我國超齡勞動者法律保護研究
——結合H地區超齡勞動者勞動調查報告剖析

陳 波

江蘇師范大學法學院，江蘇 徐州 221000

21世紀，伴隨著城市化和經濟高速增長，我國的人口老齡化的問題日益突出，超齡勞動者在勞動力市場日益增多①超齡勞動者，本文指已超過退休年齡仍從事有償勞動的人。本文側重于關注從事簡單勞動、議價能力弱，但又具有就業需求和就業能力的超齡勞動者。主要為從事保安、保潔、環衛、餐飲等工作的超齡勞動者。。根據第七次人口普查結果，我國60歲以上的老年人有2.64億人，占比18.7%，其中65歲及以上人口為1.91億人，占比13.50%。這些超出法定退休人員有近40%還存在一定的勞動能力和就業需求，超齡勞動者就業的過程中，如何有效保障超齡勞動者群體的權益，讓他們同樣享受作為一名勞動者的權利和尊嚴，是法律必須認真對待的。

一、H地區超齡勞動者的困境

因為筆者身在H地區X市，且與X市周邊地區勞動監察系統人員多有聯絡，有條件對X市周邊幾個相似規模城市的超齡勞動者的法律保護情況調查訪談、分析比較，從訪談的情況看，目前H地區的超齡勞動者勞動保護狀況并不理想，超齡勞動者總體上在勞動力市場處于弱勢地位，其就業選擇權、平等待遇權等沒有得到應有的尊重和保障。

（一）超齡勞動者的權益之困

筆者隨機訪談了10名超齡勞動者，他們主要從事的是保潔、保安、餐飲等工作，發現其勞動權益保障普遍未能按照《勞動法》《勞動合同法》《社會保險法》等法律執行到位。另調取H地區某主城區環衛行業執行勞動基準保護的情況，勞動基準保護情況不容樂觀。

（二）休息休假

從事環衛的5人，均是每周至少6天上班，工作日每天至少工作8小時。從事保潔的2人，1人每天工作9個小時，每周上6天班；1人每天工作9.5個小時，每周休息1天。從事保安門崗的2人，2人輪流上班，每24小時輪換1次。1人是餐館洗碗工，工作時間是早上9∶00到晚上9∶00，中間休息2小時，常年無休。訪談的10人均沒有年休假，法定節假日也不休息，不同程度存在加班的情況。調取的11家環衛公司中，有10家單位存在不同程度超時加班現象。

（三）勞動報酬

訪談的10名超齡勞動者中有8人反映工資有被拖欠的情況，有5人試用期離職的工資沒能足額領取，10人均存在加班沒有加班費的情況，法定節假日均沒有3倍工資，均無帶薪年休假待遇，工資被拖欠后選擇不了了之的4人，薪資待遇低于地方最低工資標準的3人。超齡勞動者離職后，未有從用人單位取得經濟補償金的情況。環衛工人均存在加班情況，但均沒有做到及時足額支付加班費。

（四）平等就業

超齡勞動者會遇到“65歲門檻”，超出65歲的勞動者在就業市場的選擇空間更小，此外超齡勞動者同普通勞動者存在差別對待情況，就業中存在沒有簽訂書面合同的情況。例如，在環衛工作領域，與其他做著同樣工作的未超齡勞動者相比較，71%的超齡勞動者沒有享受到應有的高溫津貼。

（五）社會保險

所有本次被訪談的勞動者均不再參加辦理養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、照護保險以及公積金待遇。被訪談的超齡勞動者僅環衛工人有用人單位繳納了意外傷害保險，其他勞動者均沒有享受用人單位辦理的任何職業傷害保險。

二、超齡勞動者的救濟之殤

調查發現，大量超齡勞動者面對侵權行為表示很無助，超齡勞動者可選擇的救濟渠道是有限的，現實中救濟的效果也并不理想。原因是多方面的，既有超齡勞動者自身條件的限制，也有超齡勞動者的法律救濟不完善的客觀現實。

（一）個體維權能力的限制

訪談超齡勞動者發現，當遭遇到欠薪、勞動權益受到侵害時，其回答集中在以下幾個方面：選擇自己同用人單位持續溝通解決的有5人，選擇自認倒霉的2人，不知道怎么辦的2人，選擇找政府機關解決的1人。在問及為什么不求助第三方力量解決糾紛時，超齡勞動者的意見集中在找個工作不容易、很珍惜，不想因為小的利益訴求失去就業機會。維權意識的匱乏、議價能力的弱化，使得超齡勞動者在勞動權益受到侵害時缺少維權的主動性、自覺性。在勞動權益輕微損害時，超齡勞動者傾向于選擇息事寧人、退讓妥協的方式接受不利后果。

（二）行政救濟渠道的桎梏

普通勞動者權益受到侵害時，是可以向地方行政執法部門投訴舉報的。①當前勞動行政執法部門主要是勞動保障監察部門，由其具體負責糾正用人單位侵害勞動者合法權益的行為。通過向X市、S市、Z市、A市等地區的勞動監察部門調研發現，目前各地的勞動監察部門通常以法定退休年齡作為是否受理舉報投訴的標準，理由是超出法定退休年齡就不認為是勞動關系糾紛，不屬于行政救濟的范圍。這種以年齡劃線的受理標準由于便于操作基本為各地勞動監察部門普遍采納，但也將超齡勞動者推到了求助無門的窘境。據媒體報道，2018年，江蘇Y市N縣一位81歲老人薛某勤遭遇欠薪，持續1年沒有拿到勞動報酬，向當地的勞動監察部門投訴后，因超過退休年齡被告知無法受理。后媒體報道介入，受制于輿論壓力，用人單位才將拖欠的1萬元工資支付給老人。［1］

（三）法律主體地位的缺失

在法律實踐中，由于缺乏明確而統一的認定標準，各地在確認勞動者法律主體地位、勞動關系的意見時有分歧，同案不同判的現象常有發生，但認定為勞動關系的非常少。一份調查分析報告顯示，2010年至2020年10年間，抓取的1033份涉及超齡勞動者勞動關系的判決文書中，約86%的樣本把就業老年人與用人單位之間的關系認定為勞務關系，只有約11%的樣本被認定為勞動關系。［2］這說明法官在實務中傾向于否定超齡勞動者的勞動關系，不認可勞動者的法律地位，不支持其享有勞動法律法規所賦予的勞動者權益。由于勞動者只有在建立法律意義上的勞動關系的情況下才可以獲得勞動法律的主體地位，使得執法、司法部門在無明確法律依據情況下，通常采用較為保守的處理策略，常常否定超齡勞動者基于勞動法律法規的各類權益。

三、超齡勞動者的失落之因

（一）長期的強制退休政策影響

從宏觀政策層面看，我國長期以來執行的是強制退休制度。［3］認為勞動者到了退休年齡，會獲得國家給予的退休待遇，既然已經保障了超齡退休者的生存權益，因此不必給予其法律上的勞動者地位。［4］這個制度強化了退休的義務性，要求勞動者在滿足一定年齡條件下退出勞動崗位。制度執行的背景是為了控制勞動力的流動和企業的用工自主權，要求個人必須按計劃履行退休義務，這也是為滿足代際勞動力有序接班的需要。［5］在當今市場經濟時代，勞動力在人力資源市場上是充分自由流動的，如果仍然把年齡當作限制勞動者就業的條件，顯然不符合就業市場化的運行規律，同時也是對超齡勞動者平等就業權利的剝奪和限制。［6］

（二）長期的供大于求的就業結構

新中國成立之后我國迎來多輪人口出生高峰，農業生產率的提高，大量農業人口轉移到城市，導致勞動力市場特別是中低端勞動力市場長期處于飽和狀態。勞動力市場的供大于求使得早期新增勞動力就業困難，為了緩解就業壓力，推行強制退休制度應運而生，讓大齡勞動者為青年勞動者騰出就業崗位成為國家在現實情境下的無奈選擇。到了今天，原有的勞動力供求矛盾已經得到緩解，反而是招工難、招工貴的問題更加突出，加上高素質勞動力的增加，中低端就業市場不再是年輕人的選擇，為了滿足中低端勞動力供不應求的問題，很多用人單位只好招用超齡勞動者，中老年勞動者聚集在中低端勞動力市場的情況日益普遍。

（三）長期被忽視的救濟渠道

行政救濟和司法救濟是勞動者的兩個最有力的救濟渠道。但對于超齡勞動者而言，這兩個渠道是不暢通的，超齡勞動者能夠選擇的途徑集中在自力救濟上，無外乎自行溝通解決、尋求第三方調解解決、人民法院提起民事訴訟。前兩種方式依賴于用人單位的自律和妥協。第三種方式則限制較大，勞動者自身舉證能力有限、法律素養不高、時間成本較高以及法律依據不足，均導致超齡勞動者的維權之路注定艱辛而漫長。

四、超齡勞動者的保護之路

（一）明確的法律主體資格

首先要承認超齡勞動者和用人單位締結的關系是一種特殊勞動關系，應受到《勞動法》《勞動合同法》等法律的特殊保護。可以在立法上采取更為靈活的規定，如允許用人單位和勞動者簽訂更為靈活的合同時間、保險繳納方式，允許用人單位執行更為寬松的工時規定，允許用人單位基于年齡差異導致的勞動生產率差異給予適當的勞動報酬差別待遇。總之，要在立法上基于超齡勞動者與普通勞動者的差異，為超齡勞動者量身制訂符合超齡勞動者特性、符合勞動力市場運行規律的法律制度。

（二）合理的超齡勞動者保障保險體系

首先應當要加強超齡勞動的工傷保護立法，超齡勞動者的健康保護和工傷救助事關勞動者生計、生存問題，應當始終堅持能保盡保、全員參保、強制參保的原則來落實。其次要分情形規定超齡勞動者的其他社會保險待遇，對于已經享受養老保險待遇的再就業老人，自然不需要強制繳納養老保險，但對于繳費年限等導致的雖然達到或超出法定退休年齡但未享受養老保險待遇的勞動者，仍然可以要求用人單位繼續為其繳納養老保險，直至阻礙因素消除。由于勞動者原因選擇延遲退休的，可以遵循自愿原則，由勞動者和用人單位自行商定是否繼續參加養老保險。其他如醫療保險、失業保險、照護保險同樣可以允許用人單位和勞動者協商后確定，政府不做強制要求。

（三）更為公平的勞動基準保護

勞動基準并非脫離勞動關系就缺乏理論上的正當性和適用上的可行性，勞動基準在老年人再就業方面應當有拓展空間。在確立超齡勞動者法律主體資格的基礎上，要依法執行更為精細的勞動基準保障。第一，執行最低工資保障。超齡勞動者選擇再就業，一個主要原因是為了滿足生活需要，因此執行最低工資保障水平，保證超齡勞動者的勞動報酬不會顯著下降，是保障超齡勞動者基本生活水平的需要。第二，嚴格休息休假制度。超齡勞動者的身體條件相對較弱，從保障其身心健康角度，需要保證必需的休息休假時間。因此超齡勞動者每天、每周、每月的工作時間都應當在基準范圍之內，適用加班的條件應更為嚴格，超時加班應嚴格禁止。第三，執行必要的勞動保護。用人單位應當依法依規平等落實高溫津貼、取暖費等，超齡勞動者只要符合相應的領取條件，都應當給予同等的勞動保護和補貼。

（四）更加有力的救濟措施

行政救濟方面，要明確將超齡勞動者納入勞動保障監察、勞動爭議調解仲裁的受案范圍，依法保障超齡勞動者合法的勞動權益不受侵害，依法打擊和懲治各類侵害超齡勞動者權益的違法行為，指導幫助用人單位對超齡勞動者的管理，從源頭上預防和減少勞動侵權行為的發生。司法救濟方面，完善權利救濟途徑、擴大現有勞動爭議處理體系的受案范圍是提高超齡勞動者維權意識、建立法治社會的重要舉措。［7］應將超齡勞動者與用人單位的糾紛依法納入勞動關系爭議案件審理范疇，加大對超齡勞動者的法律援助協作和司法救助力度。

五、結語

關愛老人、尊敬老人是中華傳統美德。遺憾的是，老年人的勞動保護立法是滯后的，針對老年人的勞動保護立法未見有實質性的推進。超齡勞動者的保護之路還要歷經一段相當長的時間，在這個時期，超齡勞動者往往還是以自力救濟為主，這對于本身處于弱勢地位的超齡勞動者而言，顯然增加了維權保障的難度。希望通過一個個法律實務工作者的呼吁，讓超齡勞動者保護的法律之光早日照耀到這個群體。