新冠肺炎疫情防控常態化背景下社區治理困境及其對策*
——以三門峽市為例

毛春合 候麗君

(青海民族大學政治與公共管理學院，青海 西寧 810000)

社區是社會生活的基本單元和平臺，加強社區治理是建設中國特色社會主義現代化國家的重要內容，也是人類社會發展的必然要求。黨的十九大報告明確提出，要加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移[1]。報告對我國社區治理的新形勢提出了新的要求，這從本質上反映了我國“以人民為中心”的社會治理新理念，也是國家治理的基本條件和重要保障。而新冠肺炎疫情因其突發性、緊急性、影響的社會性等特點，對我國社區治理體系和治理能力提出了重大考驗。隨著疫情進入常態化，社區治理的成效較為顯著，但同時也暴露了其存在的不足，所以研究疫情防控常態化背景下的社區治理具有重要意義。

一、相關概念解析

(一)新冠肺炎疫情防控常態化

席卷世界的新冠肺炎疫情不僅嚴重威脅人民的生命財產安全，還沖擊了全球經濟。近三年，盡管世界各國都在采取不同的疫情防控措施，但是疫情并沒有得到徹底根除，相反，新冠肺炎疫情依然充斥和影響著各個國家人們的生產和日常生活。在人們對新冠肺炎疫情逐漸了解和疫苗等科學防疫措施較為成熟的背景下，做好疫情長期有效防控工作，是社區治理中一項重要的常規性工作。目前，疫情防控已經取得了階段性成果，但是局部性的疫情仍然會不時出現，新冠病毒會在很長一段時間內與人類共存，疫情防控由最初的應急狀態轉變為常態化狀態[2]。伴隨著疫情防控常態化，人們在經濟、社會、教育、文化、消費習慣等領域發生前所未有的變化，這也讓我們重新適應當下社會，反思我們的生活方式。通過疫情，世界各國格局也發生了變化，不同國家應對疫情的方針政策也顯露出各種矛盾和問題。所以，新冠肺炎疫情防控常態化背景下，我國要更加注重培養應對疫情突發狀況的應急意識，做好隨時打疫情防控持久戰的準備[3]。社區在其中將發揮著非常重要的作用。

(二)社區治理

社區治理是指政府、社區組織、居民及其所轄單位等協調合作，對涉及社區共同利益的公共事務進行管理，有效地為社區提供公共產品及公共服務的過程和機制[4]。進入21世紀以來，我國眾多專家學者愈發重視社區治理方面的研究與分析。史柏年提出社區治理就是通過協商談判、協同行動等對社區范圍內公共事務進行治理的活動總和[5]。馮志均也指出要以社區服務為出發點，創新以社區基層黨組織為核心、以社區居委會為主線、以第三方社會組織為主導的社區治理模式[6]。也就是說，社區治理是治理理論在社區領域的實際應用，在當前社會轉型下，社區治理逐漸衍生出了新的特點。

1.社區治理內容逐漸擴大。治理涉及社區成員的眾多事務，根據馬斯洛需求層次理論①，每個家庭都有需求，要在社區內部建立健全一種機制來滿足個體需求，保證社區內部穩定和諧，維護社區共同利益。主要包括：社區照顧和福利保障，例如為社區需要照顧的人員提供必要幫助；社區安全管理，例如安排巡邏崗位，保障居民生命和財產安全；社區公共衛生與疾病預防，例如在疫情期間進行社區消殺工作，積極落實疫情防控相關指示。

2.社區治理模式逐漸豐富。在眾多治理模式中，網格化的治理模式受到普遍關注，社區居民通過這種模式來完成組織之間的協調與溝通。通過這種模式分工協作，利用各自優勢為社區文化、衛生、環境等提供服務。這一模式在大數據時代充分彌補社區之間的信息不暢，分配社區主體之間的各種資源，解決社區資源短缺的問題，并且加深各個社區經驗的交流，能夠更好地促進利益的合作。

二、新冠肺炎疫情防控常態化背景下三門峽市社區治理的現狀

(一)三門峽市社區治理現狀

三門峽市是河南省地級市。新冠肺炎疫情發生以來，三門峽市委社治委堅決貫徹習近平總書記關于社區疫情防控工作的重要指示精神[7]。各社區通過發揮基層黨組織引領作用，有序組織社區工作人員、志愿者、醫務人員共同發力對抗疫情。隨著疫情防控逐步常態化，為高效精準做好全市疫情防控工作，各社區合理安排工作人員定期對社區中的每家每戶進行排查，做到對外來人員、防控薄弱環節心中有數。截至2022年1月，市直已有67個機關、企事業單位陸續到聯系服務的77個老舊小區報到，并按疫情防控要求開展治理工作，站崗守責，確保周邊居民群眾應檢盡檢。截至2022年5月，已組織兩批共85名志愿者助力三門峽經濟開發區核酸采樣工作，成立志愿者服務隊，連續4個多月堅守疫情防控一線，累計出勤900余人次，掃碼測溫3.5萬余人次②。

各社區嚴格遵守市政府有關防疫部門的規定，科學防疫，精準施策。2022年初，三門峽市新冠肺炎疫情指揮部要求全市加強預警監測，提高疫情防控工作效率、質量，切實落實最小單元治理措施。從當年3月12日0時起，三門峽市全面啟用“場所碼”掃碼管控措施，實時進行動態監測。場所碼是新冠肺炎疫情常態化、精準化、信息化的重要防控舉措，是針對特定場所(主要包括各類檢疫站和高鐵站、火車站、居民小區、學校、醫院等)的專有二維碼，與以往的“亮碼”和人工登記相比，具有方便群眾出行、精準溯源排查和保護個人信息的優點。疫情防控常態化下，在黨的領導下，在全體成員共同努力和數字技術的支撐下，在原有的基礎上發展采用了更高效、更便捷的方式，實現了對疫情的有效防控，社區治理水平得到了顯著提升。社區的具體工作內容如圖1所示。

圖1 社區疫情期間工作內容

(二)三門峽市社區治理取得的成效

在疫情暴發初期，社區治理主要體現在封閉式應急管理。隨著疫情防控進入常態化，傳統的應急響應模式逐漸發生轉變，以政府部門為主導，多元主體共同參與的社區應急治理模式成為我國基層疫情防控的重要舉措[8]。在此背景下，三門峽市Y社區有效監管治理，經過全社區居民的共同努力，取得了顯著成效。

1.發揮黨建引領下的多元主體作用。三門峽市Y社區充分發揮黨建引領作用，通過組建黨員先鋒隊，且將志愿活動納入黨建工作和黨員積分管理的鼓勵方法，動員組織各機關和基層黨組織黨員走在前、作表率，支持督促黨員干部和志愿者到居住社區報到，切實開展疫情防控志愿服務活動，積極參與社區治理。全體社區成員齊心協力，發揮各自力量為社區做貢獻，科學劃分網格，建立全社區治理“一張網”，積極響應習近平總書記“疫情就是命令，防控就是責任”的行動指令[9]，有力推進疫情防控常態化背景下社區治理工作有序進行。

2.構建社區“三化”服務模式。在應對疫情時，社區積極推進服務機構規范化、服務設施均等化、服務范圍開放化。首先，建立健全社區疫情治理服務機制，實現服務“一站化”，依托社區管理服務中心，在社區內部開展宣傳和教育，以口頭勸服為主，以強制管制為輔，結合社區實際，提升基本公共衛生服務質量和社區居民精準化服務水平。其次，拓展服務內容，實現服務“多元化”，向特殊人群提供上門檢測服務，且為社區每戶人家分發口罩和酒精，確保社區內醫療機構物資充足，醫療技術成熟到位。定期進行人文關懷，幫助緩解因為疫情而產生的焦慮情緒。最后，優化功能設置，創新管理模式，實現服務“開放化”，以完善干部下基層及常態化疫情信息收集、治理機制為重點，著力構建街道辦事處、居委會、社區三級“垂直便民服務體系”，為居民提供全方位的、便攜的公共服務。

3.營造文明社區治理氛圍。在疫情期間，Y社區各項工作穩步開展。調研表明，社區在營造和諧氛圍過程中，已經有居民和社區“零距離”溝通的平臺和渠道，社區工作人員也能及時關注發出去的信息是否得到重視，并且能夠對居民的反饋及時給予回應。同時，可以及時了解居民的需求，解決一些突出的矛盾和問題。面對社區發布的一些信息被居民誤解的狀況，社區安排專門的工作人員負責溝通和解釋。他們耐心解釋，消除誤解，有效地避免了社區服務工作中容易出現的“盲區”和“真空”。在相互交流和溝通過程中，社區居民道德素質獲得提高，守住疫情防控底線成為居民的自覺意識與行為，涌現出一批文明戶，塑造了和諧團結的社區氛圍。

4.形成職責明確的網格化管理模式。社區網格化管理是一項創新性的社會管理工作，圍繞明確的管理目標，根據工作內容和工作范圍合理分工，責任到人，強調分工主體間相互協調、緊密合作，確保工作高質量完成。Y社區設置了3個網格，下設1名總網格長、3名分網格長和21個樓院長，形成了以居民委員會主任—社區工作人員—網格長—樓院長為線條、社區黨支部為核心的條塊結合的社區網格化管理模式，將社區工作的觸角延伸到網格，充分發揮網格化管理優勢，實現社區管理服務的零距離、標準化和常態化。與傳統社區管理模式相比，網格化管理進一步強化了社區服務功能，改善了社區管理方式，充分運用大數據、區塊鏈以及網格化手段，實時了解疫情防控情況，提升信息采集的深度和準確性，形成可復制的、可推廣的智能防疫模式，推動社區治理模式創新，進一步提高社區防疫工作的精細化。

三、新冠肺炎疫情防控常態化背景下三門峽市社區治理面臨的困境及原因

(一)面臨的困境

1.居民參與社區治理的動力不足

社區治理的主體是居民，他們的意見對社區的建設顯得格外重要。在疫情防控常態化背景下，居民參與治理的問題日益凸顯。一是居民思想較為落后。Y社區部分居民對治理仍呈漠不關心狀態，不少群眾認為病毒離自己還很遠，有的認為這些事務是社區領導干部的事情，與自己沒有關系，表現出事不關己的態度，參與治理的意愿較弱。二是居民缺乏傳統社區的共同利益意識。忽略了社區關乎的是整個社區居民利益的現實情況，整體凝聚力較弱，認同感較低。同時，大多數人面臨各種各樣的壓力，也提不起精力關注社區事務。三是居民參與機制不完善。盡管有一些居民想參與社區防疫工作，但不知從何處參與，找誰參與，意見得不到有效反饋，挫傷了居民的積極性，這也導致多數居民選擇居家隔離來配合社區工作，無法產生對社區的認同感和歸屬感。由此，社區居民看熱鬧者多、實干者少，參與氛圍遲遲未能形成，社區治理困難不少。

2.社區服務供給能力較低

隨著現代化進程的加快，人民生活范圍越來越廣，社區作為服務群眾的“最后一公里”，要在各個方面對居民進行多樣化的服務。在供給需求視角下，社區存在服務內容較為單一，服務范圍過窄的現象，沒有合理規劃文化、體育、保障等服務設施，整體供給能力較弱。例如，社區尚未建成公共服務站、文化活動站等服務場所，導致居民的文化娛樂訴求、日常合理需求等無法滿足。筆者調研發現，社區老年人喜愛跳廣場舞，社區沒有適合的公共文化場所可作為娛樂場地，也沒有相應的文化娛樂活動時間規劃。一些居民自愿組織，在社區多個地方組織跳舞，有時跳到很晚，影響周圍居民的休息、睡眠及學習；一些居民建議，在社區設立書法、乒乓球等活動室，合理規劃開放時間，社區尚未設立，也未征求居民意見。此外，社區部分工作人員存在服務方面的問題。疫情發生初期，防疫物資供給略有不足，社區沒有落實老舊小區的治理工作，著重于形象工程，全員便民項目并未得到合理規劃。這些問題都制約著社區的有效治理。

3.社區專業人才隊伍配備不強

由于社區治理具有難度大、責任繁雜等特點，在治理過程中，需要有充足的社會資源和人才力量。改革開放以來，我國的社區治理隊伍狀況趨好，治理能力水平也得到顯著提升，但也面臨比較嚴峻的問題，即社會力量的有效參與不夠，社區治理中的人才和資金仍然匱乏。疫情期間，面臨居民的多元化需求，例如物資運輸及居民關懷等方面，社區工作人員感覺力不從心，尤其是缺乏專業的醫護人員、心理咨詢人員、網絡維護人員及社區志愿者等，無法滿足社區疫情防控的常態化要求。同時，社區在人才隊伍配置中，分工和責任不甚明確，工作人員存在“群干一件事”的現象，這樣往往忽略其他事情的責任落實，造成社區治理危機。

4.社區應急管理機制不完善

在疫情期間的社區治理過程中，應急管理機制不甚完善。首先，應急管理方案缺乏結合本地實際的細則，預案不夠科學合理，缺乏可操作性。其次，社區與上級部門的信息溝通與共享渠道不夠暢通，導致應急工具、防護裝備、檢測儀器等防疫物資儲備不足，應急處置保障能力低。再次，應急管理人員缺少事前規劃和安排，疫情發生時臨時成立救援隊，職責分工不甚明確，處于被動應對狀態。最后，社區居民憂患意識和安全意識不強，自我防護意識和應急技能比較薄弱，面對嚴峻的疫情形勢無法有效地保護自己，個別居民甚至存在“等、靠、要”思想，不能積極主動地參與防疫志愿活動，突發事件到來后，未能形成合力。

(二)原因分析

1.居民參與社區治理的渠道不夠暢通

社區治理的主體是社區內的居民，所以人的因素對社區治理有較大影響。由于社區內群體成員的思維差異、社區群眾受教育程度不同，及部分居民自身缺乏相應的知識和能力等，居民自身對社區治理的理解不夠，在缺少相應激勵機制和宣傳動員的條件下，無法在治理過程中獲得參與感和滿足感，社區治理層面出現居民無法及時有效參與的情況。同時，居民參與社區建設的機制不完善、參與途徑不暢通，社區信息管理系統落后，信息公開性和透明度較低，居民的合理意見和建議不能及時有效地反饋給社區。調研發現，居民將問題反映給社區，往往沒有反饋，嚴重挫傷了居民參與社區治理的積極性。

2.社區工作者的服務意識較為匱乏

社區服務要基于居民需求，如果不了解居民需求，就無法制定出高效且有針對性的辦法，治理效果不佳的情況。筆者調研得悉，社區工作人員學歷基本為大專，工作人員的期望薪酬與實際薪酬存在距離。由于工作人員缺乏較為專業的培訓，部分工作人員主動服務意識不強，對社區治理和服務工作產生倦怠、推脫等行為，從而導致居民長期反映的問題不能得到及時有效的解決，需求得不到滿足，居民應有的服務訴求等得不到落實。同時，社區沒有及時落實“服務高效、管理方便、界定清晰”的要求。社區負責人表示,準備在來年的績效考核中參考服務滿意度,以此提升社區工作人員的服務效率、質量與能力。

3.社區人才引進政策不夠有力

人才是社會發展的寶貴財富。在社區治理的過程中，相關專業人才不足的原因有很多。首先，引進人才的難度較大，本科學歷的專業人才較少，社區工作難以吸引年輕人和學歷層次比較高的人才。并且，現有人員對自身的職業方向把握不明，缺乏專業知識與技能，缺乏堅定的理想信念，創新服務的動力不足。其次，由于社區專業人才培養機制不完善，對人才培養缺乏前瞻性的目標和規劃，導致實際工作能力與實踐服務需求相脫節，能力與工作不匹配，這使得社區工作者隊伍流動性變大，人才流失嚴重。最后，人才流動機制不健全，吸引政策不夠有力，薪酬待遇等方面無法滿足需求，很難有效吸引外來人才，人才引進政策得不到有力回應，社區治理所需專業人才匱乏。

4.專業技術力量薄弱且缺乏監督機制

社區是疫情期間治理的關鍵環節，對疫情的管控起到重要作用。首先，Y社區衛生服務中心存在著醫療技術力量不強、社區衛生機構就醫環境較差、相關人員醫療水平不到位等問題，很難實現與三甲醫院的良性互動。其次，社區相關工作人員缺乏疫情防控專業知識和技能，也缺乏做好長期防控工作的認識，在社區治理工作中出現顧此失彼的現象。再次，Y社區的相關技術力量薄弱，無法合理運用大數據、云計算等技術來健全醫療體系，落實疫情防控舉措，未能做到精準治理，導致人員摸查工作等存在漏洞。最后，社區日常監督和專項監督機制不完善，在處理疫情問題時社區相關責任人缺乏控制意識和責任心，缺乏相應的績效評估標準對社區工作者的工作進行評定，這可能導致社區工作者出現消極怠工現象，應急管理能力得不到顯著提升。

四、新冠肺炎疫情防控常態化背景下三門峽市強化社區治理的有效對策

(一)積極推行黨建引領下“社區居民互動治理”模式

截至2021年6月5日，全國8942條城市街道、11.3萬個社區已建立黨組織[10]。基層黨組織須在社區治理中發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，把黨的全面領導落實到社會的“神經末梢”，從而實現社會治理整合[11]。社區治理過程中，要充分發揮黨領導協調各方面的作用，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體[12]。社區通過了解民情,引導民意,鼓勵更多的居民,特別是共產黨員加入志愿者隊伍，將黨組織作用發揮到社區的各項事務。同時，在黨支部監督下，強化社區的督查和宣傳引領工作，及時總結推廣社區“雙報道雙服務雙報告”的典型事例，構建居民參與社區事務治理的平臺，完善參與渠道，推行黨建引領下的社區居民互動格局，實現社區和居民之間的互動聯動治理，共同筑牢常態化下疫情治理嚴密防線。社區黨組織發揮核心引領作用，認真落實“從群眾中來，到群眾中去”，深入居民主動聽取居民的心聲，收集居民提出的合理意見和建議，認真梳理各條意見和建議，對于合理有效的意見和建議及時反饋社區工作人員，監督各項意見的貫徹和落實。為了充分調動黨員積極性和能動性，發揮黨員先鋒模范作用，社區可以成立黨員志愿服務團隊，將社區急需解決的事項及時發布到黨員微信群等工作平臺。通過建立工作積分機制，激勵黨員同志積極參與社區工作，用自己的言語、行動帶動群眾，參與人民調解、行政調解和司法調解等工作，促進社區和諧團結。

(二)基于居民需求提升社區服務水平和治理能力

社區服務是現代社區最基礎、最重要的社會功能。因此，在疫情常態化下，社區要本著“以人為本”的原則，創新工作模式，鼓勵社區管理人員開展群眾工作，在社區內部進行訪談調查，個案研究，了解居民對疫情防控知識的掌握程度，了解群眾對社區相關治理工作的看法，夯實群眾基礎，以此提升基本社區公共衛生服務質量和服務水平。首先，圍繞轄區積極開展“公衛基層行”活動，社區衛生人員應熟記、弄通、做實國家基本公共衛生服務要求內容，依托廣播、宣傳及居委會上門工作等方式，扎實做好基本公共衛生服務項目宣傳活動，提高社區居民對健康的認知水平。其次，圍繞“構建平安幸福社區”主題，積極開展“社區服務能力達標”“居民滿意社區”等系列活動，采取居民評價、社區自評以及引進第三方專業機構評價的形式，提升社區工作人員能力和服務水平，提高居民的滿意度和獲得感。最后，要加快服務型社區的建設，轉變社區治理理念，將命令式、強硬式服務模式轉變為協商式、自主式的新型管理方式，增強服務意識，注重服務實效。

(三)積極培育和引進社區治理專業人才

在疫情常態化背景下，社區治理中需要一批敢戰斗、善戰斗和能戰斗的職業化人才，因此，社區自身培育專業人才和引進高層次高水平的專業人才顯得尤為重要。首先，社區要建立完善工作崗位制度，吸引和留住現有人才，充分發揮人才的“內生”作用；同時，社區結合工作需要，對于新引進人員和長期工作人員分別提供相應的培訓機會，助力社區工作人員的成長和發展。其次，社區需要建立和完善工作激勵機制和考核機制，充分調動社區工作人員的積極性和主動性，提升社區的創新服務能力和服務水平。再次，社區創新多元化的服務平臺，充分挖掘和掌握社區現有居民中具有某種專業技能(諸如網絡、法律、心理學等學科)的人才資源，根據社區中常規化出現且居民急需解決的問題，進行相應人才歸類，打造人才“蓄水池”，及時解決居民遇到和提出的各種問題。最后，社區需暢通居民和社會志愿者參與社區治理的渠道，建立合理的激勵機制，積極鼓勵和引進社會中具有一技之長的志愿者參與社區治理中，共同提升社區服務質量。

(四)建立健全以數字為支撐的社區應急管理機制

首先，面對新冠肺炎疫情防控常態化，社區應結合工作實際，合理制定切實可行的突發公共衛生事件應急管理預案，確保突發公共衛生事件治理與社區日常工作有序進行。其次，重視應急能力提升，加強應急物資儲備和供應能力，立足社區實際，加大工作人員培訓力度，提升社區工作人員的應急反應能力和日常工作服務能力。再次，利用大數據等信息化技術，例如健康碼、場所碼，呼吁社區居民在相關平臺錄入即時健康狀態來有效整合信息，并且配備紅外線測溫裝置等先進技術設備，對本社區所轄居民進行智能化管理，實現社區重視救護向有效防控的轉變，進一步提升社區的管理效能。最后，社區與街道辦、市政府應有效實現協同聯動治理。例如，三門峽市疫情指揮部建立起部門間協調有力的指揮平臺，依托新型智慧城市平臺，建立“7平臺+1門戶+1綠碼”的大數據疫情防控和健康出行體系[13]，提升社區突發性事件應對能力。

注釋

①馬斯洛的需求層次理論經歷了從五個層次到七個層次，即：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我實現需求，后來在尊重需求與自我價值實現需求中加入知識需求與審美需求。

②三門峽市人民政府.三門峽日報[EB/OL].(2022-05-02).http://smx.gov.cn/pageView/article.html.