辦理國有財產保護領域行政公益訴訟案件的個案思考

的日伍且 黃坤峰

1.重慶市涪陵區人民檢察院檢察三部，重慶 408099；2.重慶市武隆區人民檢察院檢察五部，重慶 408500

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規定，人民檢察院在履行職責中發現國有財產保護領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，檢察機關可以向人民法院提起訴訟。然而國有財產保護作為檢察機關傳統的法定領域，在司法實踐中案件量較少，辦理國有財產保護領域案件經驗相對缺乏。筆者結合辦理的C市首例國有財產領域公益訴訟案件，談談幾點思考。

一、基本案情

2018年，C市W區人民檢察院（以下簡稱檢察機關）在辦案中發現，C市某農業開發有限公司（以下簡稱農業開發有限公司）非法占用十余畝耕地修建養牛場。在辦理非法占用耕地公益訴訟中又發現，該農業開發公司在獲取國家特色效益農業專項補助資金僅半年后，便停止了生產經營。經調查發現，原W縣畜牧獸醫局（2017年撤縣設W區，以下W縣、W區畜牧獸醫局均簡稱為畜牧獸醫局）將農業開發有限公司養牛場建設項目以及某畜禽養殖專業合作社（以下簡稱養殖專業合作社）養牛場建設項目列入特色效益農業補助項目名單。養殖合作社法定代表人楊某某，系農業開發有限公司主要股東王某某之女婿。農業開發有限公司養牛場建設項目獲批120萬元補助資金。養殖專業合作社養牛場建設項目獲批30萬補助資金。

2015年6月5日，畜牧獸醫局對農業開發有限公司養牛場項目進行驗收，發現未達到項目規定的合格驗收標準。同年6月17日，楊某某隨驗收組成員一同到四川省D市，以農業開發有限公司名義購50頭牛，并于當晚11時許運至原W縣。楊某某將農業開發有限公司購進的牛運至養殖專業合作社的養殖場內，作為養殖專業合作社的牛飼養。畜牧獸醫局驗收組在未審核數量和驗收程序不齊全的情況下，在《特色效益農業畜牧產業項目驗收表》（以下簡稱《驗收表》）上簽字同意驗收合格。后畜牧獸醫局分兩次向農業開發有限公司發放特色效益農業補助資金60萬元，共計120萬元。其中，牛源引進250頭，補助資金50萬元。7月12日，楊某某以養殖合作社的名義購牛20頭。7月31日，經驗收后畜牧獸醫局向養殖專業合作社發放補助資金30萬元，其中70頭牛補助14萬元。

2018年4月19日，檢察機關向畜牧獸醫局依法發出訴前《檢察建議書》，督促：“規范并加強在特色效益農業畜牧養殖項目驗收中的制度建設；對農業開發有限公司未有證據證明達到驗收標準多補助的資金依法予以追繳。”6月12日，畜牧獸醫局回復檢察機關：“對C市某農業開發有限公司引進肉牛250頭的核實情況：2014年12月11日至2015年4月14日期間，農業開發有限公司分別從四川、貴州引進365頭牛，達到驗收的數量標準。”檢察機關持續跟進調查，先后赴四川、貴州等地調查取證，最終查清牛源引進子項目數量和驗收程序不符合驗收標準的事實。

經上級機關批準，2019年2月27日，檢察機關依法向人民法院提起行政公益訴訟。因機構改革，畜牧獸醫局的行政管理職能劃歸C市W區農業農村委員會，檢察機關依法變更被告為C市W區農業農村委員會（以下簡稱W區農委）。

2019年8月14日，經法院依法判決，認為《W縣特色效益農業項目管理辦法》（簡稱《辦法》）附件《特色效益農業草食牲畜產業項目建設技術要求及驗收標準》規定：“縣外引進的牛或種羊需經過備案審批，必須持有引種備案單、《動物檢疫合格證明》等資料，引入后由所在鄉鎮畜牧獸醫站留驗觀察證明，母牛不得低于引進總量的五分之一，縣內買賣引進的牛不享受補貼。”該《辦法》還規定：“……（二）項目驗收資料要求：1.項目驗收申請報告；……4.項目完成后在項目建設所在村組的公示照片資料。查驗原件，收復印件一式四份。”本案中，W區農委和農業發展有限公司提供的現有證據，不能證明涉案項目符合養殖區域規劃，并取得所在區域村民小組、村民委員會、鄉鎮人民政府批準同意，報畜牧獸醫局規劃認可；不能證明涉案項目引進的牛經過了備案審批；不能證明涉案項目的母牛數量不低于引進總量的五分之一；不能證明涉案項目在欄牛中的250頭是從W區外引進。作出撤銷原W縣畜牧獸醫局于2015年對第三人農業開發有限公司作出的《特色效益農業項目驗收意見書》，責令被告C市W區農業農村委員會重新作出處理。

二、爭議焦點的歸納

（一）W縣特色效益農業畜牧產業項目驗收行為不是行政行為，屬于社會事業行為，不屬于行政訴訟受案范圍。

（二）W區畜牧獸醫局的行政職能雖然已劃轉到W區農業農村委員會，但被訴項目驗收行為不是行政行為，W區農業農村委員會并未吸收合并原W區畜牧獸醫局。如果本案是行政訴訟受案范圍，C市W區財政局也應是本案適格被告。

三、爭議焦點的思考

（一）行政訴訟受案范圍的問題

檢察機關認為：畜牧獸醫局對農業開發有限公司特色效益農業項目的驗收行為即本案的被訴行政行為具有職權性、拘束力和特定性三個特點，是可訴的行政行為。

1.驗收行為具有職權性。根據《中華人民共和國畜牧法》第七條，《C市畜牧業養殖規模補助（暫行）辦法》第七條第二款、第九條規定，畜牧獸醫局對農業開發有限公司特色效益農業項目進行驗收，是依法履行法定職權，行使的是行政職能，具有可訴性。

2.驗收行為具有拘束力。根據《W縣特色效益農業項目管理辦法》“實施單位完成項目建設任務后向產業主管部門提出書面驗收申請報告，由產業主管部門組織相關人員驗收”，由此可以明確，畜牧獸醫局對全區的《特色效益農業項目草食性畜產業養殖類》申請國家補助資金負有檢查驗收職責，驗收審核通過后，負責發放國家專項補助資金。一旦驗收不合格，將無法獲得國家的補助資金，驗收行為會對企業主產生行政法上的拘束力，故驗收行為是可訴的行政行為。

3.驗收行為具有特定性。根據《C市畜牧業養殖規模補助（暫行）辦法》《W縣特色效益農業項目管理辦法》規定，畜牧獸醫局的驗收行為就是特定的企業主實施特定的行為后向畜牧獸醫局報告申請驗收。畜牧獸醫局對該項目進行驗收，驗收審核通過后，才能發放國家專項補助資金。驗收行為是畜牧獸醫局對項目實施監督和管理的行為，具有特定性。

綜上，驗收行為本質就是行政確認行為。行政行為是針對特定對象和特定的事項作出的。畜牧獸醫局的驗收行為實質上是一種行政確認行為，是對農業開發有限公司特色效益農業項目的事實予以認定、確認的行政行為。一旦驗收結果被評定為合格，就視為畜牧獸醫局在事實上確認了產業合格，就能獲得國家的專項補助資金，該行政確認行為具有可訴性。

經法院審理查明：根據《中華人民共和國畜牧法》第七條規定，原W縣畜牧局作為W縣行政轄區畜牧獸醫主管部門，按照《W縣特色效益農業項目管理辦法》作出涉案《特色效益農業項目驗收意見書》，同意農業開發有限公司實施的養牛場建設項目驗收合格，并予以撥付項目補助資金120萬元。原W縣畜牧局作出該行為是其實施畜牧業行政監督管理的行為，形成了農業開發有限公司獲得特色效益農業項目補助資金的行政法律效果，是可訴的行政行為。

（二）適格被告的問題

1.W區農業農村委員會并未吸收合并原W區畜牧獸醫局的問題

檢察機關認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第六款和《W區關于深化區屬事業單位改革的實施方案》規定，將原C市W區畜牧獸醫局的行政管理職能劃歸C市W區農業農村委員會，原C市W區畜牧獸醫局更名為W區畜牧獸醫管理中心。因此W區農業農村委員會作為繼續行使原W區畜牧獸醫局的職責是本案的適格主體。

經法院審理后認為：本案訴訟過程中，因政府機構改革，原W縣畜牧局承擔的畜牧、獸醫等行政職能已劃入W區農委。按照《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第六款規定，行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。因此，本案被告應變更為W區農業農村委員會。

2.是否應當追加C市W區財政局為被告的問題

檢察機關認為：首先，根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條規定，對行政機關發出訴前檢察建議是提起行政公益訴訟的前置程序［1］。由于檢察機關未向W區財政局發出訴前檢察建議，督促其依法履行職責，未進行訴前法定程序，W區財政局不知道應當對被訴行政行為進行整改，其沒有不依法履行法定職責的行為。如果現在將W區財政局追加為被告，違背了法律的相關規定。其次，根據原《W縣特色效益農業資金管理實施細則》第十八條的規定：“項目實施單位應加強專項資金的日常管理，項目完成后，應及時向縣主管部門提出書面驗收申請，提供相關驗收書面材料。縣主管部門會同財政部門應及時組織驗收，驗收不合格的，按要求進行整改，整改后仍不合格的，由縣財政部門追回相關項目資金。”該條亦設置了前置程序，財政部門在項目驗收不合格后，才會要求項目實施單位按要求進行整改，在整改后仍不合格的，才由財政部門追回相關項目資金。財政部門行使的是項目驗收后的行政復核行為，而本案被訴行政行為是涉案項目驗收的行政行為，各自履行的職責不一樣。即本案中的被告只應當是W區畜牧獸醫局。

法院審理后認為：《W縣特色效益農業項目管理辦法》規定：“……四、項目驗收。（一）驗收程序。實施單位完成建設任務后向產業主管部門提出書面驗收申請報告，由產業主管部門組織相關人員驗收。縣委農村工作領導小組辦公室會同財政等監管部門對補助金額50萬元以下的項目按不低于30%的比例進行抽查復核，對補助金額50萬元以上的項目實行全面復核。”由此可知，作為畜牧產業主管部門的原W縣畜牧局具有依申請對畜牧類特色效益農業項目進行驗收的職責，而C市W區財政局具有對特定項目進行抽查復核或全面復核的職責。本案的被訴行政行為是涉案項目驗收行政行為，并非涉案項目驗收后的復核行為。故原W縣畜牧局原本是本案適格被告。

四、辦理國有財產保護領域案件的思考

根據《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》規定，國有財產包括國家所有的各種財產、物資、債權和其他權益。具體而言，包括了經營性國有財產、行政事業性國有財產、稅收類國有財產、費用類國有財產、財政補貼類國有資產、社會保障類國有財產等。在司法實踐中，國有財產保護領域公益訴訟案件主要分為兩類：首先是自上而下的各項國家補貼補助；其次是自下而上的國家收取的各項費用［2］。筆者從辦理財政補貼案件的角度，談談此類案件辦理中需要注意的事項。

（一）關于線索發現的問題

由于國有財產保護領域問題具有隱蔽性強、調查難度大、調查取證涉及面廣的問題，在辦理企業涉及破壞生態資源和污染環境的案件時，可能存在國有財產受損的情況。本案從辦理的一起民事申訴案件中發現企業非法占用耕地，又在辦理非法占用耕地案中發現了國有財產流失的線索。因此，在辦案中不僅要聚焦于容易發現的生態環境和資源保護領域的問題，還要注重發現企業違法行為致使國有財產受損的情況，做到一案多查。

（二）關于調查取證的問題

因財政補助類國有財產案件所涉及到的行政相對人往往是企業，在調查取證中除了調取此類補貼申報、驗收、發放標準的規范性文件外，還要著重掌握企業在領取財政補助后的經營情況。通過調取銀行流水賬單核實領取補助后是否轉移了財產，是否存在領完就跑、騙取補助的嫌疑。在核實驗收程序時，重點針對驗收程序是否符合驗收規定，是否按照驗收要求提交相關資料等方面內容，查找程序中的違法行為。同時針對部分驗收內容直觀性的特點，通過實地查看的方式，有針對性地對申報的內容與驗收認定的內容進行逐一核實，確保驗收內容的真實性。

（三）關于財政部門與其他行政職能部門交叉的問題

該案中，行業主管部門對項目具有驗收職責，而財政部門具有對項目進行抽查復核或全面復核的職責。檢察機關認定主管部門做出的項目驗收違法，并非涉案項目驗收后的復核行為。因此，在辦案中涉及到財政部門和其他行政職能部門交叉問題時，要明確查明行政機關不依法履職的具體行政行為。