。在鄭州7·20特大暴雨中有社會韌性的體現，也有一些不足的地方。這些需要我們認真總結、反思，通過宣傳教育和有力組織，來增強社會韌性，讓我們能夠更好地應對下一次風險的到來。

四、精細化治理：韌性城市建設的提升

城市面臨的風險貫穿于各個環節當中，“一般而言，風險在城市規劃中肇始，在建設中成型，在運行中藏匿，在發展中演變”。[23]而韌性城市建設仍然任重而道遠。如果說海綿城市、智慧城市都是韌性城市建設的一種實踐模式，對于推進韌性城市建設起到了一定的作用，那么，城市精細化治理理念的引入可以進一步推動韌性城市建設的提升。

（一）精細化治理的內涵

2017 年 3 月 5 日，習近平總書記在參加十二屆全國人大五次會議上海代表團審議時強調，“城市管理應該像繡花一樣精細”。[24]這指出了城市管理的一個新方向。“精細化治理是對粗放式管理的升華和超越。”[25]所以，城市治理為什么要精細化？是因為以往的城市管理太粗放了。這主要包括：計劃（規劃）不精細；忽視細節的控制；管理指令和標準模糊；城市基礎設施粗制濫造、公共產品質量低劣；城市管理不精心；制度設計和安排不細致等。[26]顯然，粗放式管理帶來了一系列的問題，帶來了很多潛在的風險。

精細化治理就是要針對這些方面作出相應的矯正。計劃要更精細，要注重城市治理的每一個細節，管理和指令要清晰化標準化，城市基礎設施要精致；城市管理要精細；制度安排要細致等等。溫德誠認為，“精、細、嚴、準”是精細化管理的本質特征，精就是精益求精，準就是準確準時，細就是把工作服務管理做細，嚴就是嚴格執行標準。[27]一句話來概括，精細化治理，就是要將精細化思維應用到城市治理的每一個地方、每一個領域、每一個環節。將精細化治理的理念與韌性城市建設相結合，可以有效促進韌性城市建設質量的提升。

（二）韌性城市建設提升的路徑

以精細化治理提升工程韌性。工程韌性是城市韌性的重要基礎。鄭州7·20特大暴雨中可以凸顯工程韌性的問題。如果在暴雨中通信基站能夠不被斷電所困，可能就會有更多人因為通訊訊號有保障，得到及時救援。這些基礎設施的韌性問題，盡管是細節，但是都非常重要。我們需要用精細化治理的思維規劃好城市基礎設施，建設好城市基礎設施，這樣才能夠讓城市更具有韌性。

以精細化治理提升組織韌性。鄭州7·20特大暴雨也同樣凸顯出鄭州市的組織體系沒有做好常態的韌性城市建設與危機狀態下的應急響應之間的有效銜接。盡管氣象部門已經作出一定的預警，但顯然其他組織或部門沒有及時作出相應。盡管鄭州市已經開始了海綿城市建設，已經開展了智慧隧道建設，但是組織體系建設方面，還缺乏應急的思維。應該從精細化治理思維出發，結合韌性城市建設，讓鄭州市的應急組織體系建設更加完備。

以精細化治理提升制度韌性。“當前我國特大、超大城市的韌性建設還缺少系統化的制度安排。相對于中小規模城市，特大、超大城市的系統結構、功能與風險環境都要復雜得多，韌性城市建設也面臨著更多的未知挑戰。”[28]毫無疑問，制度韌性建設還任重而道遠。從精細化治理的理念出發，韌性城市建設的制度應該完備而細致。鄭州7·20特大暴雨中反映出的地鐵關停的命令應該賦予一線人員自主處置的權力，相應的制度設計應該更加細致合理。此外還有很多城市規劃的設計、應急管理的制度設計都應該在細節上實現更加精致完備。

以精細化治理提升社會韌性。鄭州7·20特大暴雨中體現了一定的社會韌性。有通過微信群或共享文檔進行社會自組織，從而參與到洪澇災害救援工作當中的，有通過外賣信息實現定位求助從而自救的。但我們的社會力量還可以通過網絡平臺、大數據平臺更好地進行組織，從而增強在危機過程中的社會韌性。還可以用精細化治理的思維來增強社會韌性。當風險來臨，社會力量的動員與組織，還可以把工作做得更加細致、更加完善。比如，提供一個統一的平臺，制定一個規劃或者標準，出臺一個指引，開展一些演練等等。這些細致的工作都有助于我們將社會韌性建設推上一個新的臺階。