淺析重污染天氣應急減排措施

徐添妍

上海清寧環境規劃設計有限公司，上海，200051

0 引言

大氣重污染成因主要來源于污染排放、氣象條件、區域傳輸。大氣環境受風向、風速等影響，污染產生時若風速變小，污染物水平傳輸變慢，再加上不利地形因素的影響，污染物無法及時擴散，導致污染更加嚴重[1]。氣象條件、區域傳輸依靠目前的技術較難改變，污染排放是目前比較容易控制的。污染排放主要來自工業、燃煤、機動車及揚塵。重污染天氣對人體健康、農業生產、交通運輸[1]的影響都很大，也會引起大氣環境容量大幅降低、容易生成二次污染物[2]。2013年國務院印發了“氣十條”，國家通過多項措施的施行，持續改善了國內的環境質量[3]。2020年337個城市PM10和PM2.5平均濃度較2015年分別下降29.1%和28.3%。重點行業脫硫脫硝除塵設施全覆蓋，SO2、NOx、顆粒物治理設施安裝率近100%。重污染天氣應急減排則為重污染天氣的環境改善提供了支持。

1 重污染天氣應急減排的意義

2013年“氣十條”印發后，各地自發進行了重污染天氣應急預案的編制，很多地方的應急預案沒有完善，對應急預案的施行效果、應急措施的有效性沒有評判準則。部分地區制定的應急預案文本質量不高、權威性不夠、預警分級不合理、應急預案可操作性不強，還出現了“一刀切”、管控措施不適合特定污染源等問題。

2019年國家出臺了《關于加強重污染天氣應對夯實應急減排措施的指導意見》（環辦大氣函[2019]648號）；2020年生態環境部發布了《關于印發重污染天氣重點行業應急減排措施制定技術指南（2020年修訂版）的函》（以下簡稱“指南”）（環辦大氣函[2020]340號）。2020年，全國主要城市和區域均統一重污染天氣預警分級標準，積極開展并實施應急減排清單式管理，突出科學治污，精準治污，依法治污。按照多排多減、少排少減、不排不減的原則，在重污染天氣應急期間采取差異化的減排措施，提高重污染天氣應急減排的科學性和實效性[2]。

2 重污染天氣應急減排措施的科學性

2.1 全面覆蓋，突出重點

根據排污許可證管理信息、環境統計、第二次污染源普查結果、市場監管部門清單等對行政區域內重點行業企業進行排查，確保涉氣企業全覆蓋。其他污染源包括非道路移動源、溶劑使用源、揚塵源等。優先控制重污染行業主要涉氣排污工序，精準減排。對新興產業、戰略性產業及保障民生的企業，根據實際情況采取減排措施，盡量避免對正常生產生活的影響。

績效評級中，對于A級、引領性、B（含B-）級企業，由生態環境局審定、抽查復核，公開企業評級目錄，接受社會監督。此類企業雖然可以根據自身實際情況減少減排，對其環境管理、環境保護措施等方面也提出了更高的要求。定期抽查過程中，一旦不符合相關等級要求，就進行降級處理，并要求其按照降級后的減排要求采取措施。

2.2 績效分級，差異管控

指南中將重污染天氣預警分為三級，分別以黃色、橙色、紅色表示。黃色、橙色、紅色預警分別對應Ⅲ級、Ⅱ級、Ⅰ級應急響應。采取“應減盡減”“差異管控”的原則，31個重點行業按照指南，參照對應等級，采取減排措施；在減排要求難達到時，再對小微涉氣企業采取減排措施。各企業等級由企業自評再經管理部門審核確定，從污染治理技術、排放限值、監測監控水平、環境管理水平、運輸方式、運輸監管等多方面進行評級。不同的等級機制對應的要求及執行內容更有針對性，發揮重污染天氣應急的作用。針對不同治理水平和排放強度的工業企業，分類施策，確保同等績效水平的企業減排措施相對一致[3]。

2.3 短板原則

評級時，需要滿足對應級別指標中規定的各項要求，有一項未滿足的，降級評定。當企業涉及跨行業、跨工序時，以所含行業或工序中績效評級較差為準，執行相應應急減排措施。此原則對企業的污染治理、監測監控、環境管理等各方面都提出了更高的要求，也有助于企業查找自身各方面的缺陷進行補足。在利于提升環境質量的同時，推動企業的綠色發展。

2.4 保障民生

對于民生保障類企業和工程類項目，在嚴格流程認定后再列入豁免清單，企業和項目可以在重污染天氣預警期間正常的生產運營。同時對于此類項目，鼓勵他們在保障基本生產的條件下進行自主減排，提高污染物控制水平，為減少重污染天氣的污染程度做出一定的貢獻。此舉可避免對居民供暖鍋爐和空氣質量影響小的生活服務業采取限停產措施。

2.5 結合實際

在李云燕等[4]人的研究中，重載貨車數量、省季貨物周轉量、柴油實用量是造成北京重污染天氣增加的原因。指南中31個重點行業的舉措中都涉及了車輛運輸、物料和產品清潔運輸、汽運的燃料也都考慮在內，符合實際，明確了運輸環節的源頭管控要求。

指南中針對企業不同工序，為各流程提供對應的減排措施，充分考慮措施的可操作性，杜絕“百分比限產”“減少生產時間”等無法明確落地的手段。

指南中對應不同行業區分的A、B、C、D、其他、績效引領性及非績效引領性的等級，也讓各企業有了榜樣。A類的國家一流、行業帶頭的水平，可作為同行業的標桿、范例。C、D類企業的減排措施力度較大，從而可以鼓勵企業向優秀企業學習，提升環保基礎水平，促進行業轉型升級，實現污染減排與行業高質量發展的雙贏。

除了工業源外，還將道路機動車、非道路移動源、溶劑使用源、揚塵源等納入了減排清單內。從源頭上將大部分涉及廢氣排放的部分都納入減排管理，并針對不同源頭，提出了不一樣的措施要求。

3 應急減排措施執行過程的困難

3.1 措施執行難

指南中提供了不同重點行業不同等級時對應的減排措施，但是有些企業實際執行時因為工藝問題，無法按照指南具體執行。例如，一些行業要求停止某個特定工序，但是企業在運行過程中，若停止某個特定工序，就導致整條生產線需要全部關停。考慮到經濟因素，企業對于此類舉措配合程度相對低。

在指南出臺前，重污染天氣應急減排措施存在著能不能執行、好不好執行、愿不愿執行等3個方面的問題。出臺后，能不能執行、好不好執行已經有了一個標準政策，但企業愿不愿意執行是一個重大問題。一方面企業因為停產影響收益而拒絕配合，另一方面企業責任意識不高，未理解重污染天氣減排的意義所在。違法問題、違規排放與對強制減排的應急措施不執行是我國社會中最常見的也是最難徹底解決的。

3.2 實際減排量不明確

目前重污染天氣各項污染物的減排量是按照2018年大氣排放清單作為基數，不在排放清單內的企業根據清單指南核算或使用二污普數據。但實際減排量與理論減排量之間還是有差距的。例如石化行業，根據《重污染天氣重點行業應急減排措施制定技術指南（2020年修訂版）》，石化行業的C、D級主要減排措施是降低生產負荷。但是研究表明生產負荷突然降低可能影響生產裝置的運行并導致污染物排放量突增[5]。從理論減排量來說，生產負荷降低，污染物排放量也會降低。所以實際減排量不明確導致減排效果不顯著，也是減排中的重要問題之一。

3.3 民生保障的減排比例需要依靠小型企業補足

民生保障類企業為維護社會正常運行，可在重污染天氣正常運行。但其作為涉氣企業，存在污染物排放量，為達到減排比例，此部分污染物的排放量需要關停眾多小型企業，以達成減排比例。以電廠為例，電廠作為民眾生活的重要需求之一，必須在重污染天氣正常運行，但其污染物二氧化硫、氮氧化物的排放量較大，需要依靠其他小型企業關停才能抵消此部分污染物帶來的影響。

3.4 污染物減排不均衡

污染物減排難度逐步加大，見效快的治理領域減排空間正逐步減少，減排領域和范疇越來越廣，環境治理更加復雜和成本也在增加，改善難度在加大。VOCs減排緩慢已成為突出短板。減排需要形成協同效應，二氧化硫、氮氧化物的協同減少可以減少細顆粒物的生成；揮發性有機化合物應當配合氮氧化物的減少，以減少臭氧的生成。

4 建議及舉措

4.1 源頭減排，減少基礎排放量

減排量無論多少，都是根據總減排基數來計算減排比例。實際大氣環境容量是有限的，在基礎減排量不變的情況下，減排的污染物排放量仍舊超過大氣環境容量時，重污染天氣依舊會發生，且會讓公眾感覺采取減排措施后，重污染天氣并未得到很好的解決。在這種情況下，應當考慮從源頭減排。不單是企業生產，還有生活和生態等各方面，生產應當向綠色產業、綠色科技轉變；生活應當向低碳生活、綠色出行轉變；生態應當向空間調控轉變，對環境容量有限的區域的基礎減排量進一步管控。

4.2 減排量折中

二污普、系數法等數據可能與企業實際還有相對較大的差距，真正停產時實際減排量與上報的減排量不一致，導致減排效果不理想。當企業有在線監測系統時，可以直接從監測系統了解日排放總量，沒有在線監測可依據監測數據核算。當然監測數據可能會因工況的問題導致排放量偏小，可以與計算數據進行折中取法，確保減排量貼近實際。

4.3 減排方式多元

企業由于某些工序因工藝問題無法停產，可以通過提高污染物治理效率、限制生產負荷等方式來減少污染物排放。對減排方式的嚴格要求就是可操作、可監測、可核查，切實減少污染物排放。在重污染天氣結束后對減排措施與減排量的實施情況、社會經濟效益、對人群健康的影響進行評估，不斷改善提升減排措施的可操作性、實用性，在保證減少重污染的同時減輕對經濟、社會的影響。在重污染天氣結束后針對重污染期間的環境空氣質量監測數據、污染源監測數據及氣象條件等信息進行匯總與分析，對措施合理性進行評估和調整，保證措施在之后的重污染天氣條件下有良好的效果。

一些重點企業，可以指導他們提前展開減排，在重污染天氣高發的秋冬季，可以根據同時期的歷史空氣狀況，判斷會有多次重污染出現的過程，提前安排石油化工、制藥等短時間內無法完全停產的行業調整生產計劃。

4.4 監管細化

在工業企業連片的工業區，例如化工區、重工業區。企業數量眾多，每家的減排措施、減排要求不一致，在重污染天氣預報時，無法及時通知到各家企業或無法及時監測到各家企業的減排情況。在應急減排任務確定后，應該將任務分解到各部門、各實施單位，明確各部分職責，健全重污染天氣應對體系，監管人員分管到片，確定各人職責，管好分管企業，嚴格按照上報的減排措施及時執行，減少應急反應遲滯現象。

生態環境主管部門應當聯合其他稅收、電力等部門，核實企業的生產過程和應急減排的執行情況。例如用電量可以判斷企業是否落實停產措施，對重點管控的環節安裝視頻監控。加強與氣象部門的合作，共同開展空氣污染預測、預報、預警技術的研究。

隨著信息技術的發展，可以利用互聯網大數據為重污染天氣提供精細的信息管控，監測污染地區的基礎信息，實時了解各區域的污染趨勢，提升重污染天氣應急減排的時效性。

4.5 處罰立法

由于沒有相關嚴肅的法律法規，所以眾多企業在重污染天氣發生時并不會及時采取措施或者未嚴格按照要求采取措施，導致減排清單只有內容而無實際效果。監察管理部門可以抓典型，做實監督體系[6]，動員千遍，不如問責一個，追責問責也是重污染天氣應急預案執行的重要手段之一。在重污染天氣期間加強執法，組織相關部門進行監督檢查，全面細化、量化不執行相關重污染天氣減排措施的違法行為，讓企業了解到不嚴格執行的后果，嘗到相比較采取減排措施所造成的更大的經濟損失的苦果，才能從源頭放棄不執行減排措施的念頭。

4.6 加強宣傳

向企業宣貫重污染天氣應急減排措施的重要作用，并將措施施行后的各項益處及天氣改善情況及時公布。同時制定政策激勵企業爭取提升自己的工藝生產方式、污染物治理措施，并規范各項環保舉措。同時根據重污染天氣出現的季節、時段，提醒企業嘗試調整生產計劃，利用重污染天氣的時段減少生產，進行維修調整。企業應當建立自身環保意識，不能只注重經濟利益。

除了企業層面的宣傳，公眾層面也應該及時宣傳。首先對于重污染天氣引起的公眾心理、身體不適，應當及時進行了解情況，并發布相關預警，對易受影響的人群及時給予告知，普及相關防護舉措。同時做好科普，解釋重污染天氣的成因及實施舉措，重污染天氣應急措施采取并不能保證重污染天氣不再發生。要讓民眾了解此類舉措是為了緩解重污染天氣帶來的危害，而非一勞永逸。重污染天氣完全消除還需要公眾、政府一起努力。同時，在重污染天氣，公眾也應當做好移動機動車源的應急減排工作。例如在相關限行措施發布時，及時響應政府號召。在自身生活過程中，低碳出行、低碳生活，減少生活中污染物的排放，為重污染天氣的減少做出自己能做的貢獻。

5 結語

自“氣十條”發布以來，重污染天氣已經有了明顯改善，重污染天氣應急減排是維護城市發展和環境保護平衡的必要舉措。指南的修訂也讓減排措施變得有據可循。各相關部門也在不斷完善應急減排指南，相信在企業支持、監管部門努力的條件下，重污染天氣的減排措施一定能發揮實際作用，為污染減排助力。