城市“污水零直排”長效管理機制優化研究

□文/王汪誠 張碧緣 張凱月

（浙江農林大學 浙江·杭州）

［提要］2013年浙江開展“五水共治”以來，污水治理問題逐漸引起城市管理者的重視。本文以杭州市臨安區“污水零直排”創建工作為研究對象，從“污水零直排區”長效管理機制出發，通過問卷調查、實地考察及政府訪談等方法獲取創建工作現狀，同時剖析污水治理中的重難點，發掘亮點、尋找不足，提出長效管理機制優化策略。

一、問題的提出

浙江因水而名、因水而興，于2013年提出“五水共治”行動，2018年浙江省開始推行“污水零直排區”建設，治水工作至關重要。普遍認為，水環境問題關鍵在于污水排口，核心在于管網設置。“污水零直排”就是對生產、生活和經營活動產生的污水，實行截污納管、統一收集，經處理達標后才能排放到外環境，做到“晴天不排水，雨天無污水”。

對此，學界也展開了相應研究。劉平養指出，即使是在發達國家，長效的管理機制會直接提高生活污水中分散處理系統的技術效率和節約成本。王廣濤等發現污水直排是由于雨污合流、污水處理廠設施不完善和分布不合理以及沿岸村莊直排等原因所造成。金侃華提出，政府部門必須堅持需求導向，將有限的資源用在合理的地方。謝作晃指出，“零直排”建設工作需要社會公眾的參與。他提出應該根據應截盡截的原則，對不同地區以及不同的排污類型來進行制訂特定的整治方案。韋舒等通過飲用水水源保護區范圍內污水直排口的數量、種類、特點等進行調查，描述了廣西地區的污水直排口點源產生污染的原因并提出了相應的整治措施。

“三分靠建，七分靠管”“污水零直排”工作推進離不開長期有效的運維管理。根據定義，長效管理機制可理解為能長期保證制度正常運行并發揮預期功能的制度體系。一般來說，合理的長效管理需要具備三個方面的要素：責任主體、成本有效、監管得力。據此，本文將臨安區“污水零直排”長效管理關鍵要素分為多主體治理的運行機制、技術資金層面的動力機制、約束機制三類，并分別展開了調研。

二、杭州市臨安區“污水零直排區”建設概況

杭州市臨安區“污水零直排區”建設總體目標是以污水處理廠和管網建設為基礎，以持續推進全面徹底的污水納管和精準的雨污分流為核心，建立完善長效運維機制。將建設分為步驟安排階段、全面實施階段以及建設驗收階段。自2018年以來，區政府各個部門以區域劃分，部門間職責分工明確，相互協作，并制定行之有效的推動機制，前期工作已初顯成效。“污水零直排”治理措施相對具有針對性，經歷了監管治理污水處理方式、改善混接錯接的管道分流、檢測修復結構性或功能性缺陷、檢查調查等階段。但實際上，由于各種原因，少部分污水沒有處理而直接排入河道。

三、杭州市臨安區“污水零直排”長效管理重難點分析

（一）多主體治理層面的綜合性運行機制

1、行政機制分工復雜。臨安區目前明確了五水共治辦公室牽頭統管，各部門及鄉鎮具體實施的實施體系，然而各部門間職能多方聯結、錯綜復雜，部門與部門協同聯動的工作量大，在相互溝通實踐中仍然避免不了“信息孤島”的現象。各部門職責分配如圖1所示，五水共治辦代表區政府主要負責協調工作；環保部門分管工業和企業；城市管理局、商務局和市場監督等部門主要進行管理“八小行業”（“八小行業”包括食品（三小）、公共場所（四小）、特殊行業（一小）。三小：小餐飲店、小食品加工店、小食品經營店；四小：小理發店、小歌廳、小浴室、小旅館；一小：小網吧）經營性的排水；住建部門主要承擔小區民房的排水改造。（圖1）

圖1 五水共治辦牽頭協調七大部門圖

企業方面，管網管理公司與環保局聯動負責管網的建設，即截污納管，增設雨水管道，根據街道匯報的情況，對于設施不到位、有破損的管網進行及時排查維護，如圖2所示。（圖2）

圖2 企業污水處理及反饋聯動過程圖

2、民眾參與機制不完善。社會公眾作為多元治理主體之一，有權利和義務對城市建設和管理提出建議，理應在污水治理過程中扮演著不可或缺的角色，并且這樣的參與具有互動性和回應性，能夠更好地進行謀劃決策和精準施策。然而，調查發現，較多受訪居民參與公共事務積極性較低，缺乏對“污水零直排區”創建的了解，參與意識薄弱。其主要表現有兩點：其一，政府宣傳及組織公眾參與的力度不足，公眾的了解程度缺乏結構性失衡，龐大的年齡大低學歷群體缺乏對“污水零直排”的了解，缺乏足夠的公共意識。其二，缺乏有效參與途徑、明確的決策參與平臺及渠道。社會公眾尚未平等地進入多主體治理網絡的溝通與協商機制，缺乏“自下而上”溝通過程，民主化程度相對較低，無益于長效管理的可持續性。

（二）技術資金層面的動力機制

1、雨污分流難度較大。在城市排水管網設計中，雨污排水管網應是分離的。第一，雨水、山體水、路面積水等自然水體應當流經雨水管，最終進入外圍河道；第二，生活污水通過專用污水管道抵達污水處理廠，處理達標之后再行排放。

受歷史因素影響，臨安區雨污分流實現工作量較大，其排水系統主要存在許多問題。第一，老舊小區多。臨安區舊城區改造起步晚，老舊小區眾多，存在雨污混排或污水管網堵塞等問題，且絕大部分陽臺污水沒有納入污水管。第二，城區集鎮管網復雜。早期建設由于受經濟技術的制約，市政排水管道與城市社區建設代際錯位。全區初步統計有雨污管網共計1，260余公里，且大多年久失修，短時間內修復、整改難度很大。第三，對于歷史保護街區和臨河建筑，既不能動遷，也不能損壞，管道鋪設與整治存在較大難度。

2、污水處理資金短缺。一般認為，當前農村地區生活污水處理設施無法正常運營的主要原因是缺乏長效管理維護的資金投入。目前，臨安區污水治理工程的資金投入未形成多元化的投入機制。以2018年為例，創建任務建設資金預算經初步概算為6，322.7372萬元。運營維護資金多以地方財政自籌為主，盡管目前臨安市區各街道及村鎮對污水“零直排”處理能夠承擔一定范圍費用，但都不愿意承擔超出范圍的過多費用。

3、利益責任層面的監督約束機制。第一，我國的基礎設施建設歷來存在“重建設，輕管理”的問題，同樣，生活污水處理設施也是如此。調查后發現，臨安區推進農村生活污水處理設施建設的同時，發現許多工程建設完成后，設施的管理維護水平與預期存在差距，管理不到位、運行不正常的問題依然存在。第二，沿河村鎮的污水和垃圾浸出液直排入河。由于自然形成的坑、塘、溝、河被占壓、傾倒垃圾甚至填平，沿河村鎮缺少配套設施，工業廢棄物和生活垃圾被堆放河邊，在雨天經過雨水的淋漫、降解發酵形成污染源隨生活污水直接或通過支流進入河道，對河水造成污染。第三，八小行業及企業廢水的偷排也是造成河道污染的原因之一。對八小行業及企業廢水排放的監察督管涉及眾多部門，雖然環保部門要求企業廢水在排放之前都要進行無害化處理，但仍有個別企業處理不達標就偷排、變相偷排。（圖3）

圖3 八小行業污水處理及反饋聯動過程圖

四、“污水零直排”長效管理優化建議

（一）強化多方的技術設施建設。處理好雨污合流及部門聯動復雜等問題，不斷改進污水處理技術，推進運維管理設施改造建設。第一，加強基礎調研，創新使用管網監測技術，應充分調查排水系統現狀，根據城市相關規劃，在充分保護歷史遺跡的基礎上實現雨污分流；第二，對于污水處理需求和規模進行進一步論證。測算生活污水產生量，并據此改進設施規模；第三，以加強與完善項目管理為主線，以部件管理思想為工具，健全“污水零直排”長效管理及配置規范體系，落實科學管理和動態維護以保證數字平臺運行的精確性與穩定性。在此基礎上，可嘗試利用大數據等現代信息技術完善市政管理體制。運維管理狀況具有較強的綜合性和動態性，大數據技術可將其海量歷史和實時數據進行有效融合，為運維階段的決策提供有力的信息支撐，提升精細化管理水平。

（二）建立有效的資金保障機制。“污水零直排”長效管理是一項公益性較強的民生工程，穩固的資金投入是其有力的物質基礎與保障。資金投入可進一步改善污水處理設施，跟進污水排放管網和邊溝建設，確保產生的生活污水全部得到統一收集和處理。長遠來看，要合理確定區、鎮兩級分擔比例，引入更多社會資金，形成多元化的投入機制。可借力PPP模式，創新政社合作路徑，建立有效的“政府扶持、地方補助、企業參與、群眾自籌”等多元化的長效資金保障機制，廣泛籌集資金，引導社會各界通過投資、捐助等形式參與到創建工作上來，形成多元化投入、多舉措動員參與的態勢。

（三）明確科學的治污技術模式。在“污水零直排”創建工作過程中，針對臨安區目前生活污水治理基本情況可得知，不同的技術模式適用不同的主體、客體，即農村類型、基金投入、日常運維工作、人力成本等。首先，對于臨安區下多數農村地區，因其對各種污染物除率高，可適用多介質土壤滲濾凈化槽技術等。具有針對性的技術可有效地降低建設成本，提高治理效率。其次，針對街道、鄉鎮各種污水的水質、水量特點，結合臨安當前的經濟和社會發展水平，在現有的分散和集中處理技術的基礎上，獲取因地制宜的污水治理模式，攻克“污水零直排”技術關鍵點。同時，定期開展對污水處理設施管理人員的培訓，提高技術能力。

（四）加強有序的建后監管力度。第一，加強管網日常養護。加快落實“河長制”，建立健全移交管理制度，切實落實日常養護管理工作。第二，利用科技手段，為“污水零直排”長效監管賦能，加強污水處理設施運維管理。通過監控、預警、分析等智慧化功能手段，優化地下管網管理。第三，嚴格落實排污許可制度，依法核發排污許可證，規范工業企業排水管理。一方面倒逼企業加大污水治理投入；另一方面加強對排污企業地監控和流域流水斷面地水質水量監測，加大執法力度，嚴厲打擊偷排、惡排等違法行為。第四，加強對河道斷面水量、水質及污水處理廠進水和出水的水質監測，重點監測項目為流量、COD、氨氮等。

（五）著力長效的社會參與機制。深化社會認識，推進公民參與，逐步向社會開放決策領域，形成政府、市場和社會三者平等參與、相互依賴、合作共進的多主體治理網絡。“污水零直排”工作中的入戶調查、“水氣”同治、涉“污”企業的“暗改明”、小區陽臺水的“雨改污”等程序需要更多的家庭、經營戶、企業主參與。首先，政府可通過電視、網絡、報刊等社交媒體及宣傳標語等方式，聚焦“城市共同體”理念，加強“污水零直排”建設工作主要內容宣傳及環保法律法規知識普及，增強企業商戶環保自律意識，自覺履行治水社會責任。其次，加強ICT城市管理模塊建設，拓展城市數字化信息平臺、微信公眾號、App及12345熱線電話等多元信息溝通渠道，增加并明確公眾參與的決策平臺，向公眾征詢建議。通過信息收集、反饋，推動以問題為導向的反饋機制和良性互動，充分獲得公眾支持和參與，使政府行為轉化為市民自覺行為，以實現“1+1＞2”的長效合作機制。

五、結語

開展“污水零直排區”建設是踐行“綠水青山就是金山銀山”發展理念、續寫浙江“八八戰略”生態的具體實踐。從2014年治水至今，臨安“五水共治”已經走過了6個年頭，“污水零直排”工作也在經過漫長的摸索嘗試后走上正軌。完善并建立“污水零直排”長效運維管理機制，要遵循“全方位覆蓋，高標準推進”的工作原則，以賦予城市污水治理工作更科學的落實、更環保的措施、更顯著的成效，最大限度實現“污水管網全覆蓋、污水全收集、雨污全分流、處理全達標”。這不僅需要加大資金投入，落實排水長效管理專項資金，制定科學的污水治理模式，積極開展排水設施日常檢查和重點部位專項督查工作，還需要注重市民參與，多方協作打造更理想的城市水文環境。