基于法人治理結構的公共圖書館治理模式創新研究

安海平

(山東省曹縣圖書館，山東 菏澤 274499)

公共圖書館是國家公共文化服務體系中的重要組成部分，承擔著滿足民眾日益提升的文化需求的重要作用。“十四五”以來，公共圖書館圍繞行業規劃著力實現自身核心價值，并在管理中心推進先進理論向實踐轉化，創新管理模式，確保民眾基本文化權益得以高質量順利實現。我國公共文化機構關于法人結構治理的探索始于2007年，經歷了十幾年的穩步發展，時至今日已有《中華人民共和國公共圖書館法》《中華人民共和國公共文化服務保障法》《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》等多項指導和支撐法人治理結構的法律法規出臺，這些法律法規標志著我國公共圖書館治理邁入了高質量發展的新階段[1]。近年來，關于公共圖書館法治治理結構的改革取得了豐碩的理論和實踐成果，但也存在一些亟待解決的問題，因此，關于法人治理結構下公共圖書館治理模式的創新與研究意義重大。

1 公共圖書館法人治理結構概述

1.1 法人治理結構

法人治理結構(Corporate Governance)這一概念最早由美國經濟理論界在20世紀70年代提出，是指法人組織的不同利益相關者在決策、實施、監督過程中一起參與由各種激勵約束機制形成的制度安排[2]。法人治理結構的最明顯特征是體系內的利益相關者組成理事會并全權負責機構的常規運營，體系內部權責分明，有協調統一、互相制衡的運行機制用以約束利益相關者，最終實現法人組織的科學、有序發展。法人治理結構一詞最早被用于公司治理，后來逐漸延伸應用到公共文化領域。我國在2014年將10個國家級公共文化部門作為法人治理結構試點單位，開始了為期24個月的實踐探索。從實施成效看，這些單位的理事會組織架構清晰，下設管理機構責任明確、發展有序，達到了治理預期，后期法人治理結構開始逐步在公共文化領域實施。

1.2 法人治理結構在公共圖書館治理中的應用價值

從建設意義看，公共圖書館實施法人治理結構并在該結構下探索治理模式的意義在于：首先，法人治理結構能夠有效落實法人在公共圖書館的管理地位，圖書館管理主體也不再是“一言堂”，而是多方利益相關者組成的管理團隊，服務質量由管理人員、讀者、社會群體及上級政府部門聯合治理，各項政策的“管”“辦”部門分離；其次，法人治理結構以多元參與的形式促進讀者服務質量的全方位提升，確保民眾基礎文化權益得以實現，充分彰顯圖書館的社會職能；再次，法人治理結構能夠激發創新活力，不斷探索新的高效、優質的治理模式，推動圖書館由“人治”到“法治”的轉變，全面提升管理效率，科學研判戰略發展方向，強化內部控制，實現更高層次的文化服務。

1.3 法人治理結構下公共圖書館治理現狀

當前，我國公共圖書館法人治理結構的實施嚴格意義上仍處于探索階段，雖然已經構建了組織架構相對清晰的理事會，但治理結構與政府之間的關系界限不清、職能定位不準確，“政事不分”特征仍較明顯，部分圖書館的理事會決策權不獨立，對于財務、人力等資源的掌控能力不足，實踐層面上的決策、監督、管理職能無法有效履行[3]。針對公共圖書館法人治理結構的法律法規支撐體系雖在逐步健全，但與之配套的制度建設仍處于起步階段，建設進程相對緩慢，這導致法人治理結構的形式大于實際，單位中的部分部門依然“我行我素”，按照以往制度和模式行事，嚴重阻礙了科學治理工作的向前推進。評價與監督機制的缺失造成了內部評價與外部信息溝通不暢，參與各方的合法權益得不到有效監管，制度創新和服務質量提升進程緩慢。

2 法人治理結構下公共圖書館治理模式創新設計要點

2.1 風險評估與防范機制

風險評估與防范機制是圖書館實現長期穩定發展的首要保障，指圖書館能夠承受的最大風險程度，其中涵蓋整體風險承受能力與各分項業務的風險承受能力。不同級別與規模的圖書館抵御風險的能力不同，需要進行專業的風險識別與分析才能確定比較標準。一般而言，圖書館行業的風險承受度按照風險發生概率與影響程度進行分類與排序，針對不同風險確定重點風險防控項目，不同項目制定不同的防范機制，如：在資源引入環節，法人面臨的風險包含商業賄賂、私拿回扣等損公肥私行為，而風險評估與防范機制能夠預判不同環節出現各項風險的能力，并提前防范，使風險行為的發生概率降低，減少損失[4]。具體而言，在法人治理結構下，由多部門人員組成專業隊伍，設置風險承受度，在活動中依據規章制度并結合實際情況進行風險識別與處置，使各項風險均處于可控范圍之內。

2.2 內部活動控制機制

內控機制是法人治理結構下公共圖書館治理模式創新的重要內容，也是明確各方權責、提升管理效率的有效方式[5]。當前，公共圖書館治理可采用的內控措施涵蓋不相容職務分離、授權審批、合同控制與績效考評等，其中不相容業務分離主要是要求業務的執行與決策相分離，規避舞弊、貪污等風險，保障資產安全；授權審批是明確不同層級、不同崗位人員的權責范圍，快速準確追責到人；合同控制要求法人建立嚴格的分級授權制度，對外業務實行統一歸口管理，防范經濟、法律等方面的風險，保障法人合法權益；績效考評是對內部各項業務的運行質量進行評價考核，并據此調整相關人員的薪資待遇與職位。上述措施能夠有效實現各個環節的權利制衡，同時不影響權責分工與執行效率，財產安全等也能得到有效保障。

2.3 信息溝通與監督機制

當前，基于法人治理結構的公共圖書館法人與政府職能部門的利益管理處理不當，除了內部治理結構有待提升，成熟的外部關系也應逐步建立，即加強圖書館與外部的溝通，暢通信息反饋渠道，歡迎社會各方進行監督評價，塑造自身良好服務形象，實現各部門主體工作的高效推進[6]。“十四五”時期，品質成為圖書館事業追求的重要目標之一，優質的閱讀體驗逐漸成為各項業務的工作核心。尊重和實現讀者文化權利的均等化要先建立與讀者平等交流的渠道，便于讀者及時反饋建議[7]。同時，法人治理結構也應為利益各方提供公開透明的監督平臺，規模較大或條件允許的圖書館可設立監事會，實現日常監督行為和專業監督行為的互補結合，讓各項工作均在“陽光”下運行，并督促各方在第一時間整改各種不規范行為。

3 法人治理結構下公共圖書館治理模式創新研究

3.1 重視頂層設計，明確戰略規劃

在法人治理結構下，對于公共圖書館治理模式的構建應先進行頂層設計，在國家頒布的一系列法律法規基礎上形成總體架構，并逐步配套對應的管理體制、人力體制和財務體制，使自身的制度建設朝著標準化、規范化和專業化的方向發展，同時在內部形成權責清晰、制度先進和決策科學的治理框架，框架之內應引入創新、競爭與激勵機制，充分激發內部活力，更新服務觀念，提升自身服務效能。在遠景規劃上，法人可根據SWOT分析模型進行自身優劣勢、外部機遇與風險論證，選擇最優策略，對圖書館未來發展進行制度性、剛性及前瞻性的戰略設計，帶領整個團隊建立美好遠景，共同促進事業的發展。

3.2 規范治理行為，落實法人自主

基于法人治理結構的圖書館治理模式的核心在于將治理權力回歸圖書館本身，實現治理方法的創新發展，同時簡化治理環節，將治理權力下移，形成強有力的治理環境支持[8]。對于自身的治理行為，圖書館應逐步規范并建立與國家治理體系標準相統一的治理結構，規范決策層、管理層和監督層的權責界限。其中，決策層(董事會)負責章程的擬定、修改，制定戰略規劃和審議重大事項，并對人員進行任免，職工的績效及工資方案也由決策層決定；管理層(理事會執行機構)負責按照章程擬定方案并組織實施；監督層(監事會)負責按照國家法律法規、政策要求及內部章程對本單位的運行與職能發揮進行監督，維護員工的合法權益。上述三個機構層級應各司其職，規范治理，落實法人自主。

3.3 優化指標設計，重視考核反饋

績效管理與激勵機制優化是構建科學治理模式的重要內容，合理規范的績效管理體系能夠有效提升員工的工作能力。法人治理結構下的績效指標體系應體現目標管理和全面質量管理(ISO)的雙重特征，指標要素涵蓋工作量、難易程度、崗位要求、風險級別、技術要求等，對不同崗位的績效評價應包含共性部分和個性部分，充分落實績效考核主體的自主權，重視崗位特殊性分析。現代信息技術的介入使績效評價工作更加精細化和高效化，同時可以利用數據庫技術進行不同維度的數據分析，發現員工所長，據此合理調配崗位。人力部門要逐漸規范面談相關流程，檢驗績效評價及考核對員工的正面促進作用，根據反饋效果制訂對應的績效改進方案，謀求單位利益提升和員工個人進步的雙贏局面。

4 結語

基于法人治理結構的公共圖書館治理模式構建是一項綜合、復雜的全局性和長期性的系統工程，不可能一蹴而就，因此，決策層應深入分析當前時代背景與政策環境，建立風險防控、活動控制與監督評價等相關機制，并在此基礎上重視頂層設計，規范治理行為，優化治理指標，形成布局清晰、權責明確與自律自主的科學治理模式，為公共文化事業的高質量發展提供科學范式。