開(kāi)化縣摸清資源資產(chǎn)“家底”助力建設(shè)“兩個(gè)先行”山區(qū)示范

□開(kāi)化縣自然資源和規(guī)劃局 鄭雯

□浙江省測(cè)繪科學(xué)技術(shù)研究院 李媛媛

2020 年以來(lái)，開(kāi)化縣秉持“先易后難、分類施策”的原則，以全民所有自然資源資產(chǎn)清查（以下簡(jiǎn)稱“資產(chǎn)清查”）省級(jí)試點(diǎn)和國(guó)家公園資產(chǎn)清查國(guó)家試點(diǎn)為抓手，逐步摸清縣域內(nèi)全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、濕地、草原、水資源和錢江源國(guó)家公園的資源資產(chǎn)“家底”，形成全民所有自然資源資產(chǎn)“一本賬”，促進(jìn)資源管理向資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)變，推動(dòng)形成“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效”的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，為自然資源有償使用、錢江源國(guó)家公園體制機(jī)制構(gòu)建、集體林權(quán)制度深化、現(xiàn)代國(guó)有林場(chǎng)改革成效鞏固等工作提供堅(jiān)實(shí)保障。

一、先行先試，資產(chǎn)清查中的“開(kāi)化經(jīng)驗(yàn)”

開(kāi)化縣是全國(guó)林業(yè)重點(diǎn)縣，森林覆蓋率達(dá)到80.99%，擁有全國(guó)四個(gè)示范林場(chǎng)之一、省內(nèi)最大的國(guó)有林場(chǎng)——開(kāi)化林場(chǎng)。2019 年底，浙江省自然資源廳選取12 個(gè)縣（市、區(qū)）啟動(dòng)資產(chǎn)清查試點(diǎn)工作，其中開(kāi)化縣為森林資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)。以2019 年12 月31 日為時(shí)點(diǎn)，全面、真實(shí)、準(zhǔn)確摸清轄區(qū)內(nèi)全民所有森林資源資產(chǎn)實(shí)物量、價(jià)值量，探索開(kāi)展森林資源生態(tài)價(jià)值核算，并結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)保等專題數(shù)據(jù)，對(duì)資產(chǎn)清查成果進(jìn)度分析應(yīng)用，在水源保護(hù)地高坡度經(jīng)濟(jì)林整治、錢江源國(guó)家公園體制機(jī)制建設(shè)、森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等多方面形成分析建議。

（一）探索技術(shù)方法

根據(jù)省級(jí)資產(chǎn)清查技術(shù)要求進(jìn)行實(shí)踐，探索形成可操作的森林資源資產(chǎn)清查技術(shù)方法，為后續(xù)全省資產(chǎn)清查提供“開(kāi)化經(jīng)驗(yàn)”。

一是基于國(guó)土“三調(diào)”數(shù)據(jù)，套合航空航天遙感影像，補(bǔ)充林地“一張圖”、林業(yè)二類小班等專項(xiàng)調(diào)查成果，通過(guò)空間疊加、對(duì)比分析、抽取等技術(shù)方法，提取森林資源資產(chǎn)實(shí)物數(shù)據(jù)，基本查清轄區(qū)內(nèi)全民所有森林資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量、分布、用途、使用權(quán)等實(shí)物量情況。

二是根據(jù)地類和林種的不同，制定了一套森林資源資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值估算體系。通過(guò)“年金資本化法”和基于“市場(chǎng)比較法”的“林地期望法”對(duì)林地經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行估算。對(duì)用材林、防護(hù)林、特種用途林、經(jīng)濟(jì)林和竹林地五大類林木按不同的經(jīng)營(yíng)類型、齡組和產(chǎn)期，分別選擇“重置成本法”“現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)值法”“有限期收益法”等方法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)價(jià)值估算。

三是在調(diào)節(jié)服務(wù)、支持服務(wù)、文化服務(wù)三類生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總體框架下，選取保育土壤、積累營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)、涵養(yǎng)水源、固碳釋氧、凈化大氣環(huán)境、生態(tài)游憩等6 項(xiàng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能制定生態(tài)價(jià)值評(píng)估指標(biāo)體系，包括實(shí)物量指標(biāo)10 項(xiàng)，價(jià)值量指標(biāo)13 項(xiàng)。

（二）攻克技術(shù)難點(diǎn)

國(guó)土“三調(diào)”成果和林業(yè)各專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)在調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)、口徑等方面存在差異，如何對(duì)接和整合是資產(chǎn)清查中需要重點(diǎn)探索的難點(diǎn)。

一是破解地類不一致的問(wèn)題。國(guó)土“三調(diào)”和林地“一張圖”對(duì)于灌木林地的認(rèn)定存在較大差異。林地“一張圖”中將部分的茶園和其他園地劃分為灌木林地，而國(guó)土“三調(diào)”中茶園和其他園地屬于非林地，國(guó)土“三調(diào)”中部分灌木林地在林業(yè)林地“一張圖”中劃分為非林地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，開(kāi)化縣全民所有林地中國(guó)土“三調(diào)”和林地“一張圖”地類不一致占11.61%。針對(duì)此問(wèn)題，開(kāi)化縣對(duì)接形成“國(guó)土‘三調(diào)’地類與林地‘一張圖’地類對(duì)照表”，解決了地類不一致問(wèn)題。

二是明確細(xì)碎圖斑合并規(guī)則。由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的來(lái)源、比例尺、采集方法等因素的不同，各數(shù)據(jù)間的邊界存在差異，疊加后會(huì)產(chǎn)生細(xì)碎圖斑。開(kāi)化縣資產(chǎn)清查試點(diǎn)中明確了細(xì)碎圖斑的處理尺度和狹長(zhǎng)圖斑處理辦法，形成了以國(guó)土“三調(diào)”邊界為依據(jù)，小于上圖面積的圖斑通過(guò)套合影像進(jìn)行歸并或依據(jù)屬性一致性原則就近歸并的技術(shù)規(guī)則。

二、全面鋪開(kāi)，摸清縣域資源資產(chǎn)“家底”

2021 年1 月，浙江省自然資源廳在全省啟動(dòng)資產(chǎn)清查工作。開(kāi)化縣在總結(jié)森林資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)浙江省自然資源廳要求，采集價(jià)格信號(hào)，協(xié)助國(guó)家和省級(jí)建設(shè)價(jià)格體系，清查實(shí)物量、估算價(jià)值量，著力摸清2019 和2020年兩期土地、礦產(chǎn)、森林、水、濕地資源資產(chǎn)和國(guó)家公園“家底”情況。

（一）采集價(jià)格信號(hào)

按照資產(chǎn)清查技術(shù)要求，通過(guò)下發(fā)調(diào)查圖表和深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、林場(chǎng)、企業(yè)等實(shí)地走訪相結(jié)合的方式進(jìn)行價(jià)格信號(hào)資料采集。收集轄區(qū)內(nèi)現(xiàn)行建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)數(shù)據(jù)共16 個(gè)，收集農(nóng)用地價(jià)格樣點(diǎn)138 個(gè)，其中耕地樣點(diǎn)89 個(gè)、園地28 個(gè)、養(yǎng)殖水面11 個(gè)、設(shè)施農(nóng)用地10 個(gè)。收集林地林木流轉(zhuǎn)、調(diào)查因子、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)69 份，區(qū)域優(yōu)勢(shì)樹(shù)種為杉木、馬尾松、樟木、山核桃、香榧和毛竹。

（二）清查實(shí)物量

以國(guó)土“三調(diào)”和年度變更調(diào)查成果為基礎(chǔ)，補(bǔ)充土地供應(yīng)、礦產(chǎn)、海洋、森林、水、濕地等各類管理數(shù)據(jù)，梳理農(nóng)轉(zhuǎn)用征收、供應(yīng)、確權(quán)登記等數(shù)據(jù)，查清各類資源使用情況。與試點(diǎn)階段相比主要有以下變化：一是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，對(duì)國(guó)土“三調(diào)”權(quán)屬進(jìn)行補(bǔ)充核實(shí)；二是開(kāi)展全口徑政府儲(chǔ)備土地清查；三是開(kāi)展耕地專項(xiàng)清查，包括國(guó)有和集體所有的耕地、可調(diào)整和即可恢復(fù)、工程恢復(fù)的土地；四是開(kāi)展水資源專項(xiàng)清查，查清河流、湖泊和水庫(kù)的范圍、面積和水質(zhì)情況；五是將集體濕地納入清查范圍。

（三）估算價(jià)值量

通過(guò)采集價(jià)格信號(hào)資料，協(xié)助浙江省自然資源廳建設(shè)了資產(chǎn)清查省級(jí)價(jià)格體系，以省級(jí)價(jià)格體系（初稿）為依據(jù)，根據(jù)資源特點(diǎn)分類選擇價(jià)值估算方法，開(kāi)展2020 年度全民所有建設(shè)用地、儲(chǔ)備土地、農(nóng)用地、礦產(chǎn)、森林和草原資源的價(jià)值量估算，初步摸清各類資源資產(chǎn)“家底”。

三、奮勇探路，國(guó)家公園資產(chǎn)清查的“先行者”

2022 年初，考慮到錢江源—百山祖國(guó)家公園范圍內(nèi)全民所有自然資源占比不超過(guò)二成，僅清查全民所有的部分不能滿足實(shí)施“現(xiàn)代化國(guó)家公園城市”戰(zhàn)略目標(biāo)的管理需要。在自然資源部、浙江省自然資源廳和浙江省林業(yè)局的關(guān)心支持下，開(kāi)化縣將錢江源國(guó)家公園范圍內(nèi)的集體部分納入資產(chǎn)清查范圍，開(kāi)展全國(guó)唯一的國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)。

錢江源國(guó)家公園自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理基礎(chǔ)扎實(shí)，2018 年，針對(duì)集體林占比較高等實(shí)際情況，園區(qū)內(nèi)啟動(dòng)了集體林地役權(quán)改革，獲頒全國(guó)第一本集體林地地役權(quán)證。目前，已累計(jì)發(fā)放“林地保護(hù)地役權(quán)證”2753 本、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)473本、地役權(quán)登記證明455 本，涉及林地約75 萬(wàn)畝。2019 年，由自然資源部牽頭完成自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記。2022 年4 月起，在自然資源部的支持下，以錢江源自然資源確權(quán)登記成果作為清查的權(quán)屬依據(jù)，對(duì)園區(qū)內(nèi)全民所有和集體所有的土地、礦產(chǎn)、森林、水、濕地等自然資源開(kāi)展實(shí)物清查，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)價(jià)值估算。

四、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)近3 年的實(shí)踐探索，開(kāi)化縣通過(guò)資產(chǎn)清查初步摸清了全民所有自然資源資產(chǎn)“家底”，下一步應(yīng)通過(guò)年度變更工作結(jié)合各類補(bǔ)充調(diào)查、專項(xiàng)調(diào)查成果，逐步提升資源資產(chǎn)“家底”精準(zhǔn)性，為全民所有自然資源資產(chǎn)管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)管奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，切實(shí)提高自然資源資產(chǎn)管理水平。開(kāi)化縣應(yīng)加強(qiáng)清查成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化，將成果應(yīng)用于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、委托代理機(jī)制試點(diǎn)、國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理情況報(bào)告等重點(diǎn)工作，助推資源節(jié)約集約利用和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，為開(kāi)化縣爭(zhēng)當(dāng)“兩個(gè)先行”山區(qū)奮勇探路者提供決策依據(jù)，全面提高生態(tài)文明建設(shè)水平，當(dāng)好生態(tài)文明建設(shè)的“示范生”和“標(biāo)桿地”。