政府購買社會組織環境服務中引入PPP模式的困境與應對

趙曉雯

(中共杭州市臨安區委黨校，浙江 杭州 311300)

良好的自然環境是人類生存和發展不可或缺的空間載體，是進行一切社會經濟活動的前提，是社會持續發展最為重要的基礎[1]。中國社會經濟穩定發展，然而，隨著社會財富不斷增長、工業化和城市化進程的不斷推進，未能避免環境形勢步入“局部好轉，總體惡化”的階段[2]，環境危機逐步顯現出來。受傳統的大政府思維和環境治理問題外部不經濟性的影響，環境保護與治理成為政府的天然職責，政府在進行環境治理時面臨著更大的壓力和挑戰[3]。2016—2018年，全國財政生態環保相關支出規模累計近2.5萬億元，2021年，全國財政生態環保投入達8210億元，然而污染重、損失大、風險高的生態環境狀況尚未根本扭轉[4]，環境保護與治理思路亟待變革。政府購買服務被業內認為是環境保護新常態下較為有效的治污模式[5]。2013年9月，國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》。2014年4月，新版《中華人民共和國環境保護法》表決通過。2014年底，財政部印發《政府購買服務管理辦法(暫行)》，在國家層面首次明確將環境治理納入政府購買服務治理目錄范圍，政府購買環境服務成為我國政府尋求環境治理變革的關鍵性一步[3]。

政府購買環境服務在我國的發展能否一帆風順，又該如何為其保駕護航？PPP思維被認為是推進政府購買環境服務發展的有效模式[6]，也是對實踐問題和公眾需求的回應。2014年12月，國務院辦公廳發布《關于推行環境污染第三方治理的意見》，提出在環境污染治理中引入第三方，堅持市場化運作，促進環境服務業的發展。2017年7月，財政部、住建部、農業部和環保部等部門聯合發布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，指出在政府參與的新建污水、垃圾處理項目領域全方位引入市場機制，推進PPP模式應用，以提升環境公共服務質量，深入推進供給側改革。《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》(2018年)、《關于構建現代環境治理體系的指導意見》(2020年)等均強調要統籌政府與市場的關系，創新環境治理模式，助推生態環境價值化。據財政部“政府和社會資本合作中心”統計，截至2022年4月，全國PPP綜合信息平臺管理庫中的污染防治與綠色低碳項目已達5929個，投資額5.7萬億元。其中，生態建設和環境保護項目累計達955個，位列第三，投資額和簽約落地項目投資額分別達10677億元和8801億元，均位列第四。由此可見，推動構建“政府購買環境服務的PPP模式”是解決我國環境治理供給缺口的重要思路，為社會資本進入大環境市場提供了更多機會，是環境服務的一種替代性創新供給方式[7]。本文在對寧波、南京、蘇州等地典型案例調研的基礎上，探究在政府購買環境服務中導入PPP模式的價值，研判在政府購買環境服務中引入PPP模式的風險與挑戰，并據此設計相應的政府治理思路，提出愿景與建議。

一、政府購買環境服務中PPP模式的引入

從我國環境治理的政策工具演進歷程看，起初以使用單一規制性政策工具為主，20世紀80年代開始使用市場性工具，90年代開始使用自愿性工具。從我國生態環境治理領域來看，已形成規制性工具、市場性工具和自愿性工具相結合的“混合型”政策工具體系，但在地方實踐中仍存在以規制性工具為主的路徑依賴和實踐困境[8]。我國環境政策演變規律表明，隨著時間推移，政府與企業、社會的關系在逐步趨向一致，自愿性政策成為發展的必然(見圖1)[9]。

圖1 環境管理政策變化矩陣圖

我國環境政策工具的變遷史，也是環境治理過程中政府與社會資本關系的演變史，政府與市場、社會的關系從“權威—服從”逐漸走向“契約—合作”，多元投資與合作成為環境保護領域的主流。政府購買環境服務已成為我國經濟新常態下促進環境治理與保護的主導治理工具[3]。在市場機制作用下，將環境服務生產與供應相分離，政府與社會力量簽訂服務合同，政府依據服務的數量和質量向其支付費用，以滿足環境治理的需求。生態環境服務具有項目體量大、專業性和綜合性強、復雜程度高、投資期長、投資成本高、風險高等特點，對環境服務供給質量提出了更高要求。但當前我國政府購買環境服務處于初級階段，范圍不明晰、資金使用范圍受限、服務質量難以量化評估、操作隨意性較大、缺乏第三方管理機制等問題依然存在，導致政府購買環境服務的實踐動力不足，掣肘著我國政府購買環境服務的推進與發展。

PPP模式被認為是另一種環境治理的創新方式，為政府購買環境服務提供了全新思路。政府購買環境服務中引入PPP是為了更高效地提供生態環境治理服務，包括環境治理服務和產品生產服務，引導、激勵社會資本參與環境公共服務的供給過程，政府相關部門和社會組織、企業等第三方建立契約關系，以實現雙方在環保領域的合作。該模式在我國已有一定的應用與實踐，比如寧波市引入政府依效購買服務模式開展城市內河治理項目、蘇州市吳中靜脈園垃圾焚燒發電項目、常州市新北區生活垃圾焚燒發電PPP項目、鎮江市海綿城市PPP項目、池州市污水處理項目等。該模式于我國實踐來說更具適用性和可操作性。一是有利于“引資”，實現投資主體多元化，減輕財政負擔，減小了其隱性舉債的可能性[10]。二是有利于“引智”，可以通過組建高質量的生態環境治理服務的載體(SPV)，以整合各種環境治理領域的專業資源，完善生態環境治理服務結構，具體包括拓展環境服務購買范圍，增進購買服務的多樣性，激發環保產業市場活力，培育專業性社會組織，引入先進的設備、技術、人才，形成資源集約、專業化、精細化發展的環保產業市場[11]，加速推進環保產業高質量發展，最終提高環境服務供給的效率和質量。三是有利于“引制”，嵌入市場競爭機制、風險機制等，優化風險分配，實現利益共享、風險共擔，同時促進政府、企業與公眾的角色轉型，實現真正意義上的合作治理(見表1)。

表1 政府購買環境服務中引入PPP模式的優越性

二、政府購買環境服務中引入PPP模式面臨的困境

政府購買環境服務中引入PPP模式具有諸多優越性，但是政府購買環境服務仍處于亟待規范和指導階段，購買內容主要集中于購買環境治理下游服務，以政府扶持性行業為主，多集中于污染數據監測服務，購買和合作資源集中于少數城市。將PPP思維引入購買環境服務還處于初步探索和嘗試階段，存在諸多問題與風險。

(一)配套政策供給不足，法律法規亟須完善

相關政策體系和法律法規落后于地方實踐，缺乏統一的流程規范和政策指導，未能形成制度化的購買和合作機制，極易導致“過程風險”。一方面，預算管理制度、財政等配套制度滯后。由于環境服務需求增長，環保服務市場的開放度差、市場發育不完全、競爭不激烈、集中度不高，部分環境治理服務尚未納入預算管理的范圍，購買服務資金來源不確定[12]。另一方面，相關法律法規不完善，缺乏規范性指導。關于生態環境細分領域的法律法規，在生態環境法律領域，已制定或修訂長江保護法、固體廢物污染環境防治法、海洋環境保護法、環境噪聲污染防治法等，但排污許可管理條例、生態環境監測條例、環保信用評價管理條例、新化學物質環境管理辦法等尚待建立健全。在政府購買環境服務的項目管理上，以《關于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規范管理的通知》《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》等綜合性政策為主要依據，污水、垃圾、黑臭水體生成、處理等4個行業成為目前生態項目績效管理的研究重點，但尚未建立符合各地區情況的生態環境細分行業績效指標體系和評價方案。

(二)融資制度尚未完善，回報機制亟待建立

融資渠道和回報機制尚未建立和完善，投融資體制領域的政策、法律、社會、金融及信用環境尚未成熟，可能使PPP模式的實踐在源頭上陷入困境，極易產生“源頭風險”。在融資制度方面，政府購買環境服務的資金來源不確定，融資制度尚未完善，政府補貼等補貼機制尚未健全，專項資金池等融資保障措施尚未建立。尤其對于建設周期和運營周期較長、經營收費不能覆蓋成本的環境保護與治理服務，在完成SPV初始融資行為后，融資渠道存在單一性和不穩定、非常態化的風險。在長期建設中，匯率變化等因素也會對環境服務項目的融資產生一定負面影響。在利益回報機制方面，生態環境領域缺乏合理的系統性定價、調價機制，尤其是環境服務類別多而雜，難以理順不同種類的環境服務及其收益水平，因此投資回報水平無法找到有章可循的規則或規范，利益共享機制暫未明確。而環境保護類服務的盈利模式深受技術升級、設備更新、人工成本上漲、排污標準革新等因素影響，極易導致資金鏈斷裂，造成未來履約困難。

(三)準入機制尚不健全，環保行業表現疲軟

環保領域市場準入機制不健全，社會組織的發展動力不足，環保產業市場疲軟，極易導致“前期風險”和“過程風險”。首先，我國環保產業市場準入機制不健全。生態環境領域市場準入清單不明確，存在隱性門檻和限制條件，存在不利于公平競爭的市場準入政策措施。其次，我國環保產業行業已從“增量市場”轉為“存量市場”，大體量的生態環保企業較少，其中民營企業數量也較少，極易在資金問題上遇到阻礙而產生資金鏈暴雷。國企憑借其較強的融資能力和資源集聚能力，占據環保產業的主要市場。整體而言，我國生態環境服務市場領域存在強勢國企及強勢社會組織占比較高的態勢，極易產生“馬太效應”風險，進一步導致環保產業市場競爭力不足，環保社會組織發育緩慢，市場體系發育不健全，加劇政府可選擇服務范圍的受限制程度。同時，承接主體的資質、環境服務質量與效率無法得到有效保證，極易誘發購買環境服務特別是PPP模式引入的潛在風險。

(四)制度缺失監管缺位，評估亟待精準科學

監管評估機制是政府購買環境公共服務PPP模式高效運行的重要保障。政府作為委托人，社會資本作為代理人，極易在利益沖突、信息不對稱及政府人員存在自利性的情況下，在監管環節誘發風險，這不僅會增加監管難度，甚至會導致監管失敗[13]。監督制度缺失、監管缺位、評估體系不精準、不科學，極易誘發“過程風險”和“結果風險”。第一，監管法規政策供給不足。中央和地方政府在不斷探索和推進政府購買公共服務監督評估環節的法制建設，針對性地出臺了一些法律法規，比如《關于推行環境污染第三方治理的意見》《關于支持環境監測體制改革的實施意見》《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》等，但現有的監管政策多為宏觀導向、原則性的條款，實踐操作性條文還有待細化[14]。第二，以內部監督為主，缺乏外部監督。內部監督評估主體多為上級管理部門、購買部門等，第三方監督機構監督缺失且獨立性不足，社會公眾參與評估的有效程度不夠，評估結果易缺乏客觀性與公信力，監管不到位易導致錢權交易等腐敗現象，導致提供的服務低質、低效。第三，以結果評估為主，缺乏項目動態監督機制。長期的項目建設運營，面臨著動態的社會、經濟、政治環境挑戰，常態化監督機制的缺失勢必會影響項目的迭代更新和效益的穩定性，極易產生“過程風險”。

三、政府購買環境服務中PPP模式的建構

有效應對政府購買環境服務中引入PPP模式的風險與挑戰，有賴于體系、制度、主體等核心要素的支撐，針對性防范化解源頭和項目前期、中期、后期等全流程風險。只有貫徹新發展理念、強化各方主體責任、激發環保市場活力、建立健全法律法規及科學精準靶向監督，才能推動政府購買環境服務中PPP模式的引入與全面建構，實現PPP模式在政府購買環境服務中的高效應用。

(一)貫徹落實新發展理念，建立宏觀創新體系

針對生態環境服務自身的特殊性及環境服務供給面臨的困境與挑戰，公共部門和私人部門之間的聯結關系是必然的，也是合乎人心的[15]。政府購買環境服務中引入PPP模式可以彌補單個環境治理政策工具的不足，通過多重政策工具形成合力，實現生態環境治理目標。要貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，重視項目準備階段、建設運營階段、監管評估階段等全流程，以公眾、政府、市場承接主體和監管機構為主體，理清思路，創新體系，加快推進政府購買環境服務中PPP模式的構建(見圖2)。

圖2 政府購買環境服務中PPP模式的構建

(二)強化各方主體責任，強調政府引導協調

明確參與主體的權利與義務，有效界定職能，落實責任，在政府引導下構建互動體系，促進各主體之間的互動協調。政府既是合同的簽訂方，又是合同履行的監督者。政府需要了解調查公眾的需求、加強配套政策針對性、洞悉市場行情、擇優選擇市場承接主體。市場承接主體要以政府出臺的相關激勵政策為支撐，加強自身建設，依據合同履行職責，積極吸取外部意見并根據實際情況調整方案，不斷創新改進，以公共利益為導向，以公益精神指導其供給過程，提供高效率、高質量的公共服務。社會公眾需要表達環境服務需求，反饋評價環境治理成效，實現從被動接受信息到積極參與議程設定、信息收集和決策制定的轉變[16]。監督機構需要履行監督職責，強調其獨立性，保證評價過程的公開、公正、透明，并及時反饋監督評價結果。

(三)建立健全法律法規，加強合同過程監管

要以高質量政策供給推進政府購買環境服務中PPP模式的實踐，建立健全法律法規，建立統一可循的規范，深化推進生態環境全過程監管服務。一是強化配套政策供給。制定生態環境領域政府與社會資本合作的預算管理制度與財政配套制度，省級政府也應根據實際情況制定相關法規，保證法規的有效實施。同時明確PPP模式下參與主體的權利、義務，對項目的準入制度運作流程、投融資制度、合同示范文本、風險分擔機制及監管評價方式等關鍵環節，作出詳細的規定與說明。二是健全法律法規。統籌謀劃國家和地方標準出臺有關安排，推動制定排污許可管理條例、生態環境監測條例、環保信用評價管理條例等法律法規。三是高度重視合同文本的規范與管理。只有持續提升公共服務的合同外包能力，才能有效甄別出適合合同外包的現實條件，進而實現與有競爭力的承包商談判，并對其實施有效監督，最終提升公共服務績效[17]。尤其在PPP模式下實施“風險共擔、利益共享”，必須對合同的簽訂、執行情況、修改完善、績效評估等實施動態管理，規范合同的簽訂與執行。

(四)大力扶持環保產業發展，構建良性競爭市場

社會組織競爭力不足，在環保服務提供方面表現得尤為明顯，促進環保產業與環保市場的發展是當務之急。政府應大力扶持環保產業、社會組織的發展，使之具備提供專業環境治理服務的能力，推動形成綜合性的環保產業市場。強化保障機制，把培育與扶持環境服務業作為支撐政府采購服務的重要工作[5]。首先要完善生態環境領域市場準入機制，充實政府購買環境治理服務的目錄，激活市場主體活力。要設立生態環境市場領域的準入清單、準入負面清單，廢除不利于環保產業市場公平競爭的政策，公平對待各類環保市場主體，在最新中央本級政府購買服務指導性目錄中，充實環境治理類服務，出臺相應的準入激勵機制。其次要從政策制度、財政支持、教育培訓等環節入手，建立良性的競爭制度與環境。引導民營資本投向正確的環保市場領域，以平等主體的身份與政府合作，盤活民間資本，從而使民間資本效用實現最大化發揮[1]。通過創新、投資等激勵手段，引導社會資本的資金、先進技術和管理資源、優精尖人才向環保行業流動，提升環保產業市場的活力與競爭力，推動環保產業發展與壯大。

(五)健全監督評價制度，科學精準靶向監督

構建多元聯動、科學精準的監督評估機制是規避“結果風險”和“監管失敗”的重要措施。首先，要加強第三方監督機構的獨立性，使其監督獨立于政府部門，保證監督機構的獨立性，提高監管效率，防止腐敗、尋租等現象的出現[18]。其次，要鼓勵第三方監督機構發展，積極引導先進技術和管理資源、高端人才向環境服務領域流動，給予專業的社會組織監督機構以財政、政策等扶持，推動第三方監督機構發展。再次，要引進多元評估主體，強調三元主體的共同參與，提高公眾參與的有效程度。政府加強自我監督，重視第三方監督機構的作用，建立信息數據庫，增強評估結果的客觀性與公信力。明確科學評估方法與標準，建立合理的評估指標體系，重視公眾滿意度、承接主體履行合同的效果、服務的社會效益等要素。最后，要制定相關政策，創建權責明晰的風險分擔環境，確保出現問題有明確的問責路徑、有明確的責任人和明晰的解決措施[14]，使評估過程公正、透明、公開，避免參與主體發生利益沖突，出現信息不對稱，或者因政府人員的自利性帶來監管的失敗。