建設工程招投標監管存在的問題及對策

李艷輝

（廈門市建設工程招投標中心，福建 廈門 361003）

0 引言

為了保證建設工程承發包市場的公平競爭而設立的招投標制度，不僅起到形成良性的市場競爭機制和優化市場資源配置的作用，還為建設單位挑選到合適的承包商和供應商[1]。隨著招投標法和相關實施條例的頒布，進一步規范了市場競爭行為，促進了工程建設項目的有序發展，營造了公正公平的優勝劣汰的市場環境。但是在招投標制度實施過程中，經常出現違法違規行為，極大地阻礙公平自由的市場競爭順利發展，造成不良的社會影響。本文就建設工程招投標監管存在的問題進行分析，并提出解決辦法。

1 招投標監管存在的問題

1.1 招投標組織工作不健全

在工程建設項目招投標監管過程中，不時發現弄虛作假和違法亂紀的現象，招標人有意地規避公開招標，在招標文件中設定門檻，使得招標工作無法體現公開公正，變相地成為邀請招標的形式。在項目前置符合性審查環節中經常發現存在一些弄虛作假和違法亂紀等現象，部分招標人故意隱瞞事實，對項目主體、資金來源和項目性質等采取混淆和偽造等手段弄虛作假[2]，故意將整體項目拆分成多個小項目，從而達到符合無需公開招標的條件，規避招標。當今的招投標組織工作大部分由招標代理機構來擔任，而招標代理機構的從業人員綜合業務能力水平相對較低，行業的行為規范與職業資格標準未形成統一的局面，使從業人員的組成相對較為混雜，業務能力水平和執業經驗欠缺較大，再加上從業人員較少參加業務培訓活動，自律意識相對淡薄，招投標行為規范化程度不足。招標代理市場監督措施不規范，招標代理機構與投標人相互串通導致招投標行為不規范，招標代理機構行為評價標準體系不夠健全，導致招投標組織工作不健全，從而影響到招投標的質量。

1.2 工程量清單編制不合理

工程量清單編制質量直接影響投標報價、建設單位投資額以及后期的竣工結算等工作，一旦工程量清單編制不合理，將會對建設單位的投資造成一定的損失[3]。在招投標監管中發現工程量清單編制存在以下不合理現象：

（1）工程量清單項目描述與施工圖紙不符，項目存在遺漏或者工程量數量與實際不符等現象。比如某市政配套工程中的雨水管道基礎施工圖紙為砂石基礎，而清單中按照混凝土基礎進行編制，工程造價多出8.35萬元。

（2）類似項目的清單單價差異大。工程建設項目屬于同一類別，施工時間相近，清單項目一致，但是所報的清單單價差異較大。比如挖溝槽土方分項項目，某招標代理機構在工程量清單的報價分別為14.62元/m3和4.56元/m3，價格差異顯著，當工程量數量較大時，其報價差異較大。

（3）工程量計算規則與定額要求不符，由于招標代理機構預算人員業務水平差異，工程量采取的計算規則不符合定額要求，導致工程量存在出入。比如某醫院門急診綜合大樓因預算人員不了解工序產生工程量計算存在出入或遺漏導致出現1271萬元的增加費用，具體費用如表1所示。

表1 某醫院門急診綜合大樓工程量錯誤導致增加費用表

1.3 評標與定標行為不規范

在“評定分離”法中，投標單位為了承攬到工程，一味地降低投標報價，甚至低于成本價進行報價，這為后續工程的順利開展埋下了隱患，容易發生索賠和工程質量不滿足設計要求的現象，從而引發經濟糾紛。技術標的評分標準由招標人制定，表面上顯得科學合理，招標人可以通過設定類似項目業績要求為擬定投標人進行量身打造，容易存在人為操作的空間，招投標的公正性受到影響。鑒于評標專家職業操守差異性區別，參與評標活動時，個別專家容易受到物質方面誘惑，不遵守相關管理規定，導致評標結果有失公正和公平。比如鄭某成作為評標專家，在參加某域生態修復工程(施工）項目評標活動的路上將其參與評標消息發布在微信朋友圈，從而引起投標人陳某達的注意，鄭某成抵達行政服務中心時與投標人陳某達私下接觸，投標人陳某達采用該方法又聯系了另外2個評標專家，導致評標結果在網上公示后被投標人質疑和投訴，該事件社會影響較為惡劣。

1.4 存在串標圍標現象

投標人為了提高中標的概率，串通其他投標人形成利益聯盟，根據工程建設項目實際情況共同制定投標報價策略和大概率中標的價格，通過排斥與限制其他投標人等手段，使得中標價格被人為抬高，從而達到控制投標報價的目的，工程項目中標后再根據事先約定的利益分成比例進行利益分配。串標圍標行為具有明顯的尋利性特點，嚴重地擾亂市場競爭機制，浪費了建筑市場資源，該不正當競爭行為破壞了招投標制度的公正性與公平性，社會影響十分惡劣，在一定程度上對建筑行業的生產效應產生較大的影響。

2 招投標監管存在問題的解決對策

2.1 健全招投標組織工作

根據行業發展需求，頒布招標代理機構行業準則，建立其市場準入機制，審核其進入市場的資格，堅持從業人員持證上崗機制，定期組織相關從業人員進行職業道德和業務知識等方面的培訓，使從業人員專業知識和業務能力得到一定程度提高。比如不定期組織對《評定分離辦法的宣貫》和《信用評價辦法更改釋譯》等文件進行解讀和宣貫等活動。堅持考核考評機制，根據市局相關文件規定，每半年對在廈門市從業的所有招標代理機構進行1次專項檢查。針對招標代理機構從業行為、相關招標業績成果質量、不良信息和獎勵情況等進行嚴格核查，并對依法招標的項目進行核查。對于招投標過程中出現串通投標和虛假招標等行為的招標代理機構和相關從業人員進行嚴格處理，加強招標代理機構平時行為的監管，嚴格綜合評價管理機制，階段性地對招標代理機構行為進行量化的考核評價，構建誠信管理機制[4]，清除招投標過程中不誠信的招標代理機構，依法追究相關人員責任，從而保證建筑業市場的公平競爭。通過聯合相關培訓機構定期針對性地開展普惠講座，宣貫和解讀各項招投標相關政策法規，加強與引導招標代理機構能夠重視與規范執業行為，提高對政策的理解能力，引導招標代理機構能夠根據政策要求進行自查自糾，從而減少因業務知識更新不及時帶來的工作失誤，減少建設項目招標活動出現投訴、異議、延誤或重招等問題。

2.2 提高工程量清單編制質量

加強工程建設項目的實地考察工作，詳細地了解項目的地貌、周邊環境和地質與水文情況，奠定工程量清單編制質量的堅實基礎。加強施工圖紙審查工作，建立工程勘察設計的監管機制，使工程項目設計質量得以提高，施工工期應科學合理，避免出現趕工現象。構建由招標人、監管部門和施工單位共同參與的三方評價機制，審查工程量清單編制是否根據施工圖紙和計價規范進行編制，項目計算規則是否符合定額要求，項目是否出現遺漏現象，工程量計算是否準確，定額套用和取費標準是否正確，招標代理機構是否按要求嚴格把關工程量清單編制質量，編制單位是否嚴格按照計價規范、計算規范和計價依據與規定對施工圖預算和工程量清單進行編制，將相關審查數據納入年度信用評價體系。定期對工程造價咨詢企業出具的咨詢成果文件進行專項質量檢查，并及時通報檢查結果，要求工程造價咨詢企業嚴格按照相關規定落實企業質量管理制度，進一步提升自身執業水平和質量，減少因工程量清單編制質量問題而出現的相關異議、投訴以及工程項目中標后因漏項問題產生各種糾紛。

2.3 規范評標與定標行為

加強招投標程序的監督，審查時要求招標人既要合法又要合理地設定類似工程業績。采用計算機輔助系統對投標報價進行全面系統的比較與分析，有效地防止投標報價過高或者過低的行為。采用專用光纖通道技術實現評標專家抽取、評標過程的遠程電子監控，評標專家從專家庫隨機抽取，對于較為復雜和規模較大的工程建設項目，應適當地延長評標時間，使評標專家能夠準確細致地對工程的重點和難點進行評審，確保評審結果的公正性。采取封閉評標方法，堅持招標人代表與評標專家相分離，評標區內全方位錄音錄像，完善資信標評審規定，防止招標人量體裁衣對招標活動進行操縱。完善違法違規曝光規定，加強評標專家的考核機制，完善評標專家管理規定制度[5]，對評標行為實行考核機制，對于評標專家的違法違紀行為進行曝光和處罰，提高監管的威懾力。組織社會評標專家對重大項目的評標與定標過程進行復查和抽查，確保評標結果的公正性。堅持異地評標和電子標機制，加大評標專家培訓工作，增加評標專家的數量，做好評標專家庫的建設工作。實施電子標制度能夠有效地節約招投標各方的成本和時間，實現規范、高效和專業招投標監管。在條件允許的情況下采取異地遠程評標機制能夠有效降低評標成本和提高評標效率，使評標與定標能夠滿足招投標法的規定。加強腐敗現象的監管，堅持一控四監管制度，實行網絡實時控制，信用、人員、企業和項目等同步監管，從技術上遏制腐敗現象發生。據不完全統計，2018年以來，市局曝光或通報批評未嚴格按照招標文件要求進行評標引起不良社會影響的評標專家共67名，受到行政處罰的評標專家為17名。

2.4 杜絕串標圍標現象

加大串標圍標行為的處罰力度，采取判刑、處分和經濟性罰款等方式提高串標圍標成本，使串標圍標獲得的利益低于處罰力度，從而對串標圍標人產生巨大的威懾力，降低參與圍標的意愿。據不完全統計，2018~2021年，市級監管項目中共發現216筆存在電子投標文件雷同情況，具體如表2所示，市局加大串標圍標行為的打擊力度，截至到2022年10月，2022年電子投標文件雷同情況只出現2筆，收到較好的監管效果。引入吹哨人機制，根據工程項目的規模設置一定比例的獎勵，提高吹哨人的積極性。由于串標圍標行為的隱蔽性極強，從外圍很難監測，如果加大監測力度，無形中將提高招投標成本，而吹哨人能夠從內部發現串標圍標行為的線索，曝光出串標圍標行為，該措施能夠有效地補充法律監管的漏洞，對串標圍標人形成一定的震懾力。由于招投標監管部門相對較多，對于串標圍標行為的治理責任存在相互推諉現象，因此，構建第三方監管機構顯得十分必要。為了確保第三方監管機構的監管獨立性與公正性，建立第三方監管機構的處罰力度，有效防止監管機構與串標圍標相互勾結和串通，確保監管的效能。加強招投標活動全過程全方位的監督管理，嚴格各項程序的環節把關，堅持公證機關、紀檢部門和監管機構的多部門監督，組建嚴密的監督網絡，設定投訴舉報電話，統一資格審查標準，充分體現招投標活動的公開公正性，杜絕串標圍標行為。

表2 2018~2021年電子投標文件雷同情況表

3 結束語

綜上所述，在招投標監管中，應嚴格各道程序的質量把關，加強全過程的監督管理，加強對招標代理機構的考核機制，延伸監督工作前端，加強對招標人的政策、法規的宣貫，防止應招未招的情形出現。加強評標專家管理，采用計算機輔助系統分析投標造價，減少評標專家的個人主觀評審行為，嚴格落實反腐倡廉機制，從技術上防止腐敗現象發生。通過構建第三方監管機構、加大處罰力度和引進吹哨人等方法杜絕串標圍標現象，從而營造一個公開、公平和公正的建筑市場競爭環境。