PPP模式下棚改項目建設期進度管理問題研究

胡林林

（中交建筑集團有限公司，北京 100022）

0 引言

PPP模式即政府與社會資本合作，是公共基礎設施中的項目運作模式。PPP模式應用于棚改項目既解決了政府融資缺口大的問題，也為政府提供了優質的全生命周期服務，實現政府與社會資本的雙贏。因此，建設期進度管理影響項目建設速度、項目安全質量、政府過渡安置費、社會資本方利潤等。

1 項目管理模式

PPP模式下的棚改項目往往以施工類央企為社會資本方中標，與政府授權的平臺公司成立項目公司，平臺公司按合同、投資協議、公司章程等委派董事、監事或極少數高管人員，項目公司主要由社會資本方人員管理。項目公司通過招標選定勘察設計單位、監理單位等，一般由社會資本方單獨成立施工總承包項目部進行施工。項目管理模式如圖1所示。

圖1 項目管理模式

2 案例分析

唐山市站西PPP棚改項目總投資88.9億元，總建筑面積92.48萬m2，由社會資本方聯合體中標并組建項目公司，政府平臺公司作為政府出資方代表。社會資本方聯合體同時作為施工單位承建該棚改項目（見圖2，3）。

圖2 唐山市站西棚戶區改造項目整體效果

圖3 棚戶區改造項目建筑立面改造效果

2.1 進度管理中存在的問題

從政府、平臺公司、項目公司、施工單位、其他參建單位5個方面闡述PPP棚改項目在進度管理中存在的問題。各方存在問題概況如表1所示。

表1 各方存在問題概況

1）政府 政府作為項目的實施機構，是整體把控項目進展、推進項目征拆、協調項目土地問題的重要推動 者。政府在管理過程中僅宏觀把握工程進度，對項目推進 中的制約問題解決深度有限或解決能力不足。如在土地合規問題，不能及時有效解決造成進度滯后；由于缺少相關政策，無法對項目形成政策性支持。

2）平臺公司 平臺公司是政府委派的代表，是起到對項目、項目公司的監管和服務作用，搭建項目公司與政府各主管部門的橋梁。平臺公司在管理過程中，對自身定位不準，只監不管現象突出，不能有效建立橋梁。在項目的質量、安全、造價方面過度管理，造成項目管理方較多，增加項目的管理負擔，不能充分發揮社會資本方在工程管理方面的專業優勢，造成項目進度滯后。

3）項目公司 項目公司管理人員多為施工類央企員工，施工管理經驗豐富，但從建設單位角度出發，由于缺少項目運作經驗及對該地區項目運作流程不熟，導致項目管理受政府和平臺公司限制，對進度產生影響。

4）施工單位 施工單位往往是社會資本中標母公司，與項目公司主要管理人員屬于同一單位，但又分屬于不同利益群體。施工項目部與項目公司存在利益目標不一致與方向偏離現象，出現各種進度管理問題。同時由于此類項目體量較大，項目工期緊，時間節點變化快，導致資源配置困難，短期內無法為工作面施工備足資源。

5）其他參建單位 當前，多數項目在中標前已由實施機構對勘察設計、監理等單位進行招標，項目公司作為付款單位對勘察設計、監理的管控難度較大，且無法掌握設計出圖進度，難以調動監理單位，影響項目進度。

2.2 解決措施

2.2.1 政府

當前，PPP項目實施較多，但地方政府對PPP項目的管理制度并不完善，單一的管理制度也并不能適用所有項目。PPP模式下的棚改項目需制定與之對應的管理制度。明確定位政府職能作用，將政府列為宏觀把控者。重點關注民生、總投、土地合規等問題。安置還遷居民，避免出現因無法領到過渡費等建設期租房費用，而對項目過于關注，要求加快工期，出現涉及民生的事件。控制總投，在不超總投的情況下，將總投尤其建安費控制在一個合理的范圍內，避免因過分壓低建安費，造成項目公司、施工單位因虧損無法按期履約，影響工程進度。在土地合規問題上，應牽頭將存在的一些項目公司無法解決的問題盡快納入政府層面進行專項討論、解決，避免因合法合規手續不全，無法取得施工許可證，影響項目工程進度。政府要完善相關政策文件，根據地方特色，出臺有針對性的支持政策，為項目推進提供支持。

2.2.2 平臺公司

平臺公司應進一步將監管職能弱化，脫離現場安全質量管理，僅參與實測工程量部分簽認，強化對項目的服務職能。在前期合法合規手續方面建立起項目公司與政府主管部門的橋梁，對項目公司各項手續的辦理流程進行指引。平臺公司應及時將政府對項目的要求、目標等如實傳達給項目公司，確保項目能夠正確決策項目相關事宜，保證項目進度。平臺公司應將項目公司存在的問題，反饋給實施機構、政府層面，將項目一些亟需解決的問題能夠得到快速化解。平臺公司應明確自身定位，主動服務于項目公司，利用既往項目運作經驗，為項目公司提供幫助。

2.2.3 項目公司

項目公司是項目建設期運作的主體，涉及合法合規手續辦理、項目融資、認質認價、施工進度管理等各個方面，是項目管理的關鍵角色。

1）項目公司應對主要管理人員進行相應培訓，確保管理人員具有項目運作模式、管理流程等知識和經驗儲備。

2）項目公司應提前梳理合法合規手續清單，結合各方要求，制定合法合規手續辦理時間節點、相應的考核辦法。在未辦理完成前，可根據具體情況辦理施工預許可，進行土方開挖作業施工，為項目進度管理奠定基礎。

3）項目融資直接關系到項目是否具備開工條件和項目運轉。但前期由于合法合規手續不全，融資不能立即落地，對項目造成惡性循環。項目公司要超前考慮，制定項目融資計劃，前期可根據情況選擇短期貸，避免項目因資金問題影響進度。

4）PPP項目模式下，認質認價材料較傳統現匯項目多，認質認價材料對進度的影響，在主體結構施工完成后尤為明顯。項目公司在主體施工階段就要聯合施工單位，提前謀劃認質認價事宜，與政府鎖定認質認價的材料，明確認質認價流程，將材料在技術指標范圍內定檔，與政府溝通提前考察，在每項施工開始前三個月確定材料品牌，保證不因材料招標影響進度。

5）項目公司在進度管理方面不應僅限于施工現場人材機配置，在合同工期標準下，應結合項目合法合規手續進展，融資進展等制定合理的建安投資計劃。不僅倒排施工工期，而且要倒排合法合規手續辦理節點，認質認價節點。將施工工期、合法合規手續節點、認質認價節點、融資節點四者融為一體，同步推進，轉換施工思維，推進施工進度，不因其他條件的制約，對施工進度造成更大影響。

6）項目公司應加強與政府實施機構的溝通，了解政府對項目進展的關注程度，更好推進項目進度。

7）項目公司做好與貸款銀行的銜接，提供融資放貸相關手續，按要求做好資金需求計劃，保證按期收到建設資金。

8）建設期中，項目公司做好相關資料的收集，為后期延期、索賠提供支撐。

2.2.4 施工單位

PPP模式下的施工單位角色與現匯項目施工單位的定位有很大不同，它既作為施工單位，也作為社會資本方。施工項目部不能僅以自身角度考慮項目利益，要充分與項目公司結合，服從項目公司的整體利益，因為項目公司是社會資本方的代言人，項目公司是以投資的角度通盤考慮項目整體利益。在進度管理方面，施工項目部要以項目公司的進度目標為準繩，制定內控計劃。

1）施工項目部進場時間應以項目公司的合法合規手續辦理時間為基礎，前期可派駐主要管理人員進行管理，人員不宜過多。根據項目公司手續辦理節點，制定項目入場及臨建建設計劃，避免前期產生較多管理費。

2）施工項目部應依托既有施工經驗與項目公司形成合力，在項目預算清單方面爭取達到預期，以推進施工進度。在清單批復前，施工項目部應將清單按一定比例下浮后進行施工成本控制，避免清單批復達不到預期值，造成后期資金壓力，影響工程進度。

3）PPP模式下的棚改項目體量大、工期緊，對施工項目部資源協調能力要求較高。施工項目部需提前計劃，鎖定勞務隊伍，深化管理，了解勞務隊伍班組情況，確保具備開工條件后全面開工。

2.2.5 其他參建單位

1）協議明確其他參建單位由項目公司自行招標確定，不允許實施機構招標或未參與前期招標的參建單位承繼。

2）以聯合體形式中標，勘察設計單位作為社會資本股東參與項目建設。

3）項目公司建立對應的其他參建單位管理制度和考核辦法，通過定期考核、服務費支付方式等辦法對其他參建單位進行約束。

3 結語

相較傳統現匯項目，PPP模式下的棚改項目進度管理影響因素更多，管理難度更大。項目進度管理并非單方面，項目涉及的各單位均應對存在的問題進行改進，針對每個項目單獨分析，找出制約項目進度的原因，尋找解決措施，加速項目推進，實現政府與社會資本雙贏。