多中心理論視角下的城市水環境問題探究

＊陳誠 金秀峰

（1.安徽商貿職業技術學院藝術設計學院 安徽 241001 2.韓國大邱啟明大學研究生院 工程學院 韓國 42601 3.韓國大邱啟明大學工程學院建筑造景系 韓國 42601）

水是人們日常生活中必不可少的基本物質，在工業、農業等眾多行業中，更是維持其發展的根本，同時也是維持自然界中生態平衡的重要載體。對于國家發展來說，水資源是發展建設的基礎，其承受能力和國家的發展進程之間關系十分密切。但受城市快速發展和全球氣候變化兩大因素的影響，我國城市水問題日益嚴重，作為城市重要的生態、景觀、經濟、社會文化走廊的城市水系中，因水質污染、旱澇頻發、河道化或填埋等現象，正面臨著生態惡化和生物多樣性急劇減少等嚴重的水問題，高密度城市在經濟快速增長和城市規模不斷擴張的背景下，需要應對的主要問題從原來的“依水而生”轉變為“與水共生”。相較于其他的環境問題，水環境問題存在治理難度大、治理周期長等原因，讓其也得到了更多的關注。特別是隨著我國城鎮化進程的飛速發展，城市中人口數量激增，同時也成了產業聚集的密集區，這給城市以及其周圍的生態系統帶來了巨大的壓力，在一些區域之內，其水環境以及生態系統的承載能力受到了嚴峻的挑戰，不但對城市中居民的日常生活造成了嚴重的影響，同時也嚴重地阻礙了城市的可持續發展以及我國對于推行城鎮化的腳步，因此亟須對城市水環境治理進行深入分析，并采取有效的措施對存在的問題進行高效的治理[1]。

通過對各個城市的發展進行分析研究，筆者認為可以以多元主體共同參與的一種公共管理模式來進行城市水環境提升。在對水系的保護和利用過程中，從水系的規劃與建設著手，以城市水環境景觀設計作為重要突破口，通過景觀工程設計和水環境治理兩手抓的方式，來對城市水環境生態恢復和保護產生起到正向的作用，有效地提高自然環境和人居環境，促進城市的發展以及繁榮。

1.理論背景

（1）水環境概述。水環境是處于自然界中水的分布以及轉化所處的環境，能夠直接或者間接地對人們的日常生活以及社會的發展造成影響，是集自然因素以及社會因素為一體的總和。天然水的基本化學成分和含量，反映了它在不同自然環境循環過程中的原始物理化學性質，是研究水環境中元素存在、遷移和轉化和環境質量（或污染程度）與水質評價的基本依據。水環境主要由地表水環境和地下水環境兩個部分組成。地表水環境包括河流、湖泊、水庫、海洋、池塘、沼澤、冰川等，地下水環境包括泉水、淺層地下水、深層地下水等。水環境是構成環境的基本要素之一，是人類社會賴以生存和發展的重要場所，也是受人類干擾和破壞最嚴重的領域。水環境的污染和破壞已成為當今世界主要的環境問題之一。

在城市中的水環境，從狹義的角度來看，指的就是水質，而從廣義角度來看，其包括了自然界當中的自然環境以及包括運河、水庫等水體，包括了處于自然界中的水體，以及諸多工程項目當中，對于原有水體的調節以及控制。隨著我國社會化進程的飛速進展，各種事物的復雜性也隨之增加，針對城市生態環境發展的治理也逐漸得到了人民群眾的注意。有學者認為，有效的水環境治理是對城市區域中的人文活動和自然改造活動實行的一套管理體系，也是城市可持續發展中的重要一環，最終要形成“依水而生、與水共生”的生態化城市環境。

（2）理論基礎。多中心治理有多個主體，政府、企業以及社會團體都是治理的主體，在治理中都能發揮其自身的特點，是社會公共利益中，有多元主體共同參與的一種公共管理模式。經過多年的實踐，這種管理模式被導入到對于公共事務的分析之中，由此產生了多中心治理理論。多中心管理模式存在著諸多形式上相對獨立的處理中心，從事相應的合作活動或者根據其核心機制來采取措施，從這方面來看，在各個區域當中，各種管理單位能夠通過連續的相互模式來進行系統的操作，其核心內容為，利用多個權力中心以及組織，來對公共事務進行相應的處理，并提供對應的公共服務，而非只利用單一的組織進行處理。在多中心理論當中，其突出的是參與方的相互交流，創立相應的治理規范以及形態，在其中，最主要的是自發秩序以及進行自主治理。在全部的治理主體當中，官方的位置都是相對并且有限的，所有的個人以及全部的團體，都不能作為全能以及最終權威，處于法律的階層之上[2]。

從多中心理論發展的背景上來看，其理論最初來源于持續發展的公民社會意識，理論中的關注點在于多元共治，在其核心指導當中，主張利用多層級、分層次以及階段來對制度進行多樣性設置，加強三方協同發展。有學者認為，這種理念當中，主張在公共事務進行治理的過程中，采取三方分治的方式，強調整個市場以及公民形成的自發組織，在現代化的公共事務處理當中，持續發揮出其作用，并讓其影響不斷擴大。在多中心治理的理論當中，其意義定義較多，且并未對其進行統一。另有報道指出，多中心理論中，其核心是治理的主體多元化，而不是唯一的，各個主體之間相互是獨立的，同時相互之間也存在一定的聯系，在一定的范圍之內，對公共事務的治理共同承擔起相應的責任。多中心治理的實際本質上是打造政府、社會以及市場共建的治理模式。例如，城市建設中對于某項道路或者景觀進行設計時，政府邀請行業專家進行會審，并將設計方案公布與眾，讓市民參與投票，最終通過多方合議，最終挑選出最科學、最專業、最具有群眾基礎的方案，采納并執行。這實際上就可以看作是具有多中心理論雛形的實踐案例。

雖然在多中心治理的理論當中，有多種說明方式，但是都具有兩個共同的特點：首先是在多中心治理當中，包含了多個相對獨立的治理中心，在決策中心當中，其合作與協調的機制是整個管理的關鍵點，這些獨立的中心規模是大小不一的，在各個中心之間的運行中，也存在政府的管理，同時也具有一定的規則；其次是在多中心治理當中，其權力是分散的，且管理方式為交疊管理，其管理的交疊可以表現為地理上和決策中心套疊的模式。

和傳統的治理模式相比較，多中心治理理論優點較為明顯：首先是具有多種選擇，能夠產生更加合理的決策；其次是公共產品或者是服務的不會出現過量或者不足的現象；最后是最終的公共決策具有高效性以及民主性。而和從上到下的單中心治理方式相比較，多中心治理的優勢有以下幾點：第一是由于存在多個相對獨立的決策中心，讓地方的決策中心能夠讓多種非正式的規則得以利用；第二是在整個治理框架當中，治理的主體加入是平等的，相互之間或者多個中心之間具有相互協調、信任以及仍同的特點，由此來解決相應的問題，同時可以依據當地具體的變化情況，進行充分的協調以及溝通；第三是多個治理中心進行交錯管理，并不會讓公共服務的整體效率下滑，而是對整個治理具有相應的輔助效應，能夠打造一個良性的治理體系，重疊服務在市場的競爭當中，是非常必要的，因此在市場當中發生的競爭，其效率的提升在公共經濟領域當中也是共存的；第四是多中心的治理能夠讓本地用戶對本地的公共資源，針對性地制定適合于本地資源的規則；第五是多中心治理具備補充性的備份機構，能夠較好地避免機構和組織當中的缺陷，為最終解決問題提供一定的緩沖階段。

2.調查方法

（1）基本思路。在對城市水環境問題進行具體調查的過程中，需要依據整個城市水環境的體系要素進行相應的分析，并且參考城市水環境體系的系統功能進行相應的劃分，將城市的水環境體系在其水量屬性、設施管理屬性以及社會的經濟指數進行相應的評價，同時在管理機構的職能、水環境的安全管理相應指標和社會屬性、經濟屬性等方面，采取自上而下的分析方式，確定其具體的應用指標，打造全面的體系框架，并建立起相應的評價體系，在完成原始數據收集之后，對其進行標準化的分析，得出最終的分析結果。

（2）基本步驟。在城市水環境問題當中，其調查的步驟為：確定評價的具體目標，選擇相應的評價指標，收集相應數據，對數據進行具體分析，最后提出綜合結論。

以水環境景觀設計為例，調查要在以下幾個方面開展：第一以在城市自然水體以及周邊的綠化區域為基礎，打造生態體系；第二是在商業以及辦公地帶，重點打造人造水體休閑景觀；第三是在綠化用地，打造親水的休閑體驗區域；第四是濕地區域，打造生態濕地，讓其成為群眾頤養生息之地；第五是打造外圍的環狀水體系，形成城市環繞水景線；第六是彰顯城市文化底蘊，以城市特色為基礎，將文化元素融入濱水景觀。

（3）基本原則。從城市水環境指標的可操作性等客觀原因出發，其原則需要包括以下幾個方面：第一是需要對城市的特點以及整體水環境要素進行綜合的考慮，不能單一地將各因素獨立進行分析；第二是選擇的指標能夠較好地反映出城市水環境的整體實際情況，即能夠全面地反映出城市水環境在污染、全面治理以及安全狀況管理方式等方面的發展和變化趨勢，為多中心管理當中決策的提出提供相應的依據[3]；第三是其評價需要將數據的收集方式以及評價方式進行統一，不但能夠對特定城市進行綜合的評價，同時需要能夠適應各地城市之間具體情況，讓其具有科學性；第四是數據的獲取方式需要便捷且真實可信，其指標需要有可行的量化方式并且切實可用，具體的指標條數需要合理，若評價較多則難以實施到位，若過于簡單則難以將問題進行全面的概況，不能得到完善的評價結果[4]；第五是在進行評價指標的相應選擇時，需要將我國經濟發展的現狀進行全面考慮。在方法以及調查上，都需要和我國現有的實際情況相適應，同時需要考慮到各個城市收集數據的能力以及監測技術。

3.結果和考察

（1）國內外經驗的借鑒。在英國的泰晤士河治理當中，第一是建立了多處對應的污水處理措施，多數的小型污水處理廠進行了合并，最終形成了幾處大型的污水處理廠，經過多項處理措施之后，整個流域當中，污染物的排放總量減少了90%，同時水域中，溶解氧的濃度也提升了10%；第二是制定污染物排放相關的法律，在其進行時間過長中，對其進行持續細化，對水體污染進行管控以及監控，保護水體資源；第三是建立起綜合的水管理體系，逐漸實行對水資源環境的總體綜合管理，形成了區域的綜合管理模式，經過細化改革，實現了經營以及監管相分離模式；第四是強調新技術的研制以及利用，在水處理公司中進行新技術的研發以及應用，為治理水環境提供了相應的技術支持；第五是充分地利用好整個市場機制，對其實現產業化的管理，依據誰污染誰付款的原則，向排污方收取相應的費用，同時在沿河發展旅游以及娛樂業，采用多種渠道來增加治理的總資金。

在塞納河治理當中，由于城市工業的發展以及人口的持續增加，導致其污染十分嚴重，河中的生態體系受到了嚴重的破壞。在其生態系統恢復上，法國的政府采取了較多的高效措施，第一是對污染源進行整治，污水不能直接排放入河道當中，對于廢水直排的工程，對其進行搬遷，或者是依據相關標準對其廠家進行治理；第二是在基礎設施的建設以及維護上進行加強，投資新建多項污水處理設施，將其污水處理能力提升，同時利用現代技術以及專業的設備進行管理上的維護；第三是在河道進行蓄水以及補水，建設大型的蓄水湖以及水閘和船閘等，讓其河道中的水容量增加，同時對水質進行改善；第四是對其進行嚴格的管理，收取水處理費用，并且對于違法和違規的現象，進行嚴厲的查處；第五是通過多種方式來進行自己的籌集，例如船舶停泊的費用以及碼頭使用的費用等，收集的費用以及收益主要應用在對水資源的治理和保護。經過綜合治理之后，其水環境的質量得到了極大地提升，且生物多樣性增加，水體中的生態也得到了恢復。

（2）國內水環境治理現狀。①國內水環境治理舉措。隨著南京城市化的持續推進，其工業增長也增速迅猛，人口迅速增長，也導致流入秦淮河的生活和工業污水急速增加，讓秦淮河的水環境遭受了巨大的破壞。在對其進行整理的工作當中，第一是對河段進行清淤，將阻水的橋梁等進行改建；第二是對污水進行節流，通過建設節流管道等對排放的污水進行控制，讓河中的水體環境得到了高效的改善；第三是制定相應的法律法規，出臺具體的相關規定，道進行針對性的管理；第四是采取調水工程，從長江中引入水源，更有利于水體的流動，讓其凈化的能力得到提升，明顯地將其水質改善；第五是實行項目的法人制，打造市場化融資，提升城市當中的污水處理費。同時在廣告以及旅游方面開發特許經營權，其收入用于建設管理的資金。經過治理之后，其水環境得到了持續提升，且水生態系統恢復較好。

貴陽市南明河自古以來，清澈見底河水一直是貴陽居民的直接飲用水源，但城市的發展過程中，沿河兩岸近百個生活污水和207家工業企業排污口，每天向河中傾瀉45萬噸生活污水和工業廢水；沿岸到處是煤灰垃圾，破爛的棚戶區遍布河道兩岸；河水水質嚴重惡化，魚蝦絕跡，進入市區的河段為劣五類水體。曾經是“明河清流”的南明河，變成了藏污納垢的黑水河、臭水河。按照國際河流生命學說的觀點，南明河已經成為一條“失去生命的河流”。為了徹底的改變這一現狀，從2001年5月開始，“南明河三年變清”這項貴陽有史以來最大、也最為復雜的環境綜合整治項目全面展開。治理措施中，主要有三條：第一是對污染源頭進行攔截，一期在內、外源以及臭氣和生態恢復等方面，采取救濟措施，基本解決了流域中的黑臭，二期的核心為提升水質，加強截污體系以及污水處理廠的建設；第二，是進行生態治理，利用增設人工濕地以及綠化帶，將污水處理進行分散，同時投入沉水植物，促進水體環境的自我凈化；第三是采取融資模式，在一期工程當中，投資建造污水處理廠，同時對向河中排污的企業收取相關的費用，讓投資率得到提升，在二期項目得以實施之后，水域中的水質得到了極大地提升，藻類以及水生植物都得到了恢復。

②存在的主要問題。首先是河網當中，水系遭到破壞，河道出現了嚴重的斷頭現象，且河道被侵占現象較多，河道中的生態功能也受到嚴重的損害，在城市的水基礎建設中，其排水體系能力嚴重不足，污水處理的相關設施布局有欠合理，在治水資金中，其建設的資金供應較為緊張，在管護方面的資金有欠缺，在水環境相關監管以及執法的情況不到位，同時是在水治理體系中，社會力量起到的作用不明顯，其參與的群體不多，專業性有待加強，同時其參與的范圍較小，層次不深。

③水環境治理的對策與建議。在水環境的治理當中，需要從多中心角度，來對城市水環境進行更好的治理。

A.堅持以政府為主導。水環境屬于公共環境，其治理的多元主體當中，主導者必然是政府，其是水生態環境總體管理的責任主體。水環境治理的理念以及措施等，都需要對國內外的先進經驗進行學習，同時和自身環境治理相結合，開發出可持續發展的水環境治理道路。在其工作中，需要在理念上將水環境的治理作為長期的系統工程進行開展，轉變其考核的意識，需要標本兼治，在工作重心上，需要制定合理、科學的水環境治理相關規劃，同時需要保證其可行性，這是水環境進行可持續性發展的前提。在加強水環境生態系統的建設當中，其最終的目標是恢復其水生態，達到人與水能夠和諧發展。需要對污水的收集系統進行進一步完善，依據地勢的特點，對污水處理廠進行科學的選址，同時將城區中的河水網絡進行連通，將城市中的水脈進行深度清理。對于河道的修復，需要采取生態修復方式，打造以沉水植物為主體的生態體系，構建出健康的生物結構，恢復河道當中水體的自主潔凈能力[5]。

B.構建相應的法律法規體系。修訂水環境相關的法律和法規，并持續對其進行修訂。首先是需要遵守違法必究的原則，完善相應的責任條款，確保其義務性；其次是需要推動嚴重違法行為的入刑，在對水資源和水環境進行管理保護中，需要依照其對社會的危害程度、應受處罰等入罪標準，利用增加刑事立法來對罪名以及解釋進行設定，對于一些嚴重的違法行為，需納入刑法體系。

4.結論

城市中的水環境治理，是一個面積較廣投入較大的系統工程。本文對水環境的治理，多中心治理的相關理念以及其在治理當中的應用等問題進行了探討，從多中心治理的視角，對水環境治理當中存在的問題及其相應的原因進行了深入分析，由此得出為了實現水環境的持續治理，需要發揮政府相關部門的主導作用，同時需要對各種資源進行整合，將多方力量進行匯集，發揮出多元共治的優勢，以城市水環境規劃與景觀設計為突破口，打造“與水共生”的生態化城市[6]。