論校長負責制的發(fā)展、意義及優(yōu)化思路

明陸陸 （青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

一、校長負責制的發(fā)展過程

回顧中華人民共和國成立以來學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制變革的歷程，校長負責制改革主要圍繞著兩條主線開展：一是黨政關(guān)系，二是民主與集中，形成八個發(fā)展階段和相應(yīng)的八種主要領(lǐng)導(dǎo)體制。

（一）校務(wù)委員會制度

在解放初期主要實行的是校務(wù)委員會制度，這是第一個階段也是第一個時期，是校長負責的雛形時期。當時接管了很多舊學(xué)校，指派了大批共產(chǎn)黨員干部進駐學(xué)校主持學(xué)校工作，成立了由進步人士和教職工組成的校務(wù)委員會。維護學(xué)校的正常教學(xué)秩序，實現(xiàn)民主、進步教育，在這一臨時過渡時間，起到積極作用。但是由于校長職權(quán)不明確，容易導(dǎo)致學(xué)校工作無人負責的現(xiàn)象，不利于學(xué)校長期發(fā)展。

（二）校長負責制

1952年3月，由國務(wù)院批準，中共中央頒布了《中學(xué)暫行規(guī)定(草案)》和《小學(xué)暫行規(guī)定(草案)》，校長負責制開始在我國基礎(chǔ)教育階段實施，從此校長責任制進入我國教育的史冊。明確規(guī)定了實行校長負責制，校長負責學(xué)校的全面工作，必要時可以設(shè)立副校長，協(xié)助校長處理日程事務(wù)。從此，“校長負責制登上中國學(xué)校管理體制的舞臺。在此時克服了學(xué)校無人負責的弊端，加強了學(xué)校的管理，對于教育質(zhì)量的提升起到積極的作用。但是由于沒有強調(diào)黨對于學(xué)校的監(jiān)督和管理，以至于在后期的學(xué)校管理中，有些校長的政治品質(zhì)薄弱，滋生了一些官僚主義作風，一人獨權(quán)。

（三）黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制

在1957年整風運動中反右后，針對“負責制一人”獨大的缺陷，在中小學(xué)普遍設(shè)立黨支部。由于黨政職責不清晰，結(jié)果造成黨政不分，以黨代政，書記說了算的現(xiàn)象。教育行政部門難以發(fā)揮作用。

（四）地區(qū)黨委和教育行政主管部門領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制

20世紀60年代初，教育部頒布了《全日制中學(xué)暫行工作條例(草案)》和《全日制小學(xué)暫行工作條例(草案)》，總結(jié)了中華人民共和國成立以來教育工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，提出中小學(xué)實行“當?shù)攸h委和主管的教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制”。其中規(guī)定校長是學(xué)校實際負責人，負責學(xué)校的全面工作。學(xué)校黨支部對學(xué)校教育行政工作有監(jiān)督的責任。這一政策實施以后學(xué)校的黨政工作分工明確，矛盾也較少了。充分體現(xiàn)了校長的行政職能，學(xué)校的教學(xué)和管理成效顯著，教育質(zhì)量得到明顯提升。

（五）“革命委員會”制

1966年到1976年，教育發(fā)展受到很大沖擊，學(xué)校管理進入癱瘓狀態(tài)，停滯發(fā)展。

（六）黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責制

1978年9月，教育部下發(fā)修改稿《全日制中學(xué)暫行工作條例(試行草案)》和《全日制小學(xué)暫行工作條例(試行草案)》。對學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制作出重大修改，明確規(guī)定實行“黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責制，黨支部領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校全面工作，學(xué)校的重大問題，必須由黨支部討論決定”。這種制度在歷史上實行了十幾年。

（七）逐步實行校長負責制

在1985年，中共中央總結(jié)歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)，決定實行全面的校長負責制，頒布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》。《決定》要求“學(xué)校逐步實行校長負責制，設(shè)立校長主持的校務(wù)委員會，建立健全教職工代表大會”。校務(wù)委員會作為審議機構(gòu)，教職工委員會作為民主管理和民主監(jiān)督機構(gòu)。學(xué)校黨組織從過去包攬一切工作中解脫出來，主要工作轉(zhuǎn)移到黨的建設(shè)和思想政治工作上，監(jiān)督黨的各項方針政策的落地。在這一體制下，中國教育進入快速發(fā)展時期。

（八）全面實施校長負責制

1993年，頒布《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“中等及中等以下各類學(xué)校實行校長負責制。校長要全面貫徹國家的教育方針和政策，依靠教職員工辦好學(xué)校。”明確全面貫徹校長負責制，也是對前面校長負責制的補充和完善，要求學(xué)校管理體制內(nèi)實行校長負責制，校長負責學(xué)校的全面工作，校長是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的核心、黨支部保證和監(jiān)督，教職工委員會民主參與。

（九）建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制

在2021年1月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于建立黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制的意見（試行）》，為推動中小學(xué)的變革和發(fā)展，在吸收和總結(jié)歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上對中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制上做出的重大改革，為辦好學(xué)校教育提供最大的制度保證和政治底氣，把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的政治又充分轉(zhuǎn)化為學(xué)習高質(zhì)量發(fā)展的動能。

二、實行黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制的意義

實行黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制的目的是克服歷史上學(xué)校工作領(lǐng)導(dǎo)上黨政權(quán)力和責任不清晰，權(quán)力抵觸、責任不明確的弊端，為實現(xiàn)學(xué)校科學(xué)、高效、合理、健康地發(fā)展，提供體制上的支持。黨組織代表的是集體，總覽全局，統(tǒng)籌推進，在堅持黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，支持校長依法行使行政權(quán)力。“黨組織”與“校長負責”是相互協(xié)同、不可分割的有機整體。校長實施黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制具有重大意義。

（一）學(xué)校管理水平顯著提升，實現(xiàn)現(xiàn)代化管理

首先，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制的實施，保證了校長權(quán)力的合法性，確保了校長權(quán)力制度的保證。明確中小學(xué)校黨組織對學(xué)校教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，明確校長全面負責教育教學(xué)和行政管理工作。校長成為學(xué)校行政管理的最高領(lǐng)導(dǎo)者、決策者和指揮者。權(quán)責明確，既是行政實施的決策者，也是行政決策的實施者。其次，黨支部作為政治核心，主要在政治上發(fā)揮保障和監(jiān)督的作用，即保證黨和國家的教育方針得到貫徹和實施，保證學(xué)校的工作有效運行，不偏離政治方向，同時監(jiān)督學(xué)校校長和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力不會被濫用。這樣就實現(xiàn)了黨管黨、政管政，黨組織擺脫行政事務(wù)，抓好本職工作。最后，教師組成教職工代表大會，以職工代表的形式參與學(xué)校管理，對校長的行為進行監(jiān)督，保證校長的決策符合廣大教職工的切身利益。校長、黨組織、教代會各司其職，各負其責。構(gòu)建職責明確、協(xié)調(diào)順暢、運轉(zhuǎn)高效、作用到位的現(xiàn)代中小學(xué)校管理體系，落實好立德樹人根本任務(wù)并保駕護航。

（二）調(diào)動了教職員工的積極性 ，發(fā)揮教師潛能

首先，我國是社會主義國家，一切權(quán)力屬于人民，人民是國家的主人。同樣，在學(xué)校工作中，教師和其他職工也是學(xué)校的主人，有權(quán)利參與學(xué)校的管理。通過教職工代表大會可以讓教師參與學(xué)校管理和決策，彌補因為校長個人能力不足等問題帶來的決策風險和管理失誤，實現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化。其次，根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人們在滿足了自身低層次需要以后就會渴望實現(xiàn)自我價值的需要。自我價值實現(xiàn)的需要是高級的需要，教職工在滿足了生活需要后，對于價值實現(xiàn)的需要越來越高，在滿足教職工高層次需要后，會讓教職工產(chǎn)生榮譽感和歸屬感。能夠極大地激發(fā)他們的工作熱情。最后， 教職員是學(xué)校的主人，他們長期工作在教育教學(xué)的一線，對于教育事業(yè)的發(fā)展有著最大的發(fā)言權(quán)。他們才是教育改革的主力軍，通過黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制讓教職工通過教職工代表的形式參與學(xué)校的管理。黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制大大激發(fā)了教職工的積極性，發(fā)揮了教師的潛能。

（三）提升了學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量，落實教育方針

學(xué)校教育一直是中國實施素質(zhì)教育的主戰(zhàn)場。學(xué)校作為知識傳播，人才培養(yǎng)的重要基地。育人成為學(xué)校一切活動的出發(fā)點和最終歸宿。學(xué)校各種管理的最終目標是實現(xiàn)國家教育目的，落實國家的教育方針。黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制就是通過打開學(xué)校管理的這個 “小切口”，實現(xiàn)教育管理上的“大改革”，是對我國教育管理格局的大調(diào)整。首先，教師作為教書育人工作的一線人員，是保障教育教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵所在。因此，教師的工作狀態(tài)和工作能力直接影響學(xué)校的教育教學(xué)的水平，影響著育人工作的水平。黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制能夠切實關(guān)注到學(xué)校教師的需要，及時改變和調(diào)整教師所需要的服務(wù)，解決教師的困難，使教師全身心投入教學(xué)工作，提高教育教學(xué)水平。其次，學(xué)校的育人方式除了課堂教學(xué)以外，學(xué)校的管理和服務(wù)也影響育人，能為師生提供優(yōu)質(zhì)的管理和服務(wù)同樣至關(guān)重要。教學(xué)通過智力因素影響學(xué)生發(fā)展，而管理和服務(wù)通過非智力因素影響學(xué)生的發(fā)展。最后，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制，黨組織充分從行政管理工作中分離出來，注重教職工的思想教育工作和思想政治工作，讓老師們思想走在前，牢記教育使命，落實教育方針。

三、校長負責制實施遇到的主要問題及應(yīng)對策略

黨組織領(lǐng)導(dǎo)的校長負責制是學(xué)校內(nèi)部的管理體制的重要改革，給學(xué)校注入了新的生機和動力。校長負責制是一種符合現(xiàn)代學(xué)校管理的運行機制，但是實際的推行過程中并不是一帆風順的，政策制定的目標與實際存在差異，偏離了校長負責制的初衷。找出問題所在，才能更好地改善教育體系的運行。

（一）政府和教育行政主管部門干預(yù)太多

從校長負責制政策而言，是為了能夠從上級行政主管部門那里取得充分的自主權(quán)，校長可以根據(jù)學(xué)校的實際情況，從實際出發(fā)，實行特色辦學(xué)。校長對學(xué)校有著自主管理權(quán)，然而實際運行過程中，教育主管部門對于學(xué)校自主辦學(xué)的束縛太多，審批太多，在人事、經(jīng)費、教育和教學(xué)方面行政指揮不斷。導(dǎo)致學(xué)校校長的獨立法人地位不牢固，導(dǎo)致校長權(quán)力上的“內(nèi)虛”，校長實權(quán)被弱化，導(dǎo)致校長對工作的積極性和熱情受到挫傷。

應(yīng)對策略：政府和行政部門應(yīng)該充分學(xué)習和討論校長負責制的意見內(nèi)涵，劃清教育主管部門和校長的權(quán)利邊界，細化職責，明確國家對于校長獨立“法人”的地位，在此基礎(chǔ)上給校長足夠權(quán)力空間，讓其在人事、經(jīng)費、教育和學(xué)習管理方面放開“手腳”，消除自主辦學(xué)的各種干擾因素，充分放權(quán)。政府部門做好監(jiān)管和考核，運用校黨組織和教職工委員會對校長的行政職權(quán)做好監(jiān)督。

（二）校長權(quán)力制衡機制不完善

自古以來，權(quán)力一直是“好東西”，權(quán)力下放不夠會影響校長負責制的機制的發(fā)揮。現(xiàn)在很多地方的中小學(xué)書記和校長都是一人兼任，校長在學(xué)校管理的過程中就容易受到主觀因素的影響，導(dǎo)致行政實施過程有失公平、公正的情況出現(xiàn)。在校長負責制的學(xué)校，校長享有機構(gòu)設(shè)置權(quán)、人事權(quán)、經(jīng)費使用權(quán)、課程設(shè)置權(quán)、教學(xué)管理和校資產(chǎn)使用權(quán)，對于權(quán)力的邊界和規(guī)劃不清晰，造成校長自己裁定權(quán)力邊界。面對自我約束能力弱，監(jiān)督機制薄弱的學(xué)校，校長容易在這種情況中迷失方向，甚至觸犯法律。

應(yīng)對策略： 人民和政府賦予了校長自主辦學(xué)權(quán)力的同時，也要求校長履行責任，只有權(quán)責明確，才能防止腐敗、懶政等官僚主義的發(fā)生。要做好校內(nèi)監(jiān)督機制，完善校長工作細則。在學(xué)校設(shè)立黨組織對校長的行政職能進行監(jiān)督和考核，教師代表大會參與學(xué)校管理和參評校長職能履行情況。設(shè)立家長委員會，對學(xué)校教育教學(xué)工作做定期的調(diào)查和指導(dǎo)，優(yōu)化學(xué)校辦學(xué)理念和舉措。讓校長的權(quán)利和責任暴露在“陽光下”。

賦予權(quán)力的同時賦予監(jiān)督和責任，可以讓校長負責制走在陽光下，帶領(lǐng)學(xué)校走向特色化辦學(xué)，完成國家給予的教育任務(wù)，切實為國家培養(yǎng)出優(yōu)秀人才。

（三）提高校長自身素質(zhì)，提升管理水平

在校長負責制的實施中，校長成為學(xué)校行政工作的核心和關(guān)鍵，校長負責學(xué)校的全面管理。校長某些短期行為可能會造成學(xué)校發(fā)展的停滯。校長發(fā)揮其管理才能，調(diào)整管理目標，實現(xiàn)學(xué)校的健康發(fā)展至關(guān)重要，所以，優(yōu)秀的校長就帶動了一個學(xué)校的優(yōu)秀。提高校長的自身素質(zhì)和管理水平，成為影響校長負責制成效的關(guān)鍵部分。

應(yīng)對策略：政府和教育行政部門應(yīng)該重視校長的培養(yǎng)和培訓(xùn)。多給校長學(xué)習進步的機會和時間，組織校長集體學(xué)習和研討，學(xué)習馬克思主義思想、方法論、教育管理等，讓校長在思想上武裝起來，為學(xué)校變革提升思想經(jīng)驗；多給校長參觀學(xué)習和研討的機會，去吸收和借鑒優(yōu)秀學(xué)校的發(fā)展模式和方法，解放校長們的思想，為學(xué)校變革積累實際經(jīng)驗。同時要注重對后備校長人才的選拔，注重校長人才層次化。只有提升校長自身才干，才能更好地適應(yīng)校長負責制，帶領(lǐng)學(xué)校走上一條特色辦學(xué)的道路。

從目前管理理論來看，校長負責制是最佳的現(xiàn)代學(xué)校管理制度，一方面，能夠?qū)崿F(xiàn)學(xué)校的現(xiàn)代化管理，另一方面，調(diào)動學(xué)校的積極性，發(fā)揮學(xué)校師資的潛能，還能提升學(xué)校教、辦學(xué)水平，落實教育方針。對于學(xué)校的生存與發(fā)展和學(xué)校內(nèi)部管理制度的完善都發(fā)揮著舉足輕重的作用。

校長負責制一定不是簡單的放權(quán)，也不是簡單的政校分離，而是讓學(xué)校有更好的自主辦學(xué)的主動權(quán)。放權(quán)的同時要做好權(quán)力的考核和監(jiān)督。要完善校長負責制的細則，對校長濫用權(quán)力的情況進行規(guī)避，合理、合法、和諧使用校長權(quán)力，最大限度激發(fā)學(xué)校的潛能。教育是要發(fā)展的，改革是需要探索的，在校長負責制發(fā)展的過程中一定會暴露出不足和缺點。有問題和缺點不等于我們就要否定校長負責制，而是要從制度上完善它。做好權(quán)力的使用和監(jiān)督，讓校長負責制更加完善，確保校長負責制在組織體系、制度體系和工作機制上的完善，讓學(xué)校協(xié)調(diào)、高效運轉(zhuǎn)，能夠辦好人民滿意的教育，為中華民族偉大復(fù)興培養(yǎng)出優(yōu)秀人才。