社區社會組織參與基層社會治理的合法性研究
——以杭州“武林大媽”為例

郭 飛

(湖南大學公共管理學院，湖南 長沙 410000)

一、問題提出

社會治理是國家治理的重要方面，社會秩序的調整離不開社區改良。社區作為社會治理的重要基礎，客觀上要求多元主體共同參與。與基層重鑄的傳統鄉土中國式熟人社會不同，熟人背景下的基層社會治理更強調法制基礎、注重個體意識，其治理理念更希望獲得社區居民對本社區利益共同體的認可、對公共產品和公共服務的接受和對社區社會組織及成員的信賴。本文研究背景“熟人社會”是在法制框架下，基于認可、信任、互利互惠，結合社區實際情況，所形成的良性聯結和高效互動的高水平社區共同體[1]。

社區社會組織是我國公共行政發展的必然趨勢與必不可少的社會力量，其實際發展的路徑關鍵在于互強。社會組織的良性發展需要整合多方資源，加強政社互動，實現協同共治[2]。但實際來看，當前社區治理還存在薄弱環節，一些長期困擾社區治理的難題亟待優化，尤為突出的是合法性問題的實現。組織合法性與地方政府認同和資源支持密切相關[3]。只有被利益相關主體和主體之間長期合作所形成的環境接納，社會組織才能獲得合法性。這包括認可其作為社區治理主體資格與地位、認同其行動和作用等方面[4]。本文關注的問題在于隨著社區社會組織的發展，其在參與基層社會治理中的合法性是如何實現的。文章以杭州市下城區“武林大媽”這一社區志愿組織為例，對社區社會組織參與基層社會治理的合法性過程展開探究，進一步解釋以社區為單位的熟人背景下，該類組織在提供公共服務、滿足民生需求和協調政社關系等方面的現實價值與社會意義。

二、文獻綜述

(一)社區社會組織的內涵相關研究

國外學者很早就認可社會組織的重要作用。在澳大利亞，社區社會組織如同市場、國家和非正式部門一樣，在提供社會和個人服務方面發揮了重要作用[5]。在南非，社會組織開始提倡政策改革，并對國家公民關系的工具性和國家對福利服務責任的廢除提出挑戰[6]。當然，社會組織治理系統的有效性會受到組織自身面臨的內外部突發事件影響，因此在治理方面社會組織面臨的問題也層出不窮[7]。面對復雜的發展挑戰，各部門和利益攸關方之間缺乏溝通、信任、共同目標、協作領導力和可持續關系等關鍵要素。若社會組織能夠有效管理自身身份，為自身發展創造合法性契機，嘗試建立可持續、富有成效的對話關系平臺與機制，可能為發展與維持其利益相關者的關系奠基，同時又有可能改變整體社會面貌。

徐林認為，社區社會組織不僅具備社會組織的普遍特性與作用，至少還涵蓋以下四個要素：活動范圍在社區，服務對象是本社區居民，存在的目的是滿足社區居民不斷變化的需求，組織成員絕大部分是本社區居民[2]。康曉強從功能視角出發，認為社區社會組織活動空間范圍以城市社區為主，權利范圍處于政府責權以外，具備公益性、志愿性、自主性、低營利性等特征，在政社關系中起著溝通協調、傳達服務等作用[8]。于海利從底層視角出發，定義社區社會組織是隨著社區功能的逐步完善而發展起來的新型群眾組織形式，介于社區主體組織，以民主為凝聚力，從而實現政社互動與對抗[9]。許亞敏基于解放視角，認為社區社會組織是活躍于城鄉社區，承擔各類服務、管理與社區營造功能，提升社區自治共治能力的一類社會組織，其中相當一部分具有行政延伸性，具備多元化屬性，逐步嵌入社區治理網絡當中，開始在社區管理服務中發揮積極作用[10]。學者們從不同方面定義了社區社會組織，并對其定義達成基本共識，即這類組織是參與社區治理不可或缺的主體，成立的目的是服務一定社區范圍內的居民，是提供公共服務、完善社會治理體系的組織。

(二)社會組織參與基層社會治理現狀研究

現有文獻大多集中于對社會組織參與基層社會治理的路徑研究，有學者基于政府失靈理論[11]、相互依存理論[12]、多中心理論[13]等分析社會組織獲得承認、有序參與和發揮治理效能的過程與機制。宋煜萍在蘇州市三個社區實證考察研究中引入社區賦權理論，在案例中呈現社區社會組織參與社區公共事務決策演變過程，表明給予其相應的發展空間，社區社會組織就有能力參與社區社會治理，比如巡查社區、提供社區服務和撬動資源等[14]。與一般社會組織相比，社區社會組織參與社區治理具備特殊優勢，有其合理性與必然性。比如熟人社區自帶的樞紐屬性，聯系了基層政府和社區居民，更容易促進社會成員有序參與社區自治。社區社會組織通常自發形成于本社區內部、有聯系較為密切的熟人社會網絡，這一特征使得社會組織能夠更輕松地接近社區范圍內居民，在調動社區居民積極性、表達社區居民訴求和維護社區秩序等方面具備獨特優勢[9]。在梳理相關文獻的基礎上，我們發現熟人社區模式下社區社會組織地位雖然重要且發揮了良好的治理效能，但在參與基層社會治理過程中一直在尋求身份、參與渠道與運行機制的合法性認同，現有文獻對解決此類困境的研究較少。

社會治理的目標是化解社會矛盾、激發社會活力、實現社會公正[15]。我國政府與社會組織之間的合作才剛剛開始，存在較大不確定性與較多偶然因素。政府部門必須意識到，在把自己權力下放給與之相關的自愿接受者的同時，他們也在分擔管理社會問題的政治、經濟與社會風險。但是政府治理能力的缺乏和世界各地新型公共服務的興起，要求中國政府和社會組織做好走向合作治理的必要準備。本文將社區社會組織的合法性分為社會合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性[16]，它們分別是社區社會組織萌芽、生存與成長的基礎，是走向理性和規范的要件，是自身發展和功能發揮的基本要素，以及是制度化的必備條件。

三、杭州“武林大媽”形成歷程

本文選擇由杭州市下城區武林街道發起的“武林大媽”社區志愿服務組織為研究案例，分析其從民間組織到正式組織的合法性形成歷程，以及推動基層社會治理的實踐過程。案例選擇基于以下三點：第一，該組織與本文定義的社區社會組織較為符合。“武林大媽”成功注冊至今，其相關工作室已實現所在街道社區全覆蓋，是下城區打造共建共治共享社會治理新格局不可或缺的組成部分。在時空距離上，相比于其他組織，“武林大媽”志愿者們更熟悉當地情況，能夠較好服務所在社區范圍內的居民，為其提供所需公共服務，達到完善基層社會治理體系的目的。第二，該案例具備權威代表性。這一社會組織入選新時代“楓橋經驗”實踐100例，榮獲全國巾幗志愿服務“十大優秀項目”稱號，其基層治理經驗獲得官方認可。第三，該案例具備同質推廣性。我國社會組織正從追求高速度的發展階段向追求高質量的發展階段轉型，在杭州市探索社會組織參與基礎社會治理的過程中，出現了“武林大媽”這一社區社會組織形式，其成立歷經了從非正式組織到正式組織的合法性過程。這一社區社會組織的成員都是生活在其中的普通人，他們充分發揮熟悉路線、熟識狀況、熟諳人情的特殊優勢，在杭州峰會、亞運會、疫情嚴防嚴控等時期都體現了基層治理力量，其合法性經驗存在普適性。

(一)雛形：G20峰會期間，街道十八人開啟“流動紅”

“武林大媽”志愿服務組織雛形最早可追溯于G20杭州峰會召開前夕。當時下城區武林街道18位樓道支部的黨員骨干向廣大市民發起“護航峰會，守護家園”的倡議。最初她們在街口創建了一個“微笑亭”，為過往行人提供多種便民服務。借助于該區各級黨委和政府的引導支持，這一民間志愿組織后續吸引了更多不同年齡段與不同職業的志愿者加入。峰會期間，志愿者們走街串巷，主動參與指路引導和秩序維護等工作，構成了社區街道群防群治的重要支撐。這對建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體產生了積極影響。因“武林大媽”標志性的紅色工作馬甲與袖章，這支隊伍成為峰會一抹亮眼的“流動紅”。

(二)成立：形成社區非正式組織，集約式發揮社群功能

社區是指基于情感和共同性，彼此具有認同感、安全感和凝聚力的社會群體。現代社會清晰劃分了公私等不同領域邊界，但社區仍有中間地帶存在融合與沖突。志愿者組織的出現為解決邊界問題提供了緩沖，因此基層社會治理體系的建設需要社區社會組織的發展與融入[17]。杭州市下城區志愿組織很早就注重化解社區糾紛。下城區武林街道基于峰會期間積累的經驗，開始提出組建“武林大媽”志愿者服務團體的想法。“武林大媽”通過調解鄰里矛盾、垃圾處理、小區停車引導、地鐵口站崗值班等“小事”，為基層善治添磚加瓦。處于社區和公共社會場所雙重場域下，社區矛盾的解決更需要考慮人情世故與法律道德交叉的特殊性。該社區以共同利益為目標，結合個體利益，通過民間志愿組織表達社區集團的利益訴求和動員資源，以解決社區公共問題，而非單純依賴市場與政府。組織在處理基層矛盾、整治街道問題等方面發揮了基層合力作用。借助凝聚共識目標，組織吸引了更多人加入，其服務功能日益完善。最終，“武林大媽”發展成為地緣共同體概念中，具備提供公共產品、協調基層矛盾和維護社會穩定的中堅力量。通過民間志愿組織的形式，這一初步成立的社區社會組織將更多個體聯結為組織載體，極大地提升了社區內部動員能力，拓展了社群吸納公共資源范圍，改善了基層治理運作機制。

(三)困境：生存發展受限，尋求組織合法性

組織最關心的問題是生存，生存問題離不開資源支持[18]。“武林大媽”作為民間志愿服務組織，合法性問題限制了自身從所依賴環境中取得資源的可能性。由于無法生產自身生存所需的資源，相較于正式組織，民間組織面臨更大的困難和挑戰集中表現在自身稟賦挖掘和外部資源獲取等方面。例如作為非正式組織，它無法為企業提供相關贊助的發票，因此企業無法通過正規渠道給予贊助。因為發票等問題，志愿者組織也難以與官方合作。此外，該組織成員以離退休人員為主，但隨著“武林大媽”成為杭州公益和志愿者服務的品牌群體，其服務對象對志愿者要求更加多元，對年輕人的需求也越來越大。受限于合法性，組織對人才資源的吸引力不夠明顯，導致人員年齡結構分布不合理、人員與業務工作不適應、缺乏專職專業人員等問題。共建共治共享基層社會治理新格局的要求，推動了對社會組織尤其是社區社會組織合法性的訴求。全新的治理格局提升了群眾對組織合法性重要程度的認知，這是對民間組織除“社會合法性”以外的其他合法性認同困境的突破。

(四)發展：獲得組織合法性，助力基層社會治理

2016年，《社會團體登記管理條例(修訂草案征求意見稿)》放寬了服務類社會團體的準入標準。同年，“武林大媽公益社會服務中心”作為民辦非企業單位成功孵化，取得了法律合法性。此后，“武林大媽”以更具合法的身份參與基層社會治理，這強有力地推動了該社區社會組織的發展。他們堅持以人民為中心的服務理念，搭建政社互動的橋梁，創新基層社會治理新模式，成為社區社會組織成功參與社區治理的典型代表。2019年，“武林大媽”人大代表聯絡站暨楊小君代表工作室正式掛牌成立。政治身份的賦予進一步提升了組織相應的政治資源，拓展了其融入基層社會治理的網絡和機制。2021年，“武林大媽”工作室進駐浙江省人民醫院醫患溝通中心，實際上承擔了社會組織作為第三方的協調功能。“武林大媽”社區社會組織與黨政機關和企事業單位的聯系進一步加強，優化了社會資源的分配，促進新社會治理體系的形成。

總體而言，“武林大媽”社區社會組織的形成與發展，經歷了從基于社區居民自發參與組織活動的非制度化階段逐步轉變為合法有序融入社區治理體系階段的過程。在這一進程中，熟人社區背景為其提供了社會合法性基礎，黨與政府為其參與基層社會治理提供了合理、有序的發展空間與政治合法性渠道。同時，該組織的發展需要和面臨的現實困境促使“武林大媽”繼續尋求行政與法律方面的合法性。該案例基于熟人社區治理模式，社區居民的參與通常是出于社區自身生活需求，并非行政意志或政治立場所迫。參與者作為個人或利益群體，試圖降低治理成本同時追求利益最大化。目前基層社會治理結構通常存在泛行政化狀況，現有參與社區治理的水平型社會組織通常面臨公共性缺乏的困境。對此，“武林大媽”充分發揮熟人社區網絡優勢，在日常瑣碎事務中處理具體矛盾，這明顯提升了社區居民參與社區共建共治共享的積極性。基層治理緣由產生于社區內部，治理原則源于法治與政治規范，二者關聯較為穩定。后期，現實發展的資源匱乏瓶頸與組織面臨的無人才困境驅動該組織轉變行動邏輯，促使其由松散自由參與社區治理走向制度化的社會治理共同體建設。

四、杭州“武林大媽”合法性分析

基于過程視角(詳見圖1)，“武林大媽”志愿者組織合法性的基本邏輯是從服務社群居民獲得認可、聯結地方社群獲得地方政府支持，發展到法律許可成功孵化、地方黨組織政治身份認同，進而完成多重合法性的實現、拓展有序參與基層治理的空間，并逐漸成為基層社會治理體系中的支柱性力量與不可或缺的主體。

圖1 社區社會組織融入基層社會治理體系的合法性機制

(一)社會合法性

社會合法性也稱文化合法性，地方傳統、利益聯結和達成共識是民間組織成立初期存活下來的基礎。“武林大媽”在雛形階段正是因其調和社區矛盾、維護社群利益而具有不可否認的正當性，這主要來源于社區居民對公共利益與個人利益的協調認同。社會合法性是社區社會組織融入基層社會治理體系的前提。大多數民間組織于成立初期并未經過法律法規登記等正規流程，而是通過傳統儀式自發獲得社會合法性。從“武林大媽”這一組織的發展歷程可知，其公共性、自發性與民間性特征突出，因此擁有高于其他三個合法性維度的社會合法性。在熟人社區模式下，居民之間交往仍有一定距離感。面對社區矛盾糾紛等問題，大媽們憑借地緣優勢和溝通技巧等迅速組織起來，為社區居民提供公共服務。“武林大媽”在一次次服務中對社區情況逐漸熟悉，短時間內就能化解糾紛。人才隊伍建設對提升組織專有能力、獲得社會認可的重要性不言而喻。下城區逐步計劃實現調解員隊伍結構優化，例如優化年齡結構、學歷結構、專業特長和業務匹配程度等。這逐漸得到社區居民的認可，進一步拓展了社會合法性范圍。

隨著社區內部問題的解決，維護共同利益聯結的紐帶逐漸隱形，以調解社區糾紛為目的的社區社會組織的社會合法性開始消退。因此，志愿服務者們需要尋找新的介質，以此凝聚更多力量支撐非正式組織的發展，為社區乃至社會提供公共產品和服務。隨著維護社區內部公共利益需要的弱化，志愿者們提出了凝聚共識的新目標，即轉向關注杭州當地群眾關心的民生熱點話題，例如加裝電梯權益維護、老年活動中心設置等。“武林大媽”志愿服務功能逐漸多元化，服務內容也逐漸從鄰里矛盾糾紛調解轉向更大范圍的社區公共服務，開始了融入基層社會治理的轉變之路。

(二)行政合法性

行政合法性的本質是形式合法性。“武林大媽”也具備多樣的形式合法性，例如確定了“武林好大媽”網絡域名、圖案標識符號等。民間組織行政合法性的獲得需要某一行政機構以靈活多樣的方式將自身行政合法性讓渡給民間組織[19]，例如委托授權、實際委派或擔任行政領導使符號化等，這主要代表了上級行政組織對社區社會組織的認可。雖然非正式社會組織未被政府管理部門正式納入社會治理體系中，但其治理效能與社會影響力不容小覷。“武林大媽”吸引了多數熟人社區關系網中的成員，因此這一非正式社區社會組織的價值觀念大致相似。該組織成員更容易凝聚共識、獲得認同感與歸屬感。這對于組織結構而言，更容易優化調整，利于穩定發展。因為該組織架構并非一成不變，所以群眾表達意見的渠道和方式更加多元，“武林大媽”可以通過自己的品牌窗口如“鮑大媽聊天室”等與社區居民進行溝通，也可以在街口的“微笑亭”為更多群眾提供服務。如此，在參與基層社會治理過程中可以更加便捷了解到群眾需求，及時治理和完善社會公共服務體系建設。作為非正式組織，“武林大媽”在參與基層社會治理、維護社會穩定中逐漸發揮集約式社區的主體作用。

隨著組織的發展壯大，“武林大媽”逐漸吸引了更多個體參與基層治理，并逐漸形成地緣性組織，其影響力也逐漸增加。該組織參與基層治理事宜的合理性逐漸得到了各級行政部門的認可與支持。但考慮到組織生存發展需要，基于理性角度，“武林大媽”自身在不斷尋求組織正式化以尋求更多資源。當地政府部門和街道辦事處也全力配合，引導組織向正式化和規范化轉型，使其參與治理的方式朝著規范化和可持續發展。

(三)政治合法性

政治合法性是一種實質的合法性，這表明民間組織符合政治規范且被官方認可。我國民間組織公共服務的提供都需要具備合法的政治性，政治合法性對于非正式組織的存在具有重大意義。對于“武林大媽”而言，最初這一組織可以借助社會合法性表達訴求，通過行政合法性抵消政府壓力，獲得發展。但是其他方面合法性的缺失往往會限制自身發展，政治色彩濃厚的管理條例規定限制了其合法性進程。雖然“武林大媽”在性質上被界定為群眾自治組織，但為確保自身的政治合法性，通常會保持積極的政治態度主動承擔部分政治功能，營造政治合法性的氛圍。這一維度合法性途徑的獲得，主要依靠民間組織與相關部門的交流與溝通。例如為摸排重點疫情地區來杭人員，“武林大媽”每天約有1500人次投入抗擊疫情工作。這本應該是政府部門的職責，該組織卻主動承擔了部分工作，體現了其堅持與弘揚的政治立場。借助此類事件，歷經一系列合法性過程，該組織得到了政府政治合法性的認可。

(四)法律合法性

法律合法性是四個維度的核心，在法律法規上整合了其他三個維度的合法性，具備不可動搖的剛性地位。相關條例規定為社會組織提供了以上四個維度合法性的依據。但是對于“武林大媽”這一草根型民間組織而言，達到要求并不簡單。與某些“自帶”政治合法性的社會組織不同，“武林大媽”需要努力爭取實施某些策略才能夠獲得相應支持。政治符號的賦予與基層黨建的拓展使“武林大媽”逐漸擁有了合法的政治身份與政治資源，這極大地提升了其參與基層社會治理效能與優化了網絡機制。基層黨組織引導“武林大媽”有序參與社群活動。在“武林大媽”正式組織成立之前，基層黨組織就通過黨建引領社群依法有序調解糾紛，為黨群溝通搭建橋梁，逐步將“武林大媽”雛形制度化，吸納這個社區志愿服務組織到基層社會治理體系中，為后續正式組織有序參與社區治理提供了平臺。隨著“武林大媽”法律合法性的確立，黨組織憑借其完善的網絡機制，成功將“武林大媽”這一組織的發展融合到黨的組織網絡和體系建設中。在這一過程中，賦予“武林大媽”的合法身份昭示著基層黨組織的認可。為引導該組織健康有序發展，黨組織以“武林大媽”中的黨員為切入點，將黨支部建立在該組織內部，進一步延伸了基層黨建。

五、結論與討論

本文分析了“武林大媽”這一社區社會組織從非正式化到正式化的過程，可以得到以下結論：第一，基于熟人社區背景，社區社會組織參與基層社會治理“自帶”社會合法性。這一特征可為其后續擴張治理范疇奠基。第二，社區社會組織通過爭取政治身份、進行意義建構等渠道推動自身多維度合法性的實現，可借助選擇、改變和創造環境等拓展合法性實現方式。第三，多維度合法性的互相強化對環境的改變和創新具有重要支持意義。這進一步突出了組織合法性發展進程中，熟人背景的嵌入性。在這一進程中，社區社會組織的發展可能在不同方面的關注度會有所差異，但多維度交互是貫穿始終的[4]。

由此得到如下啟示：第一，完善基層社會治理體系，社區社會組織建設需要黨建發揮自上而下的引領作用。社區社會組織的政治合法性需要黨組織承認，為其賦予身份象征，使社區社會組織有底氣融入基層治理中。第二，政府對社會組織的培育要數量與質量并重，為社區社會組織提供正式化的環境與空間。當地政府應在制度方面支持社會組織參與基層公共事務，為社區社會組織的正式化、規范化運行提供良好環境。此外，社區精英的力量不容忽視，上級政府應支持其改造甚至創造更適合組織發展的新環境。政府在積極引導社區社會組織參與基層治理的過程中，要注重專業人才團隊培育。只有自下而上地提升社會組織專有性能力，在合法性概念下積極行動，才能夠與黨政形成合力，獲得在社區治理中的結構性位置，搭建黨政社良性互動的橋梁。第三，法律是一切合法性的基礎。應進一步建立健全有關社區社會組織的法律法規，爭創更適宜社區社會組織發展的環境，如聯合電子政務平臺，打破信息壁壘，助推社區社會組織注冊流程簡潔化，備案手續便捷化等。

本文選擇“武林大媽”社區志愿服務組織這一案例對社區社會組織的合法性實現進行探究，展現社區社會組織在合法性過程中選擇、改變和創造環境的方式，這可能對其他社區社會組織的發展具有一定借鑒意義。但是單一案例所描述的發展歷程在當下組織合法性模式日趨多元的情況下，只能突出基層社會治理類型的某個側面，無法構建統一模板，存在一定局限性，有待今后深入研究。