昆明市地方生態環境標準現狀、 問題及對策研究

吳 雪，朱啟鳳，何 佳，張 英，趙云梅，周鴻斌，鄧偉明，王燕彩

（1. 昆明市生態環境科學研究院，云南 昆明 650032；2. 昆明理工大學環境科學與工程學院，云南 昆明 650500；3.石林彝族自治縣節能監察大隊，云南 石林 652200）

0 引言

生態環境標準作為環境保護執法、環境管理、監督、監測、治理等工作的技術依據，對保護改善環境質量具有重要意義[1]。地方生態環境標準作為國家生態環境標準的重要補充，是開展地方環境保護監管工作、打好污染防治攻堅戰的技術依據和有力武器[2]。昆明市位于長江上游，是長江水源的重要涵養地和生態屏障[3]。截止2020年底，昆明市25個國考、省考地表水水質監測斷面全面達標，滇池水質保持Ⅳ類，主城區空氣質量優良率達100%，全市污染地塊安全利用率達100%，受污染耕地安全利用率達80%，森林覆蓋率達52.62%，濕地面積達62403 hm2，全市生態環境質量穩定改善[4]。在取得歷史性成就的同時，昆明市生態環境保護依然壓力巨大、形式嚴峻，生態環境保護與經濟發展矛盾仍在加劇，生態環境質量改善任重道遠，生態環境保護科技支撐水平亟待加強。從2018年發布第一項地方生態環境標準開始，昆明從水、氣、固體廢物污染控制及滇池保護治理等方面開展了昆明市地方環境標準的制定工作，逐步建立完善地方生態環境標準體系，助力打好污染防治攻堅戰，促進昆明市生態環境質量持續改善。

1 昆明市地方生態環境標準狀況

地市級地方標準研究工作歷史較短，自2017年《標準化法》修訂以后才從國家層面賦予地市級人民政府標準化行政主管部門制定地方標準的權利[5]。昆明市2015年出臺了《昆明市地方規范管理辦法》，2019年修訂了《昆明市地方標準管理辦法》，鼓勵各企業、社會團體和教育、科研機構開展地方標準化工作。截至2021年底昆明市共計發布了21項地方生態環境標準，其中水污染防治類4項、固體廢物污染防治類5項、大氣污染防治類1項，滇池保護治理類11項，見表1。

表1 昆明市地方生態環境標準匯總表

1.1 水污染防治相關地方標準

針對昆明市水污染防治壓力較大的城鎮生活源、工業源及農村生活源，在大量監測分析及調研的基礎上，考慮技術可達性、經濟可行性和環境友好性制定發布了4項地方生態環境標準。

1.1.1 城鎮污水處理廠主要水污染物排放限值

滇池的主要水環境問題是氮磷過量輸入導致的富營養化，急需削減氮磷入湖負荷。隨著截污治污體系的完善，流域內污水處理廠尾水已成為入湖污染負荷的主要來源之一，2015年尾水貢獻的總氮占滇池總氮入湖總量的59%[6]。滇池流域水資源極度匱乏，人均水資源量僅209 m3，僅為全國人均水資源量的9.2%。為緩解水資源缺乏問題，2013年底牛欄江-滇池補水工程通水運行，年補水量5.66億m3，但牛欄江補水水價為2.0元/m3，加重了地方財政負擔[7]。針對這些問題，2020年昆明市制定了嚴于、細于國家標準的昆明市《城鎮污水處理廠主要水污染物排放限值》，對5項主要水污染物提出了“分區分級”的執行要求，劃分為A、B、C、D、E五級標準。其中，A級為特別排放限值，適用于生態環境敏感區域且尾水對水環境影響較大的城鎮污水處理廠，是現階段全國范圍內最嚴的排放標準；B級和C級標準分別適用于滇池流域和螳螂川-普渡河流域內富民大橋國控斷面上游流域的城鎮污水處理廠；D級標準適用于昆明市其他流域的污水處理廠；E級標準適用于雨季污水處理廠一級強化處理，主要針對合流制區域雨季超量溢流污水處理，允許污水處理廠在雨季對超量污水進行一級強化處理后單獨排放，是國內首個針對溢流污水處理排放的標準。

1.1.2 工業企業廢水氮、磷污染物間接排放限值

根據第二次全國污染源普查統計，昆明市排放廢水氮、磷污染物的企業約有750家，其中間接排放企業約占83%；全市氮磷污染物排放量較大的行業分別為食品制造業、農副食品加工制造業、化學原料和化學制品制造業、酒飲料和精制茶制造業、醫藥制造業等5個行業[8]，氨氮、總氮、總磷間接排放量占比分別為95.11%、74.71%、95.67%。目前，大部分工業企業間接排放廢水氮、磷主要執行《GB/T 31962-2015污水排入城鎮下水道水質標準》標準的規定，但現行國標中對氮、磷的間接排放限值卻寬松于工業企業當前實際排放值，既不利于引導污染防治技術進步，也不利于下游公共污水處理廠的穩定運行。為此，昆明市制定了《工業企業廢水氮、磷污染物間接排放限值》，針對五大行業提出氨氮、總氮、總磷間接排放限值分別為25 mg/L、45 mg/L和7 mg/L，較GB/T 31962中的A級標準分別收嚴44%、36%、13%，預計可削減五大行業工業點源氨氮、總氮、總磷間接排放量分別為1016 t/a、1270 t/a和50 t/a。同時，針對昆明市特有的磷肥工業，考慮本地氮磷水環境容量不足的現狀和長江經濟帶總磷控制的要求，提出了較嚴格的磷肥工業廢水間接排放限值。

1.1.3 農村生活污水處理設施水污染物排放限值

截至2019年，昆明市轄區共有9901個自然村，農村污水治理率為49.81%。已建設施以三池及氧化塘為主，運行管理較為薄弱，處理水平較低，無法滿足昆明市水環境保護目標需求。盡管2019年云南省發布了地方標準《DB 53/T 953-2019農村生活污水處理設施水污染物排放標準》，但省級標準兼顧全省各州（市）農村生活污水處理水平，不能適應于昆明市社會經濟發展水平和區域主要水污染控制指標的需要。因此2021年昆明市制定了更為嚴格的《農村生活污水處理設施水污染物排放限值》，分區域、分等級制定排放限值，適當增加控制指標，預計可在執行省級標準的基礎上新增化學需氧量、總氮、總磷削減量分別為429 t/a、2149 t/a和21 t/a，有助提升農村人居環境，助力昆明市“鄉村振興”。

1.1.4 中藥類制藥工業水污染物排放限值

云南素有“藥材之鄉”的美譽，中藥材種植規模位居全國第一[9]，2019年中藥產業被列入云南省重點發展產業。昆明市共有中藥類制藥企業58戶，約占整個昆明市醫藥制造業的83%，且大部分企業分布在滇池流域內。中藥企業廢水基本為間接排放，廠內預處理對主要污染物去除率不高，特別是滇池流域較為嚴格的總氮、總磷控制要求，仍有進一步收嚴排放限值的必要。為此，昆明市制定了《中藥類制藥工業水污染物排放限值》，該標準在《GB 21906-2008中藥類制藥行業工業水污染排放標準》和《GB/T 31962-2015污水排入城鎮下水道水質標準》基礎上提出了更嚴格的直接排放限值和間接排放限值，對引導和倒逼中藥類制藥企業提升污染治理設施管理及運行水平，削減入河（湖）污染負荷具有重要意義，預估可削減總氮、總磷、氨氮污染負荷分別為26.3 t/a、1.1 t/a、21.0 t/a。

1.2 固體廢物污染防治相關地方標準

城鎮污水處理廠污泥是城市污水處理的副產物，既含有氨、磷、鉀營養元素和鈣、鎂、鐵等微量元素，又含有寄生蟲卵、病原菌、重金屬等有害物質，若不妥善處理處置，易造成“二次污染”和資源浪費[10]。2018年中央環保督察“回頭看”指出了昆明市污泥處理處置不規范的問題。針對城鎮污水處理廠污泥處理處置這一短板，2019—2020年昆明市制定發布了5項地方標準。其中，《城鎮污水處理廠污泥處置土地利用技術規范》將國家和各行業的土地利用標準集成整合，提出了不同土地利用方式的泥質要求和相關規定，為污泥土地利用處置提供了技術依據。《城鎮污水處理廠污泥處理處置規范》從污泥出廠、運輸、貯存、計量、處理、處置全過程作出技術要求和管理規定，填補了目前國家標準中關于污泥處理處置全過程規范化管理的不足，規范了城鎮污水處理廠污泥處理處置全過程參與者的行為。《城鎮污水處理廠污泥處理處置項目環保驗收技術指南》《城鎮污水處理廠污泥處理處置企業環保檢查技術指南》《城鎮污水處理廠污泥處理處置環境監測技術規范》三個地方標準分別從環保驗收、環保檢查、環境監測等方面明確相關要求和規定，使污泥處理處置企業及其監管主體從污染源頭、過程、末端均有據可依。

1.3 大氣污染防治相關地方標準

昆明市環境空氣質量總體較好，在大氣污染防治方面有天然優勢，但大氣環境質量穩定和提升難度較大，尤其臭氧污染已成為大氣環境質量改善的主要瓶頸之一。2019年昆明市環境空氣質量超標天數為9 d，其中8 d的超標首要污染物為臭氧。隨著城市建成區工業化進程不斷加速及各類大氣污染防治措施的不斷推進，大氣污染已由早期的燃煤型大氣污染向餐飲、機動車復合型大氣污染轉變，主要污染物包括顆粒物、揮發性有機物、二氧化硫、氮氧化物等，其中揮發性有機物是臭氧污染物的主要前體物，而餐飲油煙是昆明市主城區揮發性有機物排放的主要來源之一。隨著生活水平的提高，外出就餐的人員增多，餐飲行業蓬勃發展，餐飲油煙污染成為近年來環保投訴的熱點[11]。為此，昆明市針對餐飲業制定了《餐飲業油煙污染物排放要求》，該標準不僅嚴于國標《GB 18483-2001飲食業油煙排放標準（試行）》的相關要求，還補充了非甲烷總烴限值要求，提高了昆明市餐飲污染管理水平，有助于進一步提升昆明市環境空氣質量。

1.4 滇池保護治理相關地方標準

滇池是昆明市的母親湖，也是我國重點治理的“三河三湖”之一，經過多年治理，“十三五”期間水質已從劣Ⅴ類改善到Ⅳ類，但滇池保護治理形勢依舊嚴峻，存在水環境承載力不足、生態環境退化、水資源匱乏等問題[12-14]。2018年以來，昆明市圍繞滇池湖濱濕地恢復和水生態改善制定發布了11項系列地方標準，構建完善生態保護屏障，提高滇池治理管理水平。針對滇池湖濱濕地存在的進水濃度高、水質凈化功能弱、生態屏障功能喪失、水陸系統能量物質交換有障礙等問題[15]，制定了涵蓋建設規范、監測規程、管護規程、植物應用推薦名錄、水鳥棲息地修復等5個方面的系列標準，使得滇池湖濱濕地從規劃、建設、監測、管理、維護等多方面有據可依；同時發布了《一般濕地認定》地方標準，指導有關部門開展濕地認定工作，提高濕地管理水平。此外還針對滇池藍藻水華周年性發生和滇池保護治理科研示范項目管理效能不高等問題，制定了“五采區”植被恢復技術規程、藍藻水華分級預警及應急處理、藻泥氮磷計量方法和科研示范項目管理規范等4個地方標準，針對水環境承載力已經超載的滇池流域特別制定了農村生活污水排放要求及限值。

2 標準的應用

2.1 將標準納入生態環境保護相關管理文件

地方標準出臺后，昆明市組織相關部門和縣（市）區政府開展了宣貫活動，同時出臺了相關文件及通知，使標準的執行得到了有效保障。

《城鎮污水處理廠主要水污染物排放限值》標準出臺后，昆明市發布了《關于印發〈昆明市滇池流域城鎮污水處理廠尾水提標運行考評辦法（試行）〉的通知》（昆滇指辦[2021]2號），采取價格機制、考評等手段推進滇池流域內《城鎮污水處理廠主要水污染物排放限值》的實施；滇池流域外發布了《昆明市滇池流域外執行<城鎮污水處理廠主要水污染物排放限值>地方標準的方案》（昆建通[2020]290號），明確了流域外各污水處理廠執行標準及提標改造完成的時限。

城鎮污水處理廠污泥處理處置系列標準出臺后，昆明市發布了《關于在昆明市林地、園林綠化及礦山修復地中開展使用處理達標后城鎮生活污泥試點工作的通知》（昆滇管聯發[2020]109號），要求進行林地、園林綠化及礦山修復地開展使用處理達標后的污泥，必須滿足昆明市五個城鎮污水處理廠污泥處理處置地方標準。

滇池湖濱濕地恢復與建設系列標準出臺后，昆明市將其納入《昆明市環滇池生態區濕地建設管理辦法》和《關于進一步貫徹落實〈云南省滇池保護條例〉的實施意見》中，用標準指導滇池湖濱濕地的建設。

2.2 用標準倒逼企業提標改造

《城鎮污水處理廠主要水污染物排放限值》出臺后，昆明市污水處理廠按照標準要求，開展了污水處理廠尾水提標改造工作。截至2021年底滇池流域內已有昆明市第一、三、六、七（八）、九、十二、十三、倪家營、環湖洛龍河（污水）、洛龍河（雨水）等10座水質凈化廠完成總磷的提標改造，共計完成提標尾水量106萬 m3/d，削減總氮1203 t、總磷71 t、氨氮157 t；同時提標后的尾水作為第二生態補水水源補充滇池，促進了水資源高效利用。滇池流域外已有安寧市第二污水處理廠、東川區污水處理廠、富民縣污水處理廠、嵩明縣污水處理廠、宜良縣污水處理廠、宜良縣第二污水處理廠、石林縣污水處理廠、尋甸縣污水處理廠、祿勸縣污水處理廠、陽宗海污水處理廠等10座城鎮污水處理廠完成了提標改造工程。標準的實施持續推進昆明市重點污染源減排，實現全市水環境質量及人居環境的進一步改善。

城鎮污水處理廠污泥處理處置系列標準出臺后，昆明市各污泥處理處置點依據標準進行整改完善，2020年11月昆明市污泥處理處置問題整改通過省級驗收，2020年昆明市污泥無害化處置率達95.94%，較2019年上升了9%，達到“水十條”目標要求[16]。

2.3 用標準指導環境管理工作

標準頒布實施后，昆明市依據標準開展工業企業、餐飲業、農村生活污水設施等環保驗收和檢查工作，督促企業按照相關地方標準要求進行環保設施設備的建設與安裝，對存在問題的企業下達整改通知。昆明市在審核及批準相關污染治理方案及決策咨詢報告時，要求將昆明市地方生態環境標準作為重要技術依據，為生態環境保護工作的精準決策、重大治理工程的優化實施等提供支撐。地方生態環境標準作為環保驗收和檢查工作的依據，有助于環保驗收、監測、檢查工作更加規范、全面和高效。

3 存在問題

3.1 尚未形成完整體系

目前昆明市地方生態環境標準大多以環保督察反饋問題為導向，缺乏統籌謀劃，系統性不強。已發布地方生態環境標準主要以技術指南、規范、規程等為主，服務對象狹窄，排放標準和質量標準較少，特別是水污染排放、大氣污染控制類缺乏系統性的規劃，未緊密銜接國家現行的法律法規和政策要求，尚未構成完整的生態環境地方標準體系，難以滿足昆明地方環保工作的需求。

3.2 宣貫和執行有待加強

昆明市地方生態環境標準的宣貫工作力度參差不齊，部分地方標準未積極開展宣貫工作，導致有關單位和人員未能及時、充分了解標準內容及要求。由于地方標準為推薦性標準，且嚴于國家標準[4]，導致《工業企業廢水氮、磷污染物間接排放限值》《中藥類制藥工業水污染物排放限值》《餐飲業油煙污染物排放要求》等地方排放限值標準的標準化對象企業不買賬，推行受阻，執行效果不佳。

3.3 后評估及管理機制不健全

依據《地方標準管理辦法》，“設區的市級以上地方標準化行政主管部門應當建立地方標準實施信息反饋和評估機制，并根據反饋和評估情況，對其制定的地方標準進行復審”[17]。但由于昆明地方標準工作起步晚，基礎薄弱，地方標準發布實施時間較短，標準后評估及管理機制尚不健全，目前尚未開展實施效果評估工作，地方標準實施后是否達到預期目標、實施過程中是否存在弊端，尚且不知。

3.4 經費和技術保障欠缺

2015年以來，昆明市對地方標準起草單位給予每項標準不超過2萬元的補助，補助經費較少，而標準研究制定過程中需要開展大量的監測、調查、咨詢等工作，補助經費遠不能覆蓋標準制定的成本費用。因此，目前昆明市地方生態環境標準制定主要基于科研院所已有研究成果，企業、社會團體和大專院校參與度不高，而昆明市科研院所數量、人才有限，標準化工作技術支撐相對薄弱。

4 對策建議

4.1 繼續構建完善昆明市生態環境地方標準體系

加強頂層設計，編制地方生態環境標準發展規劃，緊密銜接國家標準、地方需求和生態環境領域的新要求新趨勢，增強地方標準的系統性和協調性。針對昆明市突出的、重點的、特色的生態環境問題，如“三磷”行業環境管理及磷石膏綜合利用、生態系統健康評估及保護修復、城市排水系統溢流污染控制等方面制定相應的地方標準。加強立項管理和標準的前期研究，不斷增強標準的適用性、可行性和科學性。通過地方生態環境標準的制定，提高生態環境保護治理工作的規范性和科學性。

4.2 加大地方標準的宣貫力度，積極推進標準的實施

完善地方標準推廣機制，地方標準出臺后，采用發布會、報紙、電視、新媒體等方式，開展標準的宣傳活動，同時起草單位應對標準相關利益方開展培訓和解讀，不斷提高行業內對地方標準的認識，促進標準的推廣和實施。行業行政主管部門將地方標準納入政府相關政策性文件，通過“地方標準+政府文件”的形式，形成“推薦性標準強制執行”的格局，使地方標準的執行得到有效保障。

4.3 建立完善地方生態環境標準后評估和管理機制

建立完善涵蓋標準立項、起草、征求意見、技術審查、報批、后評估全過程的管理機制，明確各環節工作要求。立項階段舉行專家論證會，論證標準立項必要性和可行性；起草階段對時間節點、時限作出控制要求；征求意見重點對征求意見的廣泛性作要求；標準發布實施1年后，委托第三方采用問卷、調研、座談會、咨詢等方式客觀開展標準的實施效果評估，對實施存在問題的，提出相應修訂、廢止等建議。同時，由地方標準行政主管部門負責對標準起草單位、牽頭部門進行標準制定全過程考核。

4.4 加大資金投入，培育標準化人才

設立地方生態環境標準研究專項經費，加大地方標準補助經費額度，鼓勵企業、社會團體和大專院校與科研院所聯合研究制定地方標準。加強與國家生態環境標準研究院所的溝通，積極參與國家生態環境標準的制定，把經過地方先行先試的好經驗通過國家標準制定進行推廣。加大地方標準編制培訓力度，培育一批生態環境標準研究制定人才，提升地方標準編制技術水平。

5 結論

2018年以來昆明市發布實施了21項地方生態環境標準，涉及滇池保護治理、水污染防治、大氣污染防治、固體廢物污染防治等領域。通過標準實施削減了污染負荷，提高了環境管理水平。然而，昆明市地方生態環境標準制定工作起步較晚，還存在系統性不強、推行效果不佳、管理和保障機制欠缺等問題，需要從統籌規劃、強化執行、跟蹤評估、經費和人員保障等方面進一步完善地方生態環境標準化工作，充分發揮地方標準對區域生態環境保護工作的促進作用。