老齡化背景下我國失能老人養老服務業發展的現實困境與優化路徑

姜 波 徐德云

（安徽財經大學國際經濟貿易學院 安徽蚌埠 233000）

黨的十九屆五中全會指出，要構建協調的養老服務體系，更好地滿足失能老人的養老需求。我國失能老年群體增長速度快，在子女就業半徑延長化、家庭規模趨小化的背景下，家庭養老漸顯乏力，須抓住養老服務業建設發展的機遇，探索市場化供給方式解決失能老人的養老問題。但養老服務帶有公共產品的屬性，完全的市場化會導致市場失靈，再加之失能老人養老需求的特殊性、專業性，需政府介入以提升養老服務的質量，合理組織并分配養老保障資源，推動養老服務業的高質量發展。

一、老齡化背景下失能老人養老服務現狀與前景

（一）失能老人規模劇增，養老壓力增加。在人口老齡化大背景下，2015年我國失能、半失能老人約4063萬人，完全失能率為4.2%，其中，輕度失能老人占比最高，為56.2%。[1]若保持2015年失能率不變，2050年時將有近1億的老年人處于失能狀態（如圖1所示）[2]。規模劇增的失能老人群體是我國養老服務體系建設的一大桎梏，尤其是失能老人構成復雜，其醫護康養要求更具專業化，再加之家庭規模小型化、子女就業半徑延長化，完善我國社會養老服務體系的建設是減輕未來養老負擔的關鍵。

圖1 2020-2050年我國失能和半失能老年人規模（萬人）

（二）失能老人養老模式及其政策體系。老年人的養老方式主要有自我養老、家庭養老和社會養老，本文主要探討針對失能老人的社會養老服務體系。根據養老服務提供主體的不同，養老服務可來源于政府、社會組織以及市場，具體有居家養老、社區養老和機構養老三種方式。

居家養老以提供單一的家政服務為主，滿足老年人和家人團聚的需求，服務來源除家庭成員的照料外，還包括專業化服務機構以及志愿部門等非專業的社會組織，主要由政府統籌推動，在政策支持下對身體素質較好的老年人大有裨益。社區養老是以家庭為核心，通過市場機制將社會機構中的養老方式引入到社區中，主要由上門服務和日托兩種途徑提供養老服務，近年來社區養老的作用逐漸上升，成為越來越多老年人余生的選擇。機構養老是指老年人入住提供照料護理、健康管理和臨終關懷等服務的綜合性服務機構，有國營、私營和非營利性之分，具體有養老院、敬老院、老年公寓等類型。

目前，我國養老服務業存在“一床難求”和“床位空置”并存的結構性矛盾，如何將失能老人的養老需要轉化為有效需求，養老供給轉變為有效供給，不僅需要社會的參與，也依賴政策的惠澤和政府的規制。從需求側支持政策來看，各級政府逐漸建立起高齡津貼、因缺失生活自理能力的護理補貼和針對生活困難老年人的養老服務補貼的“三大補貼”制度[3]，這些補貼制度符合條件的失能老人均可申請并享用。從供給側支持政策來看，我國目前對居家養老和社區養老的建設多采用財政投資為主，對機構養老的政策惠澤主要體現在稅收扶持方面，但多數是針對非營利性的養老機構。政府規制方面，市場準入上，2019年我國不再實施養老機構設立許可，而是做好登記加強監管。市場價格上，我國養老服務業還未實現完全的市場化，針對不同的投資和運營主體仍實施“雙軌”價格制度。質量方面，主要對養老服務機構硬件設施設備制定要求，隨后逐漸關注養老服務內容的多樣性和科學性。

二、面向失能老人的養老服務業發展存在的問題

（一）養老服務識別缺乏精準化。一方面是失能老人的養老資源供給模糊，我國將失能老人的長期照料服務與普通老人的養老服務混為一談，導致服務對象不清晰，政策導向出現偏向，造成補貼重復，政策效果不彰的局面。另一方面是失能老年群體的識別不夠精準，國內各類研究機構和學者對我國老年人失能率進行了調查統計，研究結論存在較大差異，究其根本在于使用的識別方法不一致，沒有統一的失能種類和級別評判標準。目前我國機構養老使用《老年人社會福利機構基本規范》中自理、介助、介護三級標準[4]，居家和社區照料采用日常生活自理能力表測算[5]，識別標準的不一致導致失能老人在不同照料方式間的轉移需要浪費人力資源進行重新評估定級。同時失能評估標準也直接對接相應扶持政策的制定和享受，因此厘清我國失能老人規模對合理分配養老資源有重要意義。

（二）養老服務從業人員短缺。現階段我國養老服務人員的供應難以適應社會養老服務的需求，從數量上看，截止2020年末，我國從事養老機構和社區養老服務的職工122.7萬人[6]，其中一部分是從事行政、財務、后勤和安保等的管理工作人員，直接負責養老護理工作的人員不多，失能老人與養老服務人員的比例嚴重失調，護工短缺的現象十分嚴重。從質量上看，現階段大部分的養老服務勞動力的專業水平良莠不齊，大部分由文化程度較低的中年農村務工人員提供，全國具有社會工作師、助理社會工作師資質的專業人才僅66.8萬人，且分散在為老年人、精神疾病人、兒童等提供服務的各個領域，尤其是針對照料要求高且日益增長的失能老年群體，相應的專業服務人員更是鳳毛麟角。養老服務人員的短缺與政府的低效補貼和人才培養體系的不健全等現實因素有直接的關系。目前，國內開設老年服務相關專業多設置在高職院校，且受過培訓的相關人才更傾向于流入醫院工作，社會地位低、收入待遇低、學歷門檻低等問題直接制約了養老服務職業化的發展。

（三）政府規制機制不健全。

1.頂層設計不完善。我國政策規劃重點基本聚焦于機構養老服務的建設上，最適合中國國情的居家養老服務和社區養老服務相應的設施配套、服務人員、醫護康養等沒有系統科學的政策規劃。居家、社區、機構養老的界限模糊，各類養老服務的定位與最需要長期照料護理的失能老人需求產生矛盾，一味地追求一體化發展，未考慮到失能老年群體特殊的需求和經濟能力，混淆居家、社區、機構養老的社會服務布局和功能，偏離了正常發展的軌道。

2.缺乏公平競爭的市場機制。公辦養老機構福利性強，政府承擔大部分的成本，民辦養老機構的價格雖完全放開，但相關政策支持的力度不強，形成“一床難求”和“一人難求”的局面。造成這種結構性矛盾的原因在于兩者的不公平競爭，政府對養老服務業職能定位出現偏向，缺乏科學的養老服務扶持機制以引導社會組織的參與，公辦養老機構對政府的各項運營性補貼、稅收減免政策等具有依賴性，缺乏趨利性的自主創新與運營能力。針對失能老人的營利性養老服務機構，由于要素價格上漲、人員流動、入住率低等不穩定因素而難以為繼，只能忽略多數失能老人的經濟能力提高價格以獲得微薄利潤，期盼獲得政府更多的政策惠澤。

3.養老市場準入機制不規范。為吸引社會力量參與到養老服務業的建設中，我國一再放寬準入門檻，從業資質參差不齊的各類社會資本使得養老市場上的服務機構魚龍混雜，危險事故、虐待老人的事件時有發生。尤其是針對失能老年這一特殊的弱勢群體，裝備設施、護理康養、心理慰藉等照料要求更高，直接關系到老人的生命財產安全，因此老人及其家屬更關心所選養老院的服務質量，但我國養老機構的功能結構普遍單一，養、護、醫功能分離，接受失能老人的專業醫養結合的機構床位難覓，所以不能一味地陷入降低門檻提高數量的陷阱中，如何將供給轉為有效供給，實現從量變到質變的突破才是真正的出路。

三、促進失能老人養老服務業高質量發展的對策思考

（一）實現養老服務精準化。我國養老服務經歷了從國家福利性供給到市場多元化供給的歷程，現階段我國提供養老服務的重點放在居家和社區上，養老格局呈現出“9073”結構。但失能老人對醫護康養的要求更高，不能隨著大部分老年人的選擇而忽視這類特殊群體對養老服務的需求，要在精準識別失能群體的基礎上，依據不同的介護程度匹配不同的服務。對大部分生活可以自理的輕度失能老人，居家養老不外乎是合適的選擇；依賴扶手、輪椅等中度失能老人照料要求相對較高，可選擇提供住宿的社區服務進行養老；對于重度失能老人來說，在家庭小型化背景下，入住醫養結合的養老機構是解決養老問題的根本措施。同時，我國處于未富先老的特殊國情，要考慮失能老人的支付能力去匹配相應的養老服務類型，經濟困難的低收入失能老人，可以選擇由政府購買，非營利性組織提供的居家養老和社區養老，中等收入的失能老人可以選擇自己購買為主，政府補貼為輔的市場或非營利性組織提供的社區養老和機構養老，支付能力較強的高收入失能老年群體主要選擇由市場提供的機構養老。

圖2 失能老人養老服務識別

（二）規劃養老服務人才的整體配置。實現養老服務人才的專業化、職業化發展，需要政府規劃、高校培育和企業實踐三方面完成。中央和地方政府在加強養老服務人才的就業補貼資助的基礎上，實行養老服務專業等級與績效匹配的激勵機制。同時，養老服務對象千差萬別，不能用社會工作師籠統概括，需細化養老服務人才的類別并設立相應的資歷證書，提高服務人員的進入門檻。此外，對設立技能培訓項目的養老服務機構并予以培訓補貼，鼓勵養老服務人員參與職能培訓。高校層面可設立與養老護理相關的專業，類似于師范類院校，養老護理專業的人才畢業后可直接獲得對應的資格證書，以此鼓勵學生報考養老護理專業，促進高層次養老服務人才的培養。機構層面需積極聯合高校開展培訓活動，以假期的實踐活動為依托，以職業培訓為重點，引導學生走出校園，做到理論聯系實際。

（三）完善我國失能老人養老服務業的規制。

1.規范市場準入機制。養老服務的準入機制，應包括養老服務機構和養老服務人員兩方面。對于居家養老這類不提供住宿的養老服務，服務發生的主要場所是老年人家中，因此對服務的硬件設施設備無法做出細致規范，需要對服務人員資格進行嚴格要求，不僅需要掌握衣食起居的照料技能，還需具備醫療機械使用、醫護基本知識等方面的知識技能，以職業化的培訓為重點，設立養老服務人員的等級考核制度，形成專業等級與績效掛鉤的激勵機制。對于社區養老和機構養老，需對申請人自身素質條件、硬件設施條件、人員配置條件等方面規范要求，合理安排養老服務的數量、規模、土地、資金等資源利用，適當放松市場進入壁壘，強化后期資格審查制度，對其開展的業務進行嚴格控制，不能涉足無關的營利性活動等。同時，厘清居家、社區、機構養老登記時的功能定位，是僅提供膳食、住宿、醫護或文體娛樂，還是綜合性服務機構，不同功能的養老服務機構只能接受相應失能等級的老人，方便失能老人正確區分所選養老類型的服務。

2.建立公平競爭的市場環境。一方面，履行好政府的公共管理職能。制定全國統一的失能等級標準，準確劃分失能界限，推進各項補貼政策、保險制度的公平落實，保證失能老人享受到應有的福利性政策惠澤。在對養老服務機構的扶持政策上采用績效性的補貼，即基本性的扶持政策平等對待，超出基本范疇外可按一定比例的失能老人收納人數予以資助，以此達到激勵目的。另一方面，行使好政府的市場管理職能。鼓勵社會力量參與養老服務業的建設。在價格上采取激勵性規制手段，對民營養老服務機構實施最高限價的方式以保證養老服務市場的效率運作。同時，加強政府規制的透明度，加大信息公開的力度，強化政府規制的社會監督力度，營造公平競爭的市場環境。

結語

“十四五”時期是我國應對人口老齡化的重要窗口期，針對失能老人群體，應準確識別服務對象，匹配合適的養老服務，實現精準養老。同時，政府、高校和企業應聯合規劃，完善養老服務人才的整體配置。最后，從養老服務機構和養老服務人員兩方面規范養老市場的準入，并履行好政府的公共管理職能和市場管理職能以建立公平競爭的市場環境，優化我國失能老人養老服務業的規制機制，推動我國養老服務業的高質量發展。