以法治之力保障農業強農村美農民富
——《廣東省鄉村振興促進條例》解讀

文 陳亭利

習近平總書記和黨中央高度重視鄉村振興。習近平總書記多次強調必須把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉村振興，要加強頂層設計，以更有力的舉措、匯聚更強大的力量來推進鄉村振興。省人大常委會深入貫徹落實習近平總書記和黨中央決策部署，于6月1日審議通過了《廣東省鄉村振興促進條例》，已于今年9月1日起施行。條例根據國家鄉村振興促進法，立足實際、把握重點、突出特色，對鄉村產業發展、鄉村人居環境提升、鄉村治理、城鄉融合發展、幫扶機制和保障措施等方面作出規范，必將為廣東鄉村振興邁進全國第一方陣提供有力法治保障。

條例的制定出臺，一是貫徹落實黨中央、國務院關于鄉村振興戰略決策部署的需要。習近平總書記強調，從中華民族偉大復興戰略全局看，民族要復興，鄉村必振興。實施鄉村振興戰略，是新發展階段做好“三農”工作的總抓手。制定條例，是貫徹落實黨中央決策部署的具體舉措，是落實全面實施鄉村振興戰略的法治保障。二是貫徹落實鄉村振興促進法并做好配套銜接的需要。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略以來，黨中央、國務院先后制定了一系列文件，形成較為完整的政策體系，我省也相應出臺了一系列政策措施。我省于鄉村振興促進法頒布施行一年之際，制定出臺條例把行之有效的鄉村振興政策法定化，結合探索積累的經驗對鄉村振興促進法的有關規定予以細化落實，有利于充分發揮立法在我省鄉村振興工作中的推動作用。三是做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的需要。我省于2011年11月出臺《廣東省農村扶貧開發條例》，自施行以來，積累了不少可復制可推廣經驗，扶貧工作卓有成效。但我省“三農”工作歷史欠賬較多，立法結合省情，在有效銜接相關幫扶制度的基礎上推陳出新，有利于穩定現行幫扶政策，促進城鄉融合發展。《廣東省農村扶貧開發條例》在本條例施行同時廢止。

三個堅持貫穿立法

堅持以習近平總書記關于“三農”工作和鄉村振興戰略的重要論述統領立法工作。習近平總書記多次就鄉村振興發表重要講話，深刻闡釋鄉村振興的重大意義，明確戰略舉措和工作重點。立法過程中，堅持將深入學習貫徹落實總書記重要講話精神作為首要原則，貫穿始終，結合我省實際，將有關指示要求落實到條文具體規范中。

堅持處理好鄉村振興促進法與我省地方性法規的關系。鄉村振興促進法是條例的直接上位法，立法過程中，注意處理好國家“大法”與地方“小法”的關系，注重發揮地方立法的執行性、補充性、實驗性作用，根據我省實際需要補充、細化、完善上位法有關規定，力求務實管用，突出廣東特色。在鄉村振興促進法已就鄉村振興促進作出全面系統規定的基礎上，不做重復立法，不照搬照抄上位法體例框架等，既注意系統性，也注意突出重點關鍵。

堅持做好政策部署的制度化和法治化工作。堅持從黨和國家事業全局的戰略高度認識做好鄉村振興促進立法的重要意義，將黨和國家政策部署法治化是立法的核心。對于中共中央國務院、省委省政府關于鄉村振興的有關政策規定，哪些需要轉化寫進條例，立法中進行了深入的調研和全面的評估，在概念上、技術上注意全面銜接，與中央有關指導意見和國家政策保持重點一致、提法一致。

七個方面助推鄉村振興

寫好實施鄉村振興戰略這篇大文章，要遵循鄉村振興工作的基本原則，保障鄉村全面振興、維護農民主體地位，強化各方面保障措施落實到位，條例著重從七個方面進行規范明確。

（一）落實糧食安全戰略，確保糧食有效供給

習近平總書記強調，實施鄉村振興戰略，必須把確保重要農產品特別是糧食供給作為首要任務，把提高農業綜合生產能力放在更加突出的位置，把“藏糧于地、藏糧于技”真正落實到位。一是保數量、保多樣、保質量，推動保障糧食和重要農產品的有效供給和質量安全。明確各級人民政府應當全面落實糧食安全責任制，穩定糧食播種面積，健全農民種糧收益保障機制，確保“米袋子”。同時，樹立大食物觀，明確保障肉菜果蔬等農產品有效供給，建立穩定生豬生產的調控機制，優化豐富“菜籃子”“果盤子”。二是切實解決糧食安全保障的“兩個要害”——種子和耕地。明確全面實施種業振興行動，要求建立長期穩定投入機制，做好農業種質資源收集保存、鑒定評價和開發利用，加強種源關鍵核心技術和育種聯合攻關。同時，與《廣東省土地管理條例》的耕地保護專章規范相銜接，在條例中進一步明確持續改善農業生產條件，依法科學合理劃定并嚴格保護糧食生產功能區、重要農產品生產保護區和漁業資源保護區，建設并保護高標準農田。

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（二）推動鄉村產業發展，促進農業高質高效

鄉村振興不只能靠“輸血”，關鍵是要“造血”，條例以產業振興為抓手，突出以產業振興帶動鄉村振興，推動鄉村形成自我造血能力，不斷夯實農村經濟發展基礎。一是發揮鄉村資源優勢，推進一二三產業融合發展，推動可持續發展。明確因地制宜扶持發展相關重點涉農產業，培育新產業、新業態、新模式和新型農業經營主體，支持發揮農產品加工業、鄉村休閑旅游業、農村電商的優勢作用。二是突出我省海洋大省特色，推動漁業高質量發展，明確推動健康生態水產養殖，強化海洋漁業可持續發展，推進海洋牧場、現代漁業產業園區、人工魚礁建設，完善漁港經營和管護機制，支持漁區小城鎮和漁村發展，加強漁業規范管理和漁業生態環境監管。三是做強特色農業產業，扶持發展優質特色農產品，培育廣東特色農產品知名品牌，著眼粵港澳大灣區，面向國內國際市場，提高農業競爭力。推動農產品注冊集體商標、證明商標，推進綠色食品、有機農產品認證和農產品氣候品質評定，加強對農產品原產地和農產品地理標志的登記保護。四是建立健全農業社會化服務體系，通過家庭農場、農民專業合作社等促進小農戶與現代農業發展有機銜接，支持涉農企業、農民專業合作社、農業社會化服務組織、供銷合作社、郵政物流企業、銀行保險機構等開展生產托管服務、技術服務、農民培訓、金融服務，以及農產品保鮮、加工、包裝、倉儲、流通等服務。

（三）提升鄉村人居環境，建設生態宜居鄉村

在鄉村振興促進法已對耕地養護、農業面源污染治理等生態保護工作作了具體的制度設計的情況下，條例結合廣東實際進行拾遺補缺，有針對性地就鄉村人居環境相關問題進行規范。一是推動村容村貌整體提升，按照城鄉基礎設施統籌布局、基本公共服務均等化的要求，統籌基礎設施建設改造與運營管理。如，推進廣東特色“四小園”建設，鼓勵村民委員會組織村民開展農戶房前屋后院內、村道巷道、村邊水邊、空地閑地的綠化美化，因地制宜建設小菜園、小果園、小花園、小公園，保護和修復自然景觀。又如，明確各級人民政府可以結合民俗文化、產業發展特征，統籌推動鄉村風貌聯村聯鎮、集片成帶提升。規定縣級以上人民政府及其住房城鄉建設等有關主管部門、鄉鎮人民政府、村民委員會在農村住房建設管理和服務中的職責要求。二是推進廁所建設改造，明確縣級人民政府應當采取措施普及衛生廁所，綜合考慮當地地理環境、經濟水平、人口數量、生活習慣等因素制定農村廁所建設改造標準，推動農村新建住房配套建設衛生廁所。三是推進生活污水和生活垃圾治理，各級人民政府應當統籌推進農村生活污水治理，因地制宜、合理選擇治理模式和處理工藝，推進城鎮污水管網向周邊村莊延伸覆蓋。四是明確建立鄉村人居環境長效管護機制。抓住經費投入關鍵，規定各級人民政府應當保障農村公共設施管護和運行經費的投入，將應由政府承擔的農村公共設施管護和運行經費納入財政預算。五是就突出問題作出禁止性規定，條例專列一條，明確實施鄉村人居環境整治提升，不得有下列行為：未經批準或者違反規劃新建、改建、擴建建筑物或者構筑物；違背農民意愿，強迫農民通過建設農民公寓、農民住宅小區等實行集中居住，或者違規大拆大建；故意損毀具有歷史人文價值的鄉村景物、樹木；法律法規規定的其他破壞鄉村人居環境的行為。

（四）加強鄉村有效治理，建設形成文明鄉風

加強和改進鄉村治理，要讓農民得到更好的組織引領、社會服務和民主參與，條例從自治、法治、德治三個方面作出了規范，推動提升鄉村善治，規定建立健全現代鄉村社會治理體制和自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系，培育和踐行社會主義核心價值觀，實施村務陽光工程，推進法治鄉村建設，培育文明鄉風，建設平安鄉村，構建共建共治共享的社會治理格局。一是推動村民自治和村務陽光工程，豐富村民議事協商形式，健全完善村務公開制度，實現鄉村事務公開經常化、制度化和規范化。二是推進法治鄉村建設，完善農村法治文化陣地建設，健全鄉村公共法律服務體系，做好重大行政決策等事項的合法性審核工作。三是培育鄉風文明，推進移風易俗，破除陳規陋習，并傳承鄉村優秀歷史文化，加強對歷史文化名鎮名村、傳統村落及不可移動文物、歷史建筑、民族村寨、農業遺跡、紅色資源的整體保護和合理利用。四是加強平安鄉村建設，各級人民政府及有關部門應當建立健全農村社會治安防控體系以及公共安全體系，鼓勵將農村環境衛生、農房管控、耕地撂荒整治、移風易俗、文化保護等納入村規民約的重點內容。

（五）推進城鄉融合發展，促進資源均衡配置

振興鄉村，不能就鄉村論鄉村，要建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，推動城鄉要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置，條例把握縣域是城鄉融合發展重要切入點的關鍵作出規定。一是統籌城鄉空間布局和基礎設施，明確縣級以上人民政府應當以縣域為整體，統籌推進城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護，加強農村道路建設、鞏固提升農村飲水安全。二是推動城鄉教育、醫療發展，支持建立城鄉教育共同體，發展線上教育，推動教育資源城鄉共享；加強城鄉醫療共同體建設，建立城鄉醫院對口幫扶、巡回醫療和遠程醫療制度，推動優質醫療資源和服務向欠發達地區鄉村延伸。三是統籌城鄉社會保障，完善城鄉統一的居民基本養老保險、基本醫療保險和大病保險制度，促進城鄉社會保障標準統一、待遇平等。四是促進就業創業，支持和引導農民參與“粵菜師傅”“廣東技工”“南粵家政”等相關工程，提升勞動技能。

（六）建立幫扶長效機制，有效銜接鄉村振興

習近平總書記強調，要對現有幫扶政策逐項分類優化調整，合理把握調整節奏、力度、時限，逐步實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡。鄉村振興立法緊跟工作部署，廢止《廣東省農村扶貧開發條例》的同時，設“幫扶機制”專章，優化保留原條例中我省農村扶貧開發有效做法，落實鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，對低收入人口幫扶、珠三角地區與粵東西北地區對口幫扶協作、機關企事業單位等參與鄉村振興定點幫扶、社會力量參與鄉村振興幫扶等作出規定。特別將我省探索實施的有效做法予以固化提升或者保留完善：一則對我省創新性地實施的駐鎮幫鎮扶村制度予以明確,支持其發揮全域推進鄉村振興、實現共同富裕的抓手作用，規定整合機關、企事業單位、農村科技人員、志愿者等幫扶力量，組團、結對開展幫扶活動。二則保留我省已有的特色專題活動，拓展主題核心內容，規定本省在每年六月三十日組織開展鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉村振興主題活動。

（七）強化保障扶持措施，多措并舉支持發展

落實農業農村優先發展的方針，以更大力度推動鄉村振興，需要有資金、土地、人才等方面資源的硬措施保障，條例對此作出了明確規范。一是資金保障上，財政方面，各級人民政府應當按照國家和省有關規定調整完善土地出讓收入使用范圍，明確其用于農業農村的比例；社會資本方面，縣級以上人民政府應當明確社會資本參與鄉村振興的重點產業和領域，創新鄉村產業、基礎設施和公共事業投融資模式，帶動社會資本投向鄉村。二是規劃和用地保障上，鄉鎮國土空間總體規劃和村莊規劃應當符合鄉村振興戰略要求，體現地域特色和鄉村特點；同時，明確地級以上市、縣級人民政府應當依據國土空間規劃，在建設用地規模和土地利用年度計劃指標安排上優先保障鄉村振興新增建設用地需求。三是人才支撐上，主要從吸引人才下鄉創業、建立健全縣域專業人才統籌使用制度、建立專業技術人才定期服務鄉村制度、完善科技特派員制度、培育農村實用人才、實施高素質農民培育工程等明確了要求。

“鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰”，鄉村振興任重道遠。條例的出臺將有力地促進和保障我省在法治軌道上全面推進鄉村振興工作，在全面推動我省農業強起來、農村美起來、農民富起來進程中貢獻法治力量。