內(nèi)河航運(yùn)公司安全管理問題與對策研究

桓兆平，劉欣偉

（長江海事局，湖北 武漢 430014）

1 內(nèi)河航運(yùn)公司現(xiàn)狀

1.1 數(shù)量多規(guī)模小

長江沿線內(nèi)河航運(yùn)公司近2000 家，船舶在長江海事系統(tǒng)登記的航運(yùn)公司近1000 家，其中體系內(nèi)航運(yùn)公司441 家。據(jù)調(diào)查，內(nèi)河航運(yùn)公司中，中央企業(yè)占比1.54%，國有企業(yè)6.78%，民營企業(yè)占91.6%。

內(nèi)河航運(yùn)公司中，所屬船舶10 艘及以下的占65.2%（其中近三分之一為單船公司或3 艘及以下公司），11-20 艘船舶的占18%，21-30 艘船舶的占6.2%，31-50 艘船舶的占4.6%，50 艘船舶以上的占6%。

1.2 安全管理人員少素質(zhì)低

據(jù)調(diào)查內(nèi)河航運(yùn)公司中，公司安全管理人員在5 人及以下的占41%，6-10 人的占47.6%，11-20 人的占8.6%，21 人及以上的占2.8%。大部分公司管理人員文化素質(zhì)不高，年齡偏大，且由船員轉(zhuǎn)崗至公司岸基管理人員未經(jīng)相關(guān)安全管理知識和管理能力的培訓(xùn)。部分非體系公司未配備專職海機(jī)務(wù)管理人員。

1.3 經(jīng)濟(jì)效益差

近幾年，內(nèi)河運(yùn)輸市場運(yùn)價較低，運(yùn)能大于運(yùn)量，內(nèi)河航運(yùn)公司經(jīng)濟(jì)效益普遍較差。

1.4 船舶管理公司多

自《NSM 規(guī)則》對第四批船舶生效實(shí)施后，轄區(qū)船舶管理大幅增加。目前，轄區(qū)共有專門的船舶管理公司91 家，占體系內(nèi)航運(yùn)公司總數(shù)的10%，其中安徽地區(qū)44 家。

1.5 過度市場化的船員用工方式

目前航運(yùn)業(yè)公司化經(jīng)營和家庭經(jīng)營船舶并存，職業(yè)船員和家庭船員并存。特別是內(nèi)河航運(yùn)企業(yè)，從經(jīng)營管理模式上看可分為兩類，第一類是規(guī)模化經(jīng)營的航運(yùn)企業(yè)。這類企業(yè)有專職的職業(yè)經(jīng)理人和職業(yè)船員，公司化治理相對成熟。第二類是形式上是公司化，實(shí)質(zhì)上是大量個體船舶掛靠，家庭船舶個體經(jīng)營為主的經(jīng)營模式。這類船舶船員大部分就是船東家族成員，甚至這類船員的訴求和第一類有很大的區(qū)別，在船舶配員、船員權(quán)益保護(hù)等問題上，他們大多代表的是船東的利益和訴求。近20 年來，我國的航運(yùn)企業(yè)船員用工方式也呈現(xiàn)出多元化，按組織模式分，可分為企業(yè)自有船員（含航運(yùn)企業(yè)和服務(wù)機(jī)構(gòu)）和個體流動船員兩類。調(diào)研結(jié)果顯示，二者占比分別約為44%和56%，已經(jīng)有超過一半的船員成為脫離“組織”的個體流動船員。

2 航運(yùn)公司安全管理存在的主要問題及原因分析

2.1 航運(yùn)公司船員教育培養(yǎng)使用管理的主體責(zé)任缺失

一是船員職業(yè)發(fā)展環(huán)境與社會發(fā)展不同步。近20年來，由于國家高度重視和政策支持，長江干線運(yùn)輸市場發(fā)展勢頭迅猛，貨運(yùn)量、集裝箱吞吐量逐年增長，船舶運(yùn)力快速增長，船舶大型化、標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展，但船員這個重要的航運(yùn)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)卻難以速成，未能同步跟進(jìn)。船員社會化雖然是船員市場發(fā)展的結(jié)果，但是過度社會化造成個體流動船員沒有“組織”，相應(yīng)的管理、教育、培訓(xùn)、權(quán)益、高素質(zhì)培養(yǎng)等方面沒有依托，部分船員的自我保護(hù)意識不強(qiáng)，缺乏主人翁意識和規(guī)矩意識，缺乏職業(yè)道德約束。

在企業(yè)船員管理方面，航運(yùn)公司和派遣單位之間有些職責(zé)不清、相互推諉，沒有有效落實(shí)企業(yè)船員管理和船員權(quán)益保障的主體責(zé)任。航運(yùn)公司在分析船舶事故原因往往浮于表面，沒有真正從公司自身管理上查找事故背后的原因，都?xì)w集到船員因素，在職船員作為航運(yùn)公司的員工，把本應(yīng)由公司承擔(dān)的用、管、培的主體責(zé)任都推給政府部門或社會。

雖然法律規(guī)定交通運(yùn)輸部門和人社部門的管理職責(zé)，但船員勞動權(quán)益保障監(jiān)察工作應(yīng)由人社部門承擔(dān)。在實(shí)踐中，地方人社部門對船員職業(yè)權(quán)益的保障并未開展有效且有針對性工作，交通運(yùn)輸部門在職業(yè)和社會保障等方面又無開展勞動監(jiān)察、行政處罰的職能權(quán)限，船員在遇到勞動糾紛后，投訴咨詢渠道非常有限，在其正當(dāng)權(quán)益受到侵害時盲目去尋找自認(rèn)為能夠解決問題的機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致船員勞動領(lǐng)域的監(jiān)察形同虛設(shè)。

上述情況，嚴(yán)重制約船員職業(yè)發(fā)展環(huán)境，造成職業(yè)吸引力低，尤其是內(nèi)河航運(yùn)，年輕人普遍不愿從事船員工作，航海院校學(xué)生畢業(yè)后能愿意上內(nèi)河船工作的學(xué)生非常少。據(jù)一家油運(yùn)公司相關(guān)人員講述，公司去年在航海專業(yè)院校招聘13 名船員，不到一年時間有12 人離職上岸。目前，在長江內(nèi)河船員年齡普遍偏大，50-60 年代的船員占比較大，有的航運(yùn)公司一艘船舶船員平均年齡達(dá)58 歲，船員年齡斷層情況嚴(yán)重。長江新招錄的船員平均年齡也達(dá)44 歲，船多人少，船員供需矛盾突出，航運(yùn)公司船員招聘難，高素質(zhì)船員招聘更難。

二是船員無序流動，缺乏監(jiān)管。內(nèi)河航運(yùn)公司自有船員占比少，大部分公司采取外聘船員，短期用工合同。而有的內(nèi)河船員勞務(wù)派遣管理也不規(guī)范，船員以個人靈活就業(yè)為主，缺乏管理約束機(jī)制，再加上船員緊缺，造成不論是否在合同期，還是船舶在航行中，只要誰付工資多船員隨時可以“跳槽”，公司管理嚴(yán)就隨時可以炒公司“魷魚”等不安定現(xiàn)象比較普遍。航運(yùn)公司面臨船員流動性大，對船員想管而不敢管或管不了的管理難問題，也同時有公司因船員流動性大，不愿投入精力、財力培養(yǎng)船員，航運(yùn)公司用人而不培養(yǎng)人是當(dāng)前航運(yùn)發(fā)展的窘境。

2.2 船舶“掛而不管”和“代而不管”

一是船舶掛靠公司經(jīng)營，掛靠公司“掛而不管”。據(jù)調(diào)查，長江沿線目前個體所有船舶以航運(yùn)公司名義登記或光船租賃形式“掛靠”經(jīng)營的問題突出，尤其是安徽籍船舶有80%以上是“掛靠”經(jīng)營。其原因是根據(jù)《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》：自有船舶運(yùn)力超過600 總噸的經(jīng)營者必須公司化，有健全的管理制度和操作規(guī)程，配備海機(jī)務(wù)專職管理人員等要求。對于個體船而言，由于公司化管理成本較大，因此個體所有船舶借以公司名義登記“掛靠”公司經(jīng)營或以光船租賃形式“掛靠”公司經(jīng)營情況大量存在，而這些“掛靠”船舶實(shí)際經(jīng)營和管理者是船主而不是公司。在安徽調(diào)研時發(fā)現(xiàn)：有家公司光船租賃100 多艘船舶，該公司沒有向船東支付船舶租賃費(fèi)用，而是船東向這家公司支付“掛靠”費(fèi)用。“掛靠”船舶的經(jīng)營、船員聘用、設(shè)備維護(hù)等管理均是船東負(fù)責(zé)，“掛靠”公司實(shí)際管不了。掛靠僅僅是為了滿足公司化經(jīng)營需要。

二是船舶委托管理公司管理，管理公司“代而不管”。其一是管不了。船舶管理公司承擔(dān)管理船舶的安全與防污染管理責(zé)任，但絕大多數(shù)船舶管理公司不負(fù)責(zé)所管理船舶的船員管理、船舶維護(hù)等事務(wù)，船員招聘、船舶和設(shè)備維護(hù)保養(yǎng)等決策權(quán)仍是船東。其二是不想管。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多船舶管理公司為了吸引更多客戶，收取船舶管理費(fèi)用較低，為節(jié)約成本維持公司運(yùn)營，有的船舶管理公司聘請退休船員擔(dān)任海務(wù)主管、機(jī)務(wù)主管，有的臨時聘請海務(wù)機(jī)務(wù)管理人員應(yīng)對等等。公司內(nèi)部管理松散，無考勤等管理制度，存在安全管理工作流于形式、記錄造假等突出問題。據(jù)了解，船舶管理公司對管理船舶登輪檢查、內(nèi)外審核均需與船東協(xié)商，船舶管理公司人員差旅費(fèi)由船東承擔(dān)，船舶管理公司代管船舶幾乎無安全投入，船舶管理公司的管理是形式大于內(nèi)容。其三是管不到。許多內(nèi)地船舶管理公司管理沿海海船，由于船舶管理公司辦公地點(diǎn)不在船舶營運(yùn)場所或區(qū)域，公司管理人員因路途遙遠(yuǎn)交通不便和住宿等差旅費(fèi)成本大，登輪檢查時間受限，再加上船舶靠泊受碼頭裝卸時間、天氣等因素影響，在船上檢查也只能走馬觀花，流于形式。

2.3 航運(yùn)公司經(jīng)濟(jì)效益差安全投入少

近幾年受疫情、國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境等因素影響，對長江航運(yùn)沖擊較大，客運(yùn)基本停滯，貨運(yùn)也是舉步維艱，尤其是2022 年油價大幅上漲，船員工資上漲而貨運(yùn)價格持續(xù)走低，運(yùn)力過剩，大量船舶（據(jù)不完全統(tǒng)計，個別地方達(dá)到13.6%）因無法繼續(xù)營運(yùn)而報停封存。許多個體船舶因?yàn)橐ㄆ谶€船舶貸款，市場環(huán)境不好船舶也要營運(yùn)，在安全投入方面大幅減少，減少船舶配員、船舶設(shè)備不維護(hù)而“帶病”航行，潛在增加航行的安全隱患。

2.4 海務(wù)機(jī)務(wù)管理人員履職能力較差

一是崗前培訓(xùn)不到位。目前航運(yùn)公司聘用的海務(wù)機(jī)務(wù)管理人員僅僅滿足水上服務(wù)資歷的要求即可，船長大副可以擔(dān)任海務(wù)主管，輪機(jī)長大管輪可以擔(dān)任機(jī)務(wù)主管。從船員轉(zhuǎn)崗至岸基從事安全管理工作，缺乏相關(guān)安全與防污染管理法律法規(guī)、體系知識等培訓(xùn)，管理能力明顯與其崗位職責(zé)不相匹配，有的公司聘請的海機(jī)務(wù)管理人員文化素質(zhì)低，甚至連電腦都不會使用。

二是海務(wù)機(jī)務(wù)存在兼職情況。一是創(chuàng)收，有的航運(yùn)公司海務(wù)機(jī)務(wù)岸上工作一段時間后，因?yàn)榇瞎べY高（尤其是國際航線船員），有機(jī)會就上船工作兩三個月；二是換證，根據(jù)《國內(nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》要求，航運(yùn)公司海務(wù)機(jī)務(wù)管理人員不能在船上兼職，而船員適任證書的換發(fā)必須有水上服務(wù)資歷，為保存證書有效，海務(wù)機(jī)務(wù)管理人員任職期間要上船工作。三是頂缺，航運(yùn)公司船員緊缺時，公司海務(wù)機(jī)務(wù)臨時頂替一段時間。

三是優(yōu)秀海務(wù)機(jī)務(wù)人員招聘難。高級船員工資比岸基海務(wù)機(jī)務(wù)管理人員工資高出許多，而且到航運(yùn)公司擔(dān)任海務(wù)機(jī)務(wù)，其船員適任證書可能會過期不能換證，所以許多高級船員尤其是年輕優(yōu)秀高級船員不愿在航運(yùn)公司擔(dān)任海務(wù)機(jī)務(wù)管理人員。

2.5 內(nèi)河3000 總噸及以上散貨船和其他貨船安全管理標(biāo)準(zhǔn)不一致

自2021 年1 月1 日起，《NSM 規(guī)則》對在直屬海事系統(tǒng)登記的內(nèi)河3000 總噸及以上普通貨船生效，即在直屬海事系統(tǒng)登記的內(nèi)河3000 總噸及以上普通貨船強(qiáng)制建立并運(yùn)行安全管理體系，而在地方海事系統(tǒng)登記的內(nèi)河3000 總噸及以上普通貨船不需要建立并運(yùn)行安全管理體系，造成安全管理標(biāo)準(zhǔn)不一致，在長江航行船舶尤其是安徽籍船舶矛盾突出。建立并運(yùn)行安全管理體系，必然要加大安全投入，規(guī)范管理，但在貨主選船等方面并沒有因建立運(yùn)行安全管理體系而比非體系船舶享受優(yōu)惠待遇，反而造成一些不公平待遇。如果同樣是配員不足的違法行為，建立體系的船舶可能會被收回安全管理證書而停航，而未建立體系的船舶僅處罰整改即可。近兩年來，僅安徽籍有200 多艘船舶由直屬海事系統(tǒng)轉(zhuǎn)到地方海事部門登記。

2.6 政出多門，多頭管理

一是檢查多合力小。許多公司尤其是?；泛竭\(yùn)公司反映安全主管部門多，檢查多，政策理解等方面存在差異。一家?；愤\(yùn)輸公司每年接受的檢查僅地方安全監(jiān)管部門有交通主管部門的港航事務(wù)管理中心和現(xiàn)場綜合執(zhí)法兩個部門、應(yīng)急管理部門、公安部門、街道管理部門等。安全監(jiān)管部門多，信息未實(shí)行互聯(lián)互通，未完全形成合力。

二是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致。應(yīng)急管理部門要求危險品公司安全管理人員定期上網(wǎng)課培訓(xùn)考試，持危化品安全管理員證書，而交通管理部門要求配備專職海務(wù)機(jī)務(wù)管理人員，管理?；反暮?wù)機(jī)務(wù)管理人員應(yīng)經(jīng)過油化特殊培訓(xùn)并在相應(yīng)?；反瑥臉I(yè)資歷。內(nèi)河危險品航運(yùn)公司安全管理尚沒有明確統(tǒng)一牽頭管理部門。

3 措施及建議

3.1 建立健全船員誠信信用管理體系

一是建立航運(yùn)公司對船員職務(wù)晉升評價制度。船員的培養(yǎng)應(yīng)從職業(yè)操守、航海技能等各方面進(jìn)行考核，能力行不行、是不是好船員，航運(yùn)公司最有發(fā)言權(quán)。建議船員的職務(wù)晉升、換證等應(yīng)有所服務(wù)航運(yùn)公司簽署意見。

二是建立船員信用信息平臺。船員從業(yè)資歷、職務(wù)晉升、違法行為、責(zé)任事故、服務(wù)航運(yùn)公司對其不信守勞務(wù)合同、隨意“跳槽”等不誠信記錄等納入信用信息管理，在系統(tǒng)中進(jìn)行記載，信息社會共享，供航運(yùn)公司挑選優(yōu)秀船員。

3.2 加強(qiáng)船舶管理公司監(jiān)管

一是嚴(yán)把船舶管理公司市場準(zhǔn)入關(guān)口。目前船舶管理公司市場準(zhǔn)入門檻過低，建議增加船舶管理公司業(yè)務(wù)市場準(zhǔn)入評估機(jī)制，對申請船舶管理業(yè)務(wù)的安全管理組織機(jī)構(gòu)、專職管理人員、安全管理體系的建立和運(yùn)行、安全投入等可行性進(jìn)行充分評估認(rèn)證。

二是規(guī)范船舶委托管理的船舶法定證書監(jiān)管。目前內(nèi)河船舶委托管理形式僅簽訂委托管理協(xié)議，而船舶檢驗(yàn)證書、船舶國籍證書中船舶管理人仍是船舶所有人或經(jīng)營人，與實(shí)際船舶管理人不一致。船舶委托管理時，船舶相關(guān)法定證書中船舶管理人應(yīng)進(jìn)行變更，標(biāo)明船舶實(shí)際管理人，既履行法定手續(xù)也便于現(xiàn)場監(jiān)管。

三是落實(shí)船舶管理公司海務(wù)機(jī)務(wù)管理?！秶鴥?nèi)水路運(yùn)輸輔助業(yè)管理規(guī)定》第十七條規(guī)定：“船舶管理業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和船舶管理協(xié)議約定，負(fù)責(zé)船舶的海務(wù)、機(jī)務(wù)和安全與防污染管理?！焙?wù)、機(jī)務(wù)具體管理事項(xiàng)未具體規(guī)定，且船舶管理公司不負(fù)責(zé)實(shí)際的船員管理和船舶維護(hù)保養(yǎng)工作，對所管理船舶的海務(wù)、機(jī)務(wù)管理和安全與防污染工作沒有抓手，空對空，落不到實(shí)處。建議研究出臺管理公司承擔(dān)海務(wù)管理、機(jī)務(wù)管理和人事管理的基本管理標(biāo)準(zhǔn)。

四是限定船舶管理公司經(jīng)營區(qū)域。建議船舶管理公司只能代管本省范圍內(nèi)船舶或船舶主要營運(yùn)場所在船舶管理公司注冊地，代管其他區(qū)域船舶的船舶管理公司應(yīng)在相應(yīng)區(qū)域設(shè)置辦事處，負(fù)責(zé)日常安全管理工作。

3.3 加強(qiáng)航運(yùn)公司岸基安全管理人員培訓(xùn)，提升履職能力

一是強(qiáng)化航運(yùn)公司主要負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)。督促航運(yùn)公司落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，關(guān)鍵是抓好航運(yùn)公司主要負(fù)責(zé)人落實(shí)安全生產(chǎn)第一責(zé)任。定期組織主要負(fù)責(zé)人開展安全與防污染法律法規(guī)知識的培訓(xùn)、體系管理、應(yīng)急管理等知識的培訓(xùn)，提高航運(yùn)公司主要負(fù)責(zé)人的安全意識和管理能力。

二是加強(qiáng)海務(wù)機(jī)務(wù)管理人員專業(yè)知識和管理能力的培訓(xùn)考核。航運(yùn)公司安全管理水平高不高、安全管理體系運(yùn)行質(zhì)量好不好的關(guān)鍵在于人?！秶鴥?nèi)水路運(yùn)輸管理規(guī)定》第八條第三款規(guī)定：“海務(wù)、機(jī)務(wù)管理人員所具備的業(yè)務(wù)知識和管理能力與其經(jīng)營范圍相適應(yīng)，身體條件與其職責(zé)要求相適應(yīng)?！钡菍?wù)機(jī)務(wù)是否具備相應(yīng)的業(yè)務(wù)知識和管理能力的培訓(xùn)考核未進(jìn)行規(guī)定。建議根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第二十七條規(guī)定：“航運(yùn)公司海務(wù)主管、機(jī)務(wù)主管應(yīng)當(dāng)由主管的負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，對其安全生產(chǎn)知識和管理能力考核合格方可上崗?！?/p>

3.4 建立航運(yùn)公司海務(wù)機(jī)務(wù)船員適任證書換發(fā)制度

為保持航運(yùn)公司海務(wù)機(jī)務(wù)管理隊(duì)伍的穩(wěn)定，建議建立航運(yùn)公司海務(wù)主管、機(jī)務(wù)主管船員適任證書換發(fā)管理相關(guān)制度，海務(wù)主管和機(jī)務(wù)主管一年內(nèi)可以在本公司所屬船舶擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)，時間不得超過兩個月，水上資歷累計不超過6 個月。既有利于提高海務(wù)、機(jī)務(wù)管理能力，也有利于避免海務(wù)機(jī)務(wù)違規(guī)兼職現(xiàn)象，同時有利于吸引更多優(yōu)秀高級船員到航運(yùn)公司從事海務(wù)機(jī)務(wù)管理工作。

3.5 《NSM 規(guī)則》適用范圍應(yīng)持續(xù)推進(jìn)

內(nèi)河3000 總噸及以上船舶統(tǒng)一納入《NSM 規(guī)則》的適用范圍。《NSM 規(guī)則》對第四批生效船舶只適用在直屬海事系統(tǒng)登記的內(nèi)河3000 總噸及以上散貨船和其他貨船，建議抓緊推進(jìn)地方登記的內(nèi)河3000 總噸及以上散貨船和其他貨船適用《NSM 規(guī)則》的可行性研究，避免僅因選擇的登記機(jī)關(guān)不一樣而適用于不一樣的標(biāo)準(zhǔn)問題。

3.6 出臺扶持航運(yùn)企業(yè)的相關(guān)政策

運(yùn)力過剩形成水運(yùn)市場貨主定價，承運(yùn)人無底線競價的市場環(huán)境，再加上疫情等方面對水運(yùn)市場的影響更是雪上加霜。建議研究水路運(yùn)輸價格的相關(guān)支持政策，指導(dǎo)或限定水路運(yùn)輸價格的最低標(biāo)準(zhǔn)，避免無序競爭，也有利于保證船舶安全營運(yùn)。出臺扶持政策，實(shí)施運(yùn)力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，鼓勵航運(yùn)企業(yè)重組，實(shí)施真正意義上的公司化管理，鼓勵淘汰老舊船舶，鼓勵綠色動力船舶建造替代，限制新增運(yùn)力，避免無序發(fā)展。

3.7 建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一安全監(jiān)管機(jī)制

主管部門對航運(yùn)公司安全管理的目標(biāo)是一致的，對服務(wù)航運(yùn)企業(yè)的宗旨是一致的。各主管部門對航運(yùn)公司的檢查應(yīng)采取聯(lián)合檢查的方式，每年召開一次航運(yùn)公司安全管理協(xié)調(diào)會議，建立統(tǒng)一檢查清單、統(tǒng)一檢查標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一檢查時間，檢查情況互通、檢查結(jié)果互認(rèn)。

3.8 加快內(nèi)河交通安全管理法律法規(guī)的修訂和制定

修訂《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》，增加航運(yùn)公司安全管理的規(guī)定，明確航運(yùn)公司主體責(zé)任，界定安全監(jiān)管職責(zé)邊界，統(tǒng)一《NSM 規(guī)則》實(shí)施范圍，并納入立法議程，提高法律層級。