在消防法律法規(guī)實施中引入公益訴訟的思考

■ 喻軍 綿陽市消防救援支隊

盡管《中華人民共和國消防法》中明確規(guī)定了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負責(zé)、公民積極參與”的工作原則，但我國消防法律法規(guī)的實施過分依賴政府的推動，公眾參與的機制和途徑有限，未能充分調(diào)動其積極性。同時，由于政府不但需要保護公共消防安全利益，還承擔(dān)著經(jīng)濟發(fā)展的職能任務(wù)，當(dāng)二者發(fā)生沖突時往往確保經(jīng)濟優(yōu)先，而作為公共消防安全最重要和最基本主體的社會公眾，卻難以充分參與公共消防安全事務(wù)，當(dāng)公共消防安全利益遭到侵害時，除了求助于政府外似乎沒有更好的救濟途徑。

一、政府公共消防安全利益保護缺位的原因

（一）消防法律法規(guī)的滯后性

由于經(jīng)濟社會的發(fā)展水平、立法者的認知能力等限制，消防法律法規(guī)在制定時不可能窮盡所有相關(guān)因素，而社會處于不斷運動發(fā)展的過程中，與消防安全相關(guān)的社會關(guān)系也變化多端，因此，消防法律法規(guī)從制定之日起就已經(jīng)落后于社會現(xiàn)實。同時，我國是成文法國家，消防法律法規(guī)的制定和修改都需要由法定機關(guān)經(jīng)過法定程序才能實現(xiàn)，而且一旦施行后就必須保持一定的穩(wěn)定性，即使存在與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的地方，也不能隨意修改或者廢止，否則不但普通民眾無法適應(yīng)，執(zhí)法人員會感到困惑和迷茫，消防法律法規(guī)的權(quán)威性和尊嚴性也會因為朝令夕改而大打折扣。正是基于保持法律穩(wěn)定性的原因，政府對于現(xiàn)行消防法律法規(guī)未涉及的公共消防安全利益缺乏實施保護的法律依據(jù)和行之有效的保護手段。

（二）政府在消防安全法律關(guān)系中的角色定位

消防安全作為利益的客體具有多元性，涵蓋社會生產(chǎn)、生活的各個領(lǐng)域，而政府作為由各種部門、機構(gòu)組成的聯(lián)合體，同樣不可避免地有其自身的利益訴求。在消防法律法規(guī)實施過程中，政府一方面承擔(dān)著執(zhí)行消防法律法規(guī)、負責(zé)消防工作的公共管理職能，另一方面又往往由于政治利益、經(jīng)濟利益的驅(qū)動而難以保持中立性，從而作出忽視公共消防安全的決策。在這種情況下，由于政府掌握著強大的行政權(quán)力，消防安全法律關(guān)系中的各種利益主體可能出現(xiàn)嚴重的力量對比失衡，消防法律法規(guī)很可能失去約束力和執(zhí)行力而成為擺設(shè)，導(dǎo)致執(zhí)法主體和守法主體普遍違法的惡性后果。

（三）政府部門之間未形成工作合力

公共消防安全涉及的行業(yè)和領(lǐng)域眾多，需要政府相關(guān)部門按照誰主管、誰負責(zé)的原則，在各自職責(zé)范圍內(nèi)履行工作職責(zé)。盡管國務(wù)院《消防安全責(zé)任制實施辦法》對政府部門的消防安全職責(zé)進行了明確劃分，但在實際工作中，尤其是涉及公共消防設(shè)施建設(shè)和消防安全監(jiān)管時，消防安全由消防救援機構(gòu)唱“獨角戲”的局面并未從根本上得到改變。消防法律法規(guī)的實施，不但需要政府牽頭主導(dǎo)，還要求自然資源、財政、水務(wù)、電力、應(yīng)急、通信等部門提供要素保障，教育、人力資源、文廣、新聞等部門開展宣傳教育培訓(xùn)，消防救援、公安、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法等部門聯(lián)合實施違法行為查處與懲戒，村民委員會、居民委員會等基層組織協(xié)助配合，甚至需要消防技術(shù)服務(wù)機構(gòu)等社會中介組織提供專業(yè)技術(shù)支持。一旦某一個或幾個部門工作滯后，就會導(dǎo)致消防法律法規(guī)實施工作整體“瘸腿”“偏科”，進而影響公共消防安全利益。

二、消防法律法規(guī)實施機制的缺陷——公民參與

消防法律法規(guī)經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，已經(jīng)基本形成以《中華人民共和國消防法》為基礎(chǔ)，相關(guān)法律、地方性消防法規(guī)、政府部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為主體的消防法律法規(guī)體系，然而與此形成對比的是，消防法律法規(guī)體系的逐步完善并未在全社會形成良好的消防法治環(huán)境，也未能促進公共消防安全質(zhì)的提升。根本的問題還在于消防法律法規(guī)的實施，孟子曾說過“徒法不足以自行”，英國法學(xué)家約翰·洛克也曾提出“如果法律不能得到執(zhí)行，那就等于沒有法律”，良好的消防法治環(huán)境固然需要以完備的消防立法為基礎(chǔ)，但更有賴于已制定的法律法規(guī)得到有效實施。法律法規(guī)的生命力往往表現(xiàn)為其適用性和執(zhí)行力，已制定的消防法律法規(guī)無論理念多么先進、技術(shù)多么成熟、體系多么完善，都需要有將其付諸實施的良好機制，否則其作用和效力將大打折扣。

當(dāng)前我國消防法律法規(guī)難以得到有效實施的原因很多，與我國整體法治環(huán)境有關(guān)，與消防管理體制的痼疾、消防執(zhí)法機制的弊端有關(guān)，與公共消防利益救濟途徑的缺乏有關(guān)，但更重要的還是我國現(xiàn)有的消防法律法規(guī)實施機制存在先天性不足。就我國目前的狀況而言，消防法律法規(guī)的實施主要還是依靠政府及其部門，而與公共消防安全密切相關(guān)的社會公眾的作用卻日益邊緣化，由于政府及其部門掌握強大的行政權(quán)力，導(dǎo)致消防法律法規(guī)實施過程中出現(xiàn)了政府權(quán)力與公眾權(quán)利的失衡。

《中華人民共和國消防法》規(guī)定，“任何單位和個人都有權(quán)對住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機構(gòu)及其工作人員在執(zhí)法中的違法行為進行檢舉、控告。收到檢舉、控告的機關(guān)，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)及時查處。”該條規(guī)定可以被視為公眾參與消防法律實施的具體途徑，但對于向什么機關(guān)、采用何種方式、依據(jù)什么程序進行檢舉和控告沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致在實踐中要么因為缺乏程序性的保障措施而“求告無門”，要么將個人私利與公共消防安全利益混為一體而形成纏訪、鬧訪。

三、消防法律法規(guī)實施中引入公益訴訟的必要性分析

（一）消防公益訴訟的理論基礎(chǔ)

公益訴訟起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的。古羅馬法學(xué)家烏爾比安首先提出了劃分公法和私法的理論，保護國家利益的法屬于公法，保護私人利益的法屬于私法，訴訟也相應(yīng)分為“公訴”和“私訴”兩種。公益訴訟與國家利益、社會公共利益休戚相關(guān)，在實踐中主要是針對經(jīng)濟壟斷、不正當(dāng)競爭、環(huán)境侵權(quán)、危害公共安全等公共性違法行為而設(shè)置的訴訟救濟途徑。《中華人民共和國消防法》第一條規(guī)定，“為了預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害，加強應(yīng)急救援工作，保護人身、財產(chǎn)安全，維護公共安全，制定本法。”既然其立法目的之一就是維護公共安全，那么當(dāng)公共消防安全受到危害時，社會公眾通過公益訴訟的形式向人民法院尋求法律救濟也應(yīng)當(dāng)屬于消防法律法規(guī)的應(yīng)有之義。

（二）消防監(jiān)管模式改革的必然要求

消防安全監(jiān)管作為一種公共權(quán)力是適應(yīng)社會公共生活的需要而產(chǎn)生的，然而現(xiàn)有消防監(jiān)管體制已難以適應(yīng)經(jīng)濟社會高速發(fā)展模式下人民群眾對消防安全的新期待和新要求。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》要求，消防監(jiān)管的理念由管理本位轉(zhuǎn)向服務(wù)本位，消防監(jiān)管的重心由事前審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管，消防監(jiān)管的模式由傳統(tǒng)的單一主體轉(zhuǎn)向多元監(jiān)管，在規(guī)范監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法行為的同時，也賦予了社會公眾更多參與公共消防安全管理、監(jiān)督政府部門履職的權(quán)利。在此背景下，社會公眾通過消防公益訴訟對抗損害公共消防安全的行為，也是“依法治國”基本方略和政府機構(gòu)改革措施的現(xiàn)實體現(xiàn)。

（三）消防公益訴訟在我國的實踐探索

盡管我國消防公益訴訟起步較晚，司法實踐中也尚未有法院受理的情形，但各地司法機關(guān)仍然開展了大量有益的探索和嘗試。如重慶市檢察院第五分院于2020年1月在轄區(qū)啟動了為期一年的“守護消防安全，暢通生命通道”公益訴訟專項監(jiān)督活動，針對高層住宅小區(qū)消防車通道堵塞等難點問題，在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，注重從群眾來信來訪、新聞報道、社會熱點問題中尋找線索，對建筑或住宅區(qū)消防車通道管理，對單位或個人違反消防法相關(guān)規(guī)定，對監(jiān)管部門是否依法履行監(jiān)管職責(zé)問題以及其他影響消防安全可能損害社會公共利益的情形開展重點監(jiān)督，督促相關(guān)行政機關(guān)依法行政，助推完善消防安全監(jiān)管體制和措施。其他如江蘇漣水、陜西漢中、四川達州等地檢察機關(guān)也都有通過制作檢察建議督促行政機關(guān)正確履行消防監(jiān)管職責(zé)的司法嘗試。

四、結(jié)語

政府及其部門、社會單位和公民都是《中華人民共和國消防法》規(guī)定的消防安全責(zé)任主體，相輔相成、缺一不可，共同擔(dān)負著維護公共消防安全利益、確保消防法律法規(guī)有效實施的任務(wù)和使命。在建立有限政府的時代背景下，需要社會公眾充分發(fā)揮自身的“主人翁”作用，積極參與公共消防安全事務(wù)，合理運用法律手段與消防安全違法行為作斗爭。但由于傳統(tǒng)的涉及消防的侵權(quán)訴訟中，保護公共消防安全利益既不在原告的起訴動機之內(nèi)，也不在被告的辯護目的之中，公共消防安全利益往往被雙方所忽略甚至成為爭訟的犧牲品，因此，有必要也有可能在司法實踐中嘗試引入消防公益訴訟，以最大限度確保公共消防安全利益不受侵害，切實維護消防法律法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行力。