“回天大腦”數字賦能城市治理

陸園園

回天地區是北京探索構建超大城市治理體系最具代表性的區域，①回天地區是指北京市昌平區回龍觀地區、天通苑地區，形成于20世紀90年代后期，后經規劃調整拆分形成六街一鎮，即：回龍觀街道、龍澤園街道、史各莊街道、霍營街道、天通苑北街道、天通苑南街道、東小口鎮。地域面積63平方公里，人口達80多萬，共有113個社區。也是城市治理的堵點、難點和要點。回天地區城市大腦（以下簡稱“回天大腦”）作為北京在基層治理領域的前沿探索，對于找準大數據與社會治理創新的契合點，以點帶面推進首都基層治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

城市大腦賦予城市治理智慧化

城市大腦的建設不僅僅是技術創新，②城市大腦是互聯網架構與智慧城市建設結合的產物，是城市級的類腦復雜智能系統。它像一個巨大的數據共享與處理平臺，利用人工智能技術，實現城市治理的數據共享；通過全局實時分析，實現城市公共資源的優化配置。城市大腦以數據為核心，依托深度學習、科學算法、智能建模和快速分析，將數據分析結果實時呈現，為政府決策人員提供參考。更是社會創新，它揭示了城市未來的發展模式，預示著城市文明新階段的到來。據不完全統計，截至2020年10月底全國共有129個項目以“城市大腦”為名進行招標，平均中標金額約為5500萬元，成為當前新型智慧城市建設熱點。“十四五”期間，浙江省共有17個市縣開始建設城市大腦。杭州城市大腦起步于2016年，以交通領域為突破口，開啟了利用大數據改善城市治理的探索，近年來應用場景不斷豐富，已形成11大系統、48個場景同步推進的良好局面。2020年3月31日，習近平總書記在杭州城市大腦運營指揮中心考察時指出，城市大腦是建設“數字杭州”的重要舉措。通過大數據、云計算、人工智能等手段推進城市治理現代化，大城市也可以變得更“聰明”。③洪恒飛，江耘：《“城市大腦”讓杭州變得更“聰明”》，《科技日報》2020年4月2日，第1版。

豐富場景應用，“民生直達”讓群眾更便捷。聚焦群眾關切的衣食住行、急難愁盼問題，堅持需求導向，突出便民利民、共治共享，以打造落地見效的應用場景為抓手，讓廣大群眾有實實在在的獲得感。

再造服務流程，“惠企直達”讓企業得實惠。以實現政商“直通車”式在線服務為目標，全面整合政府部門涉企數據資源、審批服務事項等，以數據共享代替紙質申報、系統分析代替人工審核、集成服務代替單線管理，推動惠企服務全流程在線、一鍵直達。

強化條塊協同，“基層治理直達”讓治理更精準。建立健全“大數據+網格化”治理機制，構建城市運行立體感知體系，貫通條與塊服務管理，形成基層治理全量信息視圖，推動精細化、智慧化治理能力直達基層末梢。

完善推進機制，讓“直達”動力更強勁。推動體制機制、工作流程、方法手段等全方位、系統性變革，為城市大腦建設保駕護航。

“回天大腦”推動科技賦能基層治理

2020年，北京市經信局和昌平區組建回天地區城市大腦試點聯合工作專班，共同研究上報《回天地區城市大腦試點建設方案》，建立定期會商、統籌聯動、分級負責等工作機制，合力推動“回天大腦”建設。“回天大腦”聚焦鎮街和社區層面在基層治理、社區管理中存在的共性問題，通過市區街數據互聯互通，實現“用數、匯智、賦能、聯動、增效”，推動回天地區發展軟環境優化，讓群眾擁有更多獲得感。

“回天大腦”建設秉承共商共建共治共享理念，在大數據行動計劃整體框架下，由北京市經信局指導，以北京市昌平區為主體，充分利用昌平區現有基礎資源，積極牽引市級數據資源和基礎能力下沉，集約建設集感知、分析、預警、處置、服務、反饋、評價等應用于一體的區級城市大腦框架。從服務市民、服務市場和服務政務出發，圍繞“數據促規劃合理、數據促服務精準、數據促產城融合、數據促工作高效”，緊扣“七有”要求和“五性”需求，試點建設一批助力基層治理的應用場景，“點上突破、以點帶面”，提升回天地區治理體系和治理能力現代化。創新建設模式，促進產業生態聚集，推動“大數據管理回天地區”落地見效，形成示范效應。

“回天大腦”目前已形成“1+1+3+N”體系架構。第一個“1”為基礎設施，基于現有已建成的政務網、公安雪亮工程①雪亮工程是以縣、鄉、村三級綜治中心為指揮平臺、以綜治信息化為支撐、以網格化管理為基礎、以公共安全視頻監控聯網應用為重點的群眾性治安防控工程。、4/5G網絡、物聯網等基礎資源，形成“回天大腦”基礎設施集約化建設。第二個“1”為數據底座，在昌平區大數據平臺基礎之上，通過市經信局大數據下沉、公安雪亮工程視頻數據打通、企業及社會組織數據開放、摸排鎮街社區數據等，匯聚形成數據資源池。“3”為大屏（指揮調度中心）、中屏（鎮街社區綜合治理平臺）、小屏（移動端綜合服務平臺：京智辦、回天鄰里），大、中、小“三屏聯動”體系。“N”為多個應用場景，已完成基層治理、社區管理和交通出行3個領域9個應用場景的建設。在基層治理領域，構建“吹哨報到、接訴即辦、未訴先辦”協同閉環管理流程。如需要跨部門協同辦理的事項，吹哨報到系統可一鍵觸達，實現“哨源收集、精準吹哨、部門報到、追蹤督哨、結哨考評”。在社區管理領域，通過人口管理、垃圾分類、平安小區等場景實現精細化管理。如實現人房數據關聯，通過對接健康寶、疫苗接種等數據，直觀呈現社區整體防疫情況。再比如，龍澤苑東區采用“普通垃圾桶+智能攝像頭+積分”模式，通過圖像識別和語音提示，柔性引導居民正確投放垃圾。在交通出行領域，著力打造交通疏堵、共享單車、共享停車等場景。如共享停車可激活小區內閑置車位，實現分時共享、資源優化、錯峰停車，打造連接車位、物業、停車需求者的平臺。目前，城市大腦指揮調度中心已完成硬件系統安裝調試和指揮調度場景部署，處于試運行階段。各場景正結合各鎮街以及社區的工作需求和資源條件進行推廣試用。

“回天大腦”數字賦能需要解決的主要問題

“回天大腦”已搭建起了工作雛形，但科技賦能基層治理仍處于探索階段，系統整合利用還需拓展，數據挖掘共享還需深化，具體問題主要體現在四個方面。

已建設應用場景還需深化。數據管理平臺系統的整合利用還處在最初期，存在數據信息共享不到位，尚不能充分運用大數據分析研判、監測預警等問題。系統對原有場景的優化升級相對滯后，不能及時結合實際使用過程中用戶提出的需求進行更新迭代，如垃圾分類，尚未與城管委正在推廣的攝像頭實現智能垃圾投放監控相結合；如人口管理，尚未與電力數據輔助群租房分析相結合；如平安小區建設，居民對增加電動自行車進樓監控的呼聲較大，但還未納入系統。

基礎數據質量不高。數據越精準，城市大腦算法越智能，但“回天大腦”面臨人口數據不全、地理信息數據精度不夠、企業數據零散等諸多問題。如由于前期數據質量不高，增加了后期剔除、篩選數據的工作難度，同時區域內人口總量多、流動人口多、外來人口多，社區從地址信息提取人房關聯信息時難度很大，存在數據失真、獲取程序亟須規范等問題。如東小口鎮還有5個村待拆遷，現有地理信息系統缺少村莊建筑輪廓、樓層、高度等矢量數據，無法獲取真實有效的數據信息，導致治理盲區。

應用場景與實際需求銜接不夠緊密。以基層治理領域為例，“接訴即辦、吹哨報到”管理流程屬于“回天大腦”中屏層面，直接接入區級相關部門數據。但目前在信息可追溯、案件轉派精準高效、語音回訪智能化等方面還存在明顯不足，無法做到對案件處理過程的實時監控督辦，尚未建立日報等常態化工作機制。

“回天大腦”普及度不高。城市大腦是一個需要政、產、學、研等多個領域眾多主體深度參與的系統工程。目前存在基層工作人員對“回天大腦”試用積極性不高、部分街鎮領導重視程度不夠、專業工作人員數量不足等問題，導致“回天大腦”普及率不高。街道社區宣傳引導和社會動員能力亟待提升，社區居民對相關應用APP的使用率也不高。如小屏居民端方面，回天鄰里注冊數為26218個，每日平均訪問量約415人次。

推進“回天大腦”和“智慧治理”迭代躍升

城市大腦是智慧城市建設的實踐性工程，運用大數據推動城市治理體系和治理能力現代化。借鑒杭州城市大腦這一好經驗好做法，回天地區需整合各級海量基礎數據，推動系統互通、數據互通，促進數據協同、業務協同、政企協同，打造民生、惠企、社會治理直達的豐富應用場景，實現數字賦能、協同創新、整體智治。

全域覆蓋，從“方法路徑”向“生態體系”迭代。在“回天大腦”現有架構、路徑基礎上，推動城市大腦實現平臺化、工具化。積極推動《北京城市大腦賦能城市治理促進條例》立法工作。按照北京市智慧城市指導意見和數字化社區建設方案，謀劃“回天大腦”賦能城市治理的頂層設計，制定“回天大腦”總體規劃、架構體系。創建覆蓋回天地區全域的中樞系統。實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的數據協同、全數集成、萬物智聯，通過數據協同實現流程再造，達到智慧化、精細化的社會治理目標。建立可視實戰的數字平臺。按照“橫向到邊、縱向到底”原則，建立“回天大腦”2.0統一支撐平臺，形成“全景呈現常態運行情況、精準預警研判風險隱患、高效應對處置突發事件、復盤提出補短堵漏建議”的工作閉環。健全長效運行管理機制。建立“產業聯盟+平臺公司+總集成管理”體系，采取統分結合模式，聯盟匯聚大數據企業、平臺公司統籌資源，總集成規范進行管理。

便民惠企，從“政務服務”向“整體智治”變革。以政府數字化轉型為引領，通過服務群眾、服務基層、服務企業“三服務”，打造民生直達、基層治理直達、惠企直達的“三直達”。一是民生直達，精準服務困難群眾。如建設民生直達平臺，使更多群眾享受公共服務和救助政策“一次都不用跑”“一個都不少”“一天都不差”。二是基層治理直達，數字賦能鎮街社區。完善指揮調度中心（大屏）、綜合治理平臺（中屏）、移動端應用綜合服務平臺（小屏）三級展示平臺，進一步豐富與擴充平臺的需求和功能，持續迭代更新。三是惠企直達，打造指尖上的行政服務中心。通過業務流程再造、數據在線協同，構建回天親清平臺，打造新型政企關系，企業從“找政策”變為政府“送政策”，實現補助資金一鍵直達。

撬動變革，從“部門管理”向“社會治理”轉移。一是數據下基層，賦能精密智控。深化統一地址庫建設，將分散的地址與人、房、企、事件等基本元素進行多元化匯聚、標準化疊加、場景化應用，做到基層社會治理心中有數，實現精密智控、精細服務。比如，與智能水、電、氣表的讀數相結合，24小時不間斷預警監測，形成獨居老人關愛、出租房監管等服務管理閉環。二是多場景融合，創新街區治理。針對傳統街區治理資源分散化、管理碎片化、協同聯動難等問題，以“回天大腦”數據融合計算形成優化管理整體方案，推動數據化零為整、場景銜接融合、條塊協同共治，實現“單一場景推廣”向“綜合集成服務”轉變。比如，垃圾分類可結合城管委正在推廣的攝像頭，實現智能垃圾監控；人口管理可結合電力數據輔助分析群租房情況；平安小區可增加電動自行車進樓監控等。

安全高效，從“單一防護”向“立體管控”突破。“回天大腦”將匯集海量數據，數據安全方面需牢牢守住底線。數據安全管理實時感知。搭建市、區、街、居一體的數據安全管控平臺，實現數據資產風險管理、數據全生命周期安全防護、數據安全實時感知。數據共享協同可用不可見。在充分保護數據和隱私安全的前提下，通過大數據分析處理平臺實現數據融合分析處理，在確保個體數據和過程性數據不透出的前提下，實現結果性數據價值的轉化和提煉。數據開放利用分級分類。遵循應開放盡開放和最小范圍的原則，公共數據按照分級分類標準主動開放、脫敏處理、授權使用，確保安全可控。