淺析廣東省“三舊”改造工作存在問題與對策

鄧惠民 林婕

1.廣東國地規劃科技股份有限公司 廣東 廣州 510000

2.廣東省科學院廣州地理研究所 廣東 廣州 510000

1 廣東省“三舊”改造工作的背景

廣東省歷經幾十年快速發展，經濟增長方式逐漸由粗放型向集約型轉變，對土地利用方式提出了更高的要求。通過“三舊”改造，解決舊城鎮、舊廠房、舊村莊中布局不合理、利用效率不高、功能不完善等問題，提高土地利用效率，為經濟發展騰挪空間，具有促進產業轉型升級、提高城鎮空間質量內涵的綜合效益。“三舊”改造有利于推動城鄉規劃建設由增量型向存量型改變，是廣東省在土地資源供需矛盾日益突出的情況下，拓展建設空間、保障發展用地的重要途徑，促進全省高質量可持續發展和生態文明建設[1]。

當前，針對廣東省建設用地使用過程中普遍存在的不集約、效率低等問題，迫切需要通過“三舊”改造挖掘土地潛力，保障發展用地，科學合理利用資源，切實改善城鄉人居環境，推動產業結構優化升級，促進經濟社會又好又快發展。

2 廣東“三舊”改造工作的成效

據《廣東省深入推進“三舊”改造三年行動方案（2019－2021年）》，2009至2019年間廣東省共實施“三舊”改造73.59萬畝，完成“三舊”改造42.58萬畝，投入改造資金1.48萬億元，節約土地約18.88萬畝。現階段實現城市發展水平不斷提升，城市的綜合建設工作不斷的強化，百姓生產生活水平得以進一步提高。廣東省“三舊”改造工作整體上成效明顯，如圖1、圖2所示。

圖1 “三舊”改造前

圖2 “三舊”改造后

相對而言，改造前不僅表現出臟、亂、差的特點，對周邊的生態、人居環境造成了不利影響，基礎建設受到限制，制約了產業升級和生活條件改善。改造后，提高了土地資源的綜合利用效率，一方面更好激發區域的發展潛力，另一方面對區域的綜合經濟部署做出合理的改善。

廣東省“三舊”改造工作，基本上能夠按照因勢利導的方法實施，對于長期發展做出了較多的保障。但隨著工作逐漸深化，仍存在許多問題需解決，后期存量項目改造難度增大，多類問題凸顯，需引起重視。

3 廣東“三舊”改造工作的問題

3.1 閑置土地的監管、審批權力分離導致管理問題

閑置土地通常指應該利用卻因各種原因被閑置而未得到利用的土地，土地資源管理角度一般指批而未建或未按用地指標計劃落實的土地。嚴控閑置土地是政府出于集約合理利用土地、耕地保護政策的需要采取的管理措施，從而限制或激勵未有效利用或閑置沒有利用的土地合理發展。2019年，廣東省國土資源廳印發《關于深入推進“三舊”改造工作實施意見的通知》，明確閑置土地不得申請納入改造范圍的要求。

在落實意見過程中，因閑置土地的監管與審批的權利分管于不同的職責部門，即開竣工監管職責部門與“三舊”改造審批職能部門，往往會出現不達標的閑置土地審核不到位的管理漏洞。

3.2 公益性用地未得到有效落實及保障

根據城市更新相關政策規定，不同類型的改造項目移交的公益性用地比例不盡相同，除了在項目范圍內移交足夠的公益性用地之外，差額的公益性用地還可以通過移交等量的經營性用地予以補齊，超額的公益性用地可以協商政府有償收回。大多數項目范圍內規劃的公益性用地比例并未達標，可能是因為控規公益性用地未落實好相關要求，亦可能是權屬人地塊本就不涉及城市道路、防護綠地等可以搭配的用地，致使他們更傾向于移交等量的經營性用地予以補齊，長久以來，公益性用地便逐漸減少，與公眾對于公益性用地日益增長的需求相矛盾。

3.3 最新土地利用現狀影響標圖建庫

根據最新的全國第三次國土調查成果，相關的圖斑范圍與以往的“二調”、2018年土地利用現狀出現較大出入，致使后續標圖建庫的圖斑中出現大量不符合標圖建庫一般要求的現狀非建設用地。項目因為早期符合“三舊”改造要求進行相關改造，途中突然不符合“三舊”改造要求，致使項目停滯的情形比比皆是。不少項目憑空在項目范圍中零星分布多處“天窗”，相關上級部門并未就過渡時期的做法及規則進行明晰，既不利于推進城市更新項目，也不利于集約節約利用土地。

3.4 城市更新機制不健全

廣東省“三舊”改造工作過程中，對于城市更新機制比較單一。比如，城市更新的招商引資模式，完全是單純的販賣資源，并沒有加強城市資源的綜合利用。單一的販賣資源模式，導致城市可利用的資源逐步減少，主動權也掌握在別人手中，這樣的狀態下，并不能促使城市更新朝著正確的目標前進，還會影響到城市的形象建設。城市更新時，對于階段性的目標沒有合理的把握，很多更新目標的落實，完全按照固定的套路開展，中途沒有靈活的調整，而且在更新的速度上比較緩慢，更新機制的整體價值創造，并不符合預期要求[2]。城市更新機制的打造，應站在長遠的角度思考，對于機制實施中出現的問題高度關注，為將來的發展做出更多的保障。

3.5 改造方案不合理

“三舊”改造專項規劃與改造方案較多局限在標圖建庫的層面上，對于以往的規劃成效與現狀問題分析比較薄弱，從實際工作中得到的反饋信息也比較少，不利于長期工作的開展。改造方案的執行模式，整體表現出按部就班、工作積極性不高的特點，靈活性不高，難以解決日益復雜的存量用地規劃，對于方案漏洞的彌補能力，以及方案的綜合創新，均有較大的困難。改造方案的實施時，對于各類特殊情況的處理，同樣沒有把握好方案的綜合效果，尤其是對方案的內部矛盾應對，未能夠科學的解決，反而是由此產生了新的挑戰。改造方案的設計和部署，應按照科學的思路進行優化。

3.6 重復建設問題突出

“三舊”改造工作的規劃與建設過程中，往往基于近期目標進行實施改造，缺乏長遠規劃的眼光，未能從多個角度考慮布局與同期專項建設的需求，容易忽略“三舊”改造的發展方向，片面追求短期經濟發展。一旦規劃建設脫離當地經濟社會發展水平和發展實際，將導致重復建設的現象，使得成本投入增加、資金和土地資源浪費、改造項目穩定性較差、土地閑置等問題。

3.7 改造創新薄弱

廣東“三舊”改造工作的很多問題是長期積累的結果，如果不能對未來的發展高度負責，勢必會造成較多的負面影響，這對于區域的綜合進步造成了較大的阻礙。改造工作的一個嚴重問題，在于自身的創新非常薄弱，很多工作的實施，并沒有從多個角度思考，完全是按照單一的路線進行操作，這樣的條件下，并不能對今后的發展較好的負責。改造工作的創新意識并不高，對其他區域的成功案例處于盲目的套用狀態，未能夠按照個性化的改造模式進行落實，這對于改造的發展，直接造成了較多的挑戰。改造工作的部署模式，并沒有加強各個部門的協調，在權責之間不夠清晰，部門之間的合作，表現出踢皮球的現象，因此在長期發展方面，并不能得到良好的成果。改造工作的創新，應根據時代的發展和自身的訴求，做出全面的優化。

4 廣東“三舊”改造工作的規劃對策

4.1 加強職責部門的溝通，建立大數據共享平臺

加強職責部門之間的橫向溝通，逐漸推進大數據共享化建設，建議利用國土空間一體化管理平臺等，推進“三舊”改造項目數字化、共享化，促進政策信息銜接到位，用地監管有效。通過部門聯審、項目協議監管、部門聯合監管等機制，推動監管與審批部門之間工作內容、工作方式及工作流程的相互了解，從而提高工作效率與減少矛盾，提升“三舊”改造管理能力。

4.2 加強對“三舊”改造主體的監管力度

統一思想，提高認識，切實增強相關職責部門對“三舊”改造監督檢查工作的責任感和緊迫感，嚴格落實國家最新政策要求，防范廉政風險。加強對“三舊”改造主體的監管力度，制定監督檢查的工作計劃，確定督查工作重點，防范出現社會風險。

4.3 優化控規調整相關機制，建立公益性用地平衡臺賬

若某個片區的控制性詳細規劃涉及調整，涉及“三舊”改造的用地，若不符合相關改造方向所需移交的公益性用地比例要求，需同步調整該范圍公益性用地方案，使該項目范圍內公益性用地比例要求達到“三舊”改造的要求。倘若仍無法滿足移交公益性比例要求，或實在無法騰挪出相關的用地作為公益性用地，可建立一個公益性異地平衡的臺賬，既本項目移交等量的經營性用地予以補齊的同時，需在他“三舊”改造項目中的超額公益性用地落實相關規模，如此一來，可以保證整體公益性比例的不減少。

4.4 制定過渡時期政策，為城市更新項目保駕護航

根據既有政策文件依據，對于現狀非建設用地，但是實地已在2009年12月31日前建設使用的情形進行論證，可解決部分項目問題。亦或套用“三地”的概念，對項目無法單獨出具規劃設計條件等情形進行說明，即可不受上蓋比例限制，但是會增加地方相關指標的壓力。部分“三調”調查為非建設用地的地塊可能從始至終均為建設，考慮到“三舊”項目上該比例要求只要達到30%，其余土地可搭配空地的情形，應由上級部門將“三調”與歷代土地利用現狀情形進行結合整理出全新的分析數據庫，用于標圖建庫及相關用地報批，已達到減輕地方指標壓力。

4.5 健全城市更新機制，創新發展方向

“三舊”改造工作的目的在于提高城市的綜合發展水平，為了在今后的改造中得到更好的成果，應努力健全城市更新機制，在不同區域的發展方向上保持個性化。2021年，全國“三舊”改造（城市更新）領域首部省級政府規章《廣東省舊城鎮舊廠房舊村莊改造管理辦法》正式實施，標志著廣東舊改法治建設進入新階段。在以往的廣東“三舊”改造實踐中，并非遇舊就改，而是在原有基礎上，嚴格控制大規模拆除、大規模增建、大規模搬遷，確保住房租賃市場供需平穩。強調保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延續城市特色風貌，達到提升城市品質、加強基層治理、推動鄉村振興的目標，推動城市舊空間轉變為城市新名片。由此可見，未來的城市更新方式方法應不斷的調整，減少盲目的更新。

4.6 優化改造方案，提高工作可行性

“三舊”改造工作過程中，應深度挖潛，全面開展項目排查，對各個項目進行徹底的摸底調研。改造方案的調整，避免盲目的調整，應對改造方案的問題深入挖掘與進行可行性研判。例如，改造成本過高時，應分析成本過高的原因，對改造的技術、改造的設備、改造的區域重新設計評估，而不是盲目的削減成本，這樣不僅無法得到突出的成績，還有可能造成新的漏洞。改造方案的調整，應把握好各個方案的銜接效果和相互輔助效果。

4.7 優化用地布局，提高資源整合水平

應明確“三舊”改造目標，從基礎著手，確定改造策略，優化用地布局，提高資源整合水平。產業方面，要根據產業的部署特點確定優化方向，堅持對土地資源有效的整合與利用。比如，工業用地雖然可以創造出較高的經濟效益，但是造成的污染問題比較突出，對于城市發展和百姓生活造成了巨大的影響。為此，應增加生態修復類改造項目和公益服務類項目用地，堅持減少土地污染，加強生態維護，結合國家可持續的發展戰略及規劃標準優化布局。落實產業用地過程中，應加強土地的勘察和調研，對土地資源做出合理的規劃，應考慮到各個產業的均衡發展，對區域范圍內的鄉村和城市良好的優化，告別傳統土地利用方式造成的問題[3]。

4.8 分期制定改造計劃，減少重復建設

應不斷完善“三舊”改造工作體系，各項工作實施在滿足近期發展需要的同時，促進長期發展計劃制定并提出規劃保障。基礎設施在建設應掌握科學性與合理性，對改造方案進行有效分析，如市政工程應道路規劃建設。基礎設施應合理維護，減少漏洞和安全隱患；有些基礎設施則需要科學的整合，節約資源的同時，提高設施的運行效率。

4.9 實施改造創新，彰顯城市特色

改造過程中要注意城市文化的注入，注重創新，逐步彰顯出城市的特色。加強對文物古跡的保護，避免因盲目改造建設而導致歷史街巷、歷史建筑及古樹名木被破壞的現象。城市的文化不僅僅是精神信仰和理論研究，更加要結合百姓的實際工作需求和生活需求來完善。例如，醫院、車站、道路、學校等方面的改造，要與居民區的建設保持協調。

5 總結

本文對廣東省“三舊”改造工作的背景、成效、存在問題及解決對策進行簡要剖析。文章認為廣東省“三舊”改造工作長期以來有效開展，取得重大進展。新常態經濟發展及存量規劃思路的提出，使得城市更新、微改造等“三舊”改造項目越發得以重視。“三舊”改造工作未來發展空間較大，應持續對其內涵不斷豐富，目標致力于解決人民群眾在舊城鎮、舊廠房、舊村莊及周邊環境下生產生活所遇到的各類矛盾，在長期工作的安排上，以創新手段優化，并積極聽取反饋意見，最終完善“三舊”改造的工作流程及工作機制。