高速公路日常養護市場化管理模式研究*

姚佩林， 路暢， 趙李軍， 張爭奇， 張明遠

(1.陜西寶漢高速公路建設管理有限公司 漢川分公司， 陜西 漢中 723000;2.長安大學 特殊地區公路工程教育部重點實驗室， 陜西 西安 710064)

早期中國高速公路數量少，采用“管養一體”的傳統日常養護模式即可滿足運營需求。隨著高速公路網的不斷延展及市場經濟的迅速發展，“管養一體”模式逐漸與高速公路養護市場發展現狀脫節，存在監管和競爭機制缺乏、信息化不足、效率低下等問題，導致日常養護出現職責不清、資源配置不合理等問題，亟須對“管養一體”模式進行市場化改革。

美國高速公路養護由聯邦政府將具體的日常養護委托給州或地方公路管理部門，管理機構采用招投標的方式將養護工程承包給私人養護公司，并依據AASHO養護手冊要求進行監督。日本高速公路養護由道路公團負責，道路公團依據《道路公團法》進行養護管理，已達到完全市場化的階段。美國和日本的高速公路日常養護模式流程清晰，立法健全且實現了市場化，具有一定借鑒意義。為改進中國日常養護模式的不足，胡若雯基于德爾菲法提出高速公路日常養護質量定量評價指標和模型；晏飛在傳統日常養護管理的基礎上提出日常養護管理系統的整體結構，并對系統內各功能模塊進行了詳細設計。以上研究尚處于起步階段，存在主觀性強和自動化程度偏低等問題。為推進管理模式改革，劉廷國提出“績效托管公路養護模式”，以達到中長期養護質量效益為目標，將新型養護技術與新型管理模式相結合，為管養模式改革提供了新思路。但這種模式脫離了中國日常養護市場現狀，直接推行存在較大阻力，缺乏必要的過渡階段。鑒于此，本文結合日常養護管理現狀，提出漸進式高速公路日常養護體制改革方案，即“項目級”總承包、“路網級”總承包和“全過程”總承包，就這3種日常養護模式的運行管理過程、特點及適用狀況進行論述。

1 運行管理過程

1.1 “項目級”總承包

“項目級”總承包是高速公路日常養護市場化的初級模式，該模式針對某條高速公路，由高速公路營運分公司采用招投標的方式選擇日常養護專業承包單位，其管理模式為集團公司→營運分公司(工程養護科)→養護工區→養護總承包公司。

“項目級”總承包模式下日常養護分為七類，分別為日常保養、小修工程、應急工程、特色養護、消防維保、綠化養護、檢測維修。養護科預測未來一年的日常養護工程量并報上級單位，批準后分公司編制招標文件進行公開招投標，選擇承包單位并簽訂總承包合同(見圖1)。由于消防維保、綠化養護及檢測維修的規律性較強，分公司將其以詢價的方式委托給專業施工單位并額外簽訂專業承包合同。對于應急工程，管養雙方在總承包合同中約定由分公司直接指導監管，在遇到突發險情時由分公司統一調度機械設備和搶險人員，提高搶修效率。對于專業性強的特色養護，可根據設備、人員、技術能力在多個總承包單位中擇優選用。該模式可實現日常養護的管養分離，其流程清晰，能提升高速公路日常養護時效性和日常養護水平。

圖1 “項目級”總承包運行流程

1.2 “路網級”總承包

“路網級”總承包是高速公路日常養護市場化的中級模式。省高速公路集團公司(下稱集團公司)根據高速公路的地理位置及路況，將路網劃分為由若干營運分公司負責管理的片區，將片區內所有日常養護對外承包給一家專業養護單位，且承包單位對各條路的分公司負責。集團公司通過公開招投標選擇日常養護承包單位并簽訂總承包合同，各營運分公司監管下轄路段的日常養護。其管理模式為集團公司→分公司(工程養護科)→養護總承包公司。

日常養護總承包方下設路基路面、橋涵、沿線設施及綠化日常養護組，分別負責四類養護工程的養護。為掌握不同承包路段的養護需求，高效調配人員和設備，養護施工單位成立若干養護小組，每個養護小組負責一個營運分公司所有的日常養護任務，同時接受營運分公司監管(見圖2)。該模式是對“項目級”總承包的優化，擴大了管養范圍，不僅總承包方能根據承包段路況合理調配養護資源，優化資源配置，而且集團公司能對養護費用和質量進行有效控制。

1.3 “全過程”總承包

“全過程”總承包是高速公路日常養護市場化的高級模式。高速公路專業養護承包商與集團公司簽訂中、長期總承包管養合同，集團公司在養護資金范圍內委托專業養護承包商對路基路面、橋隧等綜合路產進行科學、全面、經濟、全程總承包養護，總承包商始終為集團公司提供符合績效考核標準的高速公路狀況。“全過程”總承包的運行模式為集團公司→養護總承包公司。

圖2 “路網級”總承包運行流程

“全過程”總承包模式要求集團公司在高速公路大數據調研的基礎上確定高速公路養護的敏感性因素，并建立高速公路性能衰變與敏感性因素模型及日常養護費用變化模型；然后對養護路段進行承包前綜合風險評估，并深度了解病害，以便科學測算總承包標底；之后養護總承包單位與集團公司簽訂綜合養護總承包合同，由承包商確定具體養護措施(見圖3)。“全過程”總承包是對“路網級”總承包的進一步升級，將高速公路養護工程進一步放權給總承包單位，有利于資源集約化利用和積極開發高速公

圖3 “全過程”總承包運行流程

路性能檢測技術，在解放勞動力的同時提高養護實效和規范性。

2 養護模式對比分析

以上3種總承包養護模式分別適合于不同高速公路管理現狀及市場化發展情況，下面分別就其管理機構設置和職能、養護承包期限、養護發包內容和養護費用支付方式、承包單位資質等進行對比分析。

2.1 管理機構設置和職能

3種養護模式下職能有所區別，管理方各部門的職能見表1。根據表1中各部門的職能，“路網級”營運分公司主要起協助管理的作用，同時對集團公司工作人員有日常養護專業要求，養護機構較龐大，相對“項目級”總承包運行效率下降。“全過程”總承包精簡的管養模式使營運方只需將公路養護視為商品，按照績效考核標準驗收養護任務，同時能實時動態監管，減少了審批上報環節和第三方，養護效率最高，管理方日常養護壓力減輕。

表1 3種養護模式下各部門的職能

2.2 養護承包期限

承包期限是影響高速公路日常養護質量的重要因素之一。承包期限太長，在長期合作中缺乏競爭容易產生慣性思維，難以保證養護質量；承包期限太短，承包人不能全面掌握承包路況，影響其制訂有針對性的養護方案和調整養護資源。因此，需合理確定承包期限，使養護模式優勢最大化。

對陜西、河南、山東等省50條代表性高速公路路段日常養護承包期限進行調查，結果顯示：高速公路日常養護承包期限有1年、2年、3年和5年之分，其中承包期限為1年的路段有8條，占調查總數的16%；承包期限為2年的路段有5條，占調查總數的10%；承包期限為3年的路段有28條，占調查總數的56%；承包期限為5年的路段有9條，占調查總數的18%(見圖4)。2年、3年、5年是最常采用的承包期限。

圖4 承包期限餅狀圖

結合部分高速公路承包期限現狀和3種管理模式的特點，確定3種模式的承包期限如下：“項目級”總承包僅涉及一條高速公路的日常養護，承包期限初定為3年；“路網級”總承包模式涉及日常養護規模大，承包方需足夠的時間了解養護路段狀況，初擬承包期限為5年；“全過程”總承包的建立和運行依賴大量養護數據，且需要承包方對某條高速公路進行全面長期的養護規劃并完善數據系統，承包期限延長為6年(見圖5)。3種養護模式承包期限逐漸遞增，可根據承包方資質、道路發展狀況靈活調整。

圖5 不同養護模式下養護承包期限比較

2.3 合同內容比較

“項目級”與“路網級”總承包的日常養護發包內容基本一致，但“項目級”總承包業主需面對兩個承包商，將基礎日常養護公開招標選擇一個承包商，同時將日常養護中專業性較強的消防維保、綠化養護及檢測維修分包給專業施工單位，專員專干，使養護質量和效率得到保證。“路網級”總承包涉及多條公路的日常養護，集團公司通過公開招標確定一個總承包商并簽訂施工總承包合同，營運公司根據制訂的年度日常養護計劃將全年的日常養護任務分解到月，制訂月度日常養護計劃，并和養護承包方簽訂月度日常養護合同。“全過程”總承包的養護發包內容與前兩者相比更全面、綜合，包含日常養護工程的同時，還具備進一步涵蓋大、中修及專項工程的潛力(見圖6)。“項目級”總承包需要將日常養護分包給諸多承包商；“路網級”總承包模式不需要分包，但需詳細劃分發包內容，與業主簽訂月度養護合同，該模式下簽訂合同數量最多，需加強合同管，做好大小合同的跟蹤、控制及調整；“全過程”總承包的發包內容最全面。3種養護模式均遵循專員專干的原則，優化資源配置，在降低養護成本的同時提高養護效率。

圖6 不同養護模式下養護合同內容比較

2.4 養護費用支付方式

“項目級”與“路網級”總承包模式采用計量支付的費用支付方式。營運公司確定工程量清單和定額單價，在養護工區統計工程量后向承包方支付養護費用。“全過程”總承包模式采用總價分期支付的方式。首先集團公司提供工程量清單，然后總承包方參考工程量清單計算養護成本作為總報價的依據，最后由集團公司根據合同中規定的管養績效考核標準及評價結果分期支付工程款。在績效考核的支付模式下，承包方按需自行分配養護資金，通過革新養護技術、降低養護成本及提高養護質量獲利。兩種計費方式的優缺點見表2。

表2 計費方式優缺點比較

2.5 總承包單位資質

由于3種日常養護模式的發包內容、養護規模和運行特點不同，高速公路營運單位對總承包單位資質的要求有所不同。以《公路日常養護工程市場準入暫行規定》作為營運單位確定總承包方單位資質的依據，各模式下總承包單位資質要求如下：“項目級”總承包日常養護模式的規模小，任務量輕，總承包單位應至少具備公路養護三類甲級資質；“路網級”總承包涉及的工程量大，養護模式運作復雜，專業性更強，日常養護承包單位應至少具備公路養護二類乙級資質；與前兩者相比，“全過程”總承包模式承包規模大、內容全面，對承包商資質要求更嚴格，還要求承包方具有創新養護技術的潛質，高速公路養護承包單位應至少具備公路養護二類甲級資質。

3 適用狀況分析

3種高速公路日常養護模式具有層層遞進的關系，逐步推進市場化進程。“項目級”總承包是初級階段，在該模式下，日常養護任務量小，監管有序且具有較強的專業性和針對性，養護任務計劃明確，工作效率高且合同管理簡潔。但管養規模小，市場化改革力度不強。“項目級”總承包適合在營運分公司內部推行。

“路網級”總承包是市場化改革的過渡階段，養護規模進一步擴大。集團公司將所有養護路段的日常養護承包給一家專業養護單位，有利于優化資源配置。但由于一家承包單位的養護設備供多條路段使用，在暴雪、暴雨天氣等緊急情況下會出現設備供應不及時、應急能力差的情況，且營運單位監管任務重，合同管理復雜。“路網級”總承包適合在集團公司內或多個片區內推行。高速公路營運單位與日常養護總承包單位需要在“路網級”總承包的基礎上不斷總結經驗和教訓，積累大量養護數據，進一步過渡到“全過程”總承包階段。

“全過程”總承包是高級階段，是在“路網級”總承包的基礎上不斷革新養護技術，基于養護數據庫建立的一種高效、綜合、長周期的養護模式。相比于前兩種日常養護模式，“全過程”總承包模式改革力度最大，技術性和專業性最強。在日常養護數據庫運作下，便于高速公路日常養護管養雙方在監管中開展監測預警與指揮調度、突發事件與應急處置響應等，且能優化資源配置，與新技術結合推動養護行業進入“網絡化時代”，促進更加集約、高效的“跨省域”養護集團公司的形式，實現高速公路長壽命周期養護和日常養護市場化。3種日常養護模式的關系見圖7。

圖7 3種養護模式的關系

4 結論和建議

針對高速公路日常養護現行“管養一體”模式存在的弊端，提出“項目級”總承包、“路網級”總承包和“全過程”總承包3種市場化養護模式。這3種模式分別是市場化日常養護模式的初級階段、過渡階段和高級階段，層層遞進，由單條管養轉變為路網管養，由計量支付轉變為公路養護產品輸出，由人工評價決策轉變為大數據評價決策，實現管養分離的同時逐步增大市場化程度，逐步簡化市場化模式運行流程，推動技術創新，最終實現高速公路營運單位和承包商的雙贏。采用3種養護模式能提高日常養護施工質量、節約資金，通過引入日常養護大數據系統，增強決策的科學性和信息可靠性，極大推動公路日常養護市場化進程。

3種日常養護模式還需依托實際高速公路進行實踐驗證，形成科學、合理的日常養護管理理論。此外，基于道路養護大數據的養護評價決策系統是“全過程”總承包養護模式的關鍵，在以后的高速公路日常養護管理中還需進一步進行細化研究。