山區型水庫移民安置中的土地流轉研究

張 俊 謝驃仕

（中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222）

0 引言

部分山區因特有的自然優勢而適宜進行水利水電開發。然而，受耕地資源零散、生態環境脆弱、經濟發展水平不高等條件的限制，加之農民原本的生產發展能力不足與移民對安置標準的不斷提高，山區水庫移民安置難度增大。我國西南地區在山區水庫移民安置實踐中探索出了“大分散、小集中”“長期補償安置”“城鎮化安置”3種模式，不僅很好地解決了移民短期內的安置問題，還為移民在安置地的長期發展奠定了堅實基礎。土地是山區水庫移民原有的、最重要的生產資料，解決其流轉問題是移民安置工作中的重中之重。

筆者基于我國西南山區水庫移民安置實踐及其主要模式，在相關理論分析的基礎上，針對當地水庫移民安置中主要安置模式中的土地流轉行為進行相關探索，對不同的土地流轉行為適用條件進行分析，并提出完善山區型水庫移民安置中土地流轉的建議。筆者希望通過研究山區型水庫移民安置中的土地流轉問題，豐富水庫移民安置及土地流轉的內涵，完善移民研究理論體系。

1 土地流轉分析

轉讓使用權的土地利用方式，稱為土地流轉。我國農村土地系統是一項多等級序列的開放性系統［1］，而土地流轉是實現該系統資源配置的重要途徑。但受農村土地承包經營制度、社會保障機制制約和農地流轉市場機制缺位以及農業生產效益較低等因素影響，農村土地流轉工作相對滯后。農村土地使用權的流轉能發揮規模和結構兩種效應，但其規模效應絕不是僅僅把零散的農地歸集到一起就能夠產生的，而是由農地經營的規模、生產資料的價格、農地制度等眾多因子共同作用實現的［2］。

水庫移民安置中的土地流轉行為是指政府在不同安置模式下，為妥善安置移民、滿足其生產生活條件而進行的不同形式的土地流轉。移民通過土地流轉可以獲得土地資源，即來自土地使用權的收益，其中發生的土地流轉包括移民與安置地農戶之間的流轉，移民與水利水電工程項目業主之間的流轉及安置地農戶與政府之間的流轉。流轉的客體既有土地所有權，也有土地使用權。水庫移民安置中的土地流轉行為是水利水電工程建設及移民安置中對農村土地、資金、技術等資源在移民、安置地農戶、項目業主及政府之間的優化、整合、重組的重要舉措。

水庫移民安置中的土地流轉與一般意義的土地流轉是不同的，具有差異性。一般來說，土地流轉是農業經營者為了擴大土地經營規模、提高農業生產效率和實現農業現代化生產而自發形成的，土地由分散走向集中。而在水庫移民安置中發生的土地流轉，主要是為了安置因水利水電工程建設占地而失地的移民，保障移民的長遠生計，其土地流轉行為也是多樣化的，流轉趨勢既有從集中走向分散，也有從分散走向集中［3］。

2 山區型水庫移民難點

水庫移民作為工程移民的一種，既有其他工程移民的共性，也有自己的個性，即不同點。尤其是我國西南地區各省（自治區、直轄市）的水利水電開發事業位居我國前列，面對水利水電工程建設需要，當地相關居民必須根據政府的安排搬遷到別處。搬遷涉及的人口眾多，因此移民安置工作出現的問題也較復雜。山區型水庫移民出現的問題主要體現在以下方面。

2.1 搬遷強度高

我國西南地區各省（自治區、直轄市）水利水電開發建設規模較大，特別是中型和大型水利水電工程建設淹沒范圍一般較廣，影響面積一般較大。因此，水庫的建設影響人口眾多，大規模的移民搬遷安置常常涉及整個農村、鄉鎮甚至縣域，搬遷強度高。

2.2 安置難度大

我國西南地區山多地少，缺乏基本農田。且其山區大多為喀斯特地貌，生態環境脆弱，具體表現在土層稀薄、肥力較低、水土易流失、耕地資源匱乏及環境容量小。由此可見，該地的環境條件不利于發展農業，這也導致當地山區水庫移民安置難度較大。

移民安置不僅要把移民搬出庫區，還要考慮移民在安置地生產生活水平的恢復，這就導致水庫移民安置難度加大。此外，我國西南地區少數民族眾多，經濟、文化發展相對落后，且庫區多分布在偏遠山區，農村移民接受教育水平普遍偏低、生產技能單一、適應能力弱，扶持難度大，生產生活恢復緩慢。這導致西南山區水庫移民安置難度進一步增大。

3 不同移民安置模式下土地流轉行為的適用性分析

由于各種模式下的土地流轉行為有所差異，因此，針對土地流轉的分析要因地制宜，具體情況具體分析。筆者根據各安置模式中土地流轉內容及特點，對各土地流轉行為進行適用性分析。

3.1 “大分散、小集中”安置模式中土地流轉的適用性分析

西南地區作為我國經濟發展相對落后的地區，多注重發展農業，農民的主要收入來源為農業生產。但是，當地耕地資源分散，大面積成片耕地比較少，導致移民安置中的有土安置難以實現。“大分散、小集中”安置模式便在這個背景下被提出。“大分散、小集中”安置模式是指為了不改變移民原來的生產生活資料，移民安置后可以繼續依靠土地從事農業生產，將農業作為其主要收入來源［4］。該模式主要通過政府引導，移民與農戶自主協商流轉土地。這一土地流轉模式主要是為了給移民配置土地，用于農民生產生活安置。根據該安置模式的特點，筆者總結了這一模式中土地流轉方式的適用地區。

3.1.1 耕地資源分散、有閑置土地資源的地區。我國西南地區的耕地分布較為分散，且當地實行的是土地“生不增、死不減”的政策，即一個安置點可流轉的耕地數量是有限的。在這種情況下，政府可引導移民自主與具有流轉意愿的農戶協商流轉土地，以滿足移民的生產生活安置需要。

3.1.2 經濟欠發達、土地使用權轉讓價格尚可以承擔的地區。庫區多分布在偏遠山區，經濟發展相對落后，且移民生產技能單一，主要依靠土地的產出獲得收入。因水利水電工程建設占地而失地的移民，在“大分散、小集中”安置模式下，搬遷安置后依然會依靠土地從事種植業等，收入來源也主要是農業生產［5］。因此，這種模式可以滿足移民生產生活安置需要，適用于經濟不太發達、土地使用權轉讓價格移民尚可以承擔的地區。

3.2 長期補償安置模式中土地流轉的適用性分析

長期補償安置模式是一種“無土”或“離土”的安置模式，政府將被占耕地的土地使用權入股到水利水電開發項目，水利水電項目業主每年支付給移民合理的補償（作為移民土地流轉的收益），保障移民長遠生計［6］。這種模式將移民從農業生產中脫離出來，使其從事其他生產或到其他行業就業，擴大了移民就業路徑和發展空間。根據該模式特點，筆者總結出這一模式下土地流轉方式的適用地區。

3.2.1 人口密集、耕地資源較少、外遷困難的山區。部分地區由于人口密集、耕地資源少、外遷困難，移民有土安置難以實現。為了使移民離開土地后繼續維持生計，恢復生產生活，實施長期補償安置模式是可行的。

3.2.2 區域經濟較為落后、農民經濟收入以種植業為主的地區。部分水庫會淹沒、覆蓋眾多實物，包括房屋、耕地、林地、園地等。該地區適宜采用長期不補償置模式。長期補償安置模式下的土地使用權入股范圍包括耕地。這是由于區域經濟較為落后的地區，其移民收入主要來自農業收入，且農業收入中種植業收入占絕大部分，而種植業收入主要是通過耕地實現的。因此，該模式下的土地流轉適用于這類地區［7］。

3.2.3 少數民族地區。我國西南地區少數民族較多，且多分布在庫區，因此，水利水電工程的建設往往會涉及少數民族群眾。少數民族群眾因其特殊的文化，往往搬遷難度大。在長期補償安置模式下，此部分移民可獲得長期流轉收益，以滿足其生產安置需要。

3.3 城鎮化安置模式中土地流轉的適用性分析

城鎮化安置模式作為一類新型發展性安置模式，可以引導移民脫離農業生產，使其逐漸轉移到城鎮從事非農產業，實現移民城鎮化。在我國西南地區水庫移民城鎮化安置中，移民通過土地流轉，由從事農業生產逐步轉向第二、第三產業生產。城鎮化安置模式能夠明顯改善移民生產和居住條件，推動當地城鎮化建設。根據我國西南地區移民城鎮化安置模式的特點，筆者總結該模式下土地流轉方式適用地區如下。

3.3.1 資源上存在較大發展潛力及承載能力，且具備交通與區位優勢的集鎮。水利水電工程通常淹沒范圍廣，涉及移民數量多。在城鎮化安置模式下，移民通過土地流轉將土地使用權轉讓出去，搬遷到城鎮。移民安置不僅需要滿足移民的住房需求，還要滿足其教育、就醫、養老、交通等公共服務的需求。

3.3.2 具有城鎮化意愿和城鎮融入能力的移民群體。具有城鎮化意愿的移民是指愿意脫離土地到非農產業就業，同意搬遷到城鎮安置的移民。只有具備這個意愿，移民才會將土地使用權轉讓出去［8］。同時，移民也應具備或通過政府相關部門培訓后具備城鎮融入能力。若移民不具備城鎮化能力，則其將難以在城鎮維持生計，甚至影響區域的和諧穩定。

3.3.3 非農產業已經初具規模、商品經濟比較發達的地區。移民通過流轉將土地使用權轉讓出去，實現轉移到城鎮安置并就業。移民需要從農業生產轉向第二、第三產業生產，以在城鎮維持生計。水庫移民是一個群體，只有當地的商品經濟比較發達，有非農產業的支撐，才能滿足其可持續獲得收入，從而保障其在城鎮的長遠生計。

4 加強山區型水庫移民安置中土地流轉的建議

過去幾十年，我國西南地區在水庫移民實踐中積累了豐富的實踐經驗。當地政府積極探索了適合區域發展實際需求的移民安置模式，移民安置效果得到了顯著提升，極大地促進了西南地區水利水電工程開發建設。作為水庫移民安置模式實施的載體，土地流轉在不同模式中的表現形式和轉移方法也不一樣。為了使土地流轉更加科學合理，更好地服務水庫移民安置，筆者建議從以下幾方面加強水庫移民安置中的土地流轉。

4.1 完善相關法律法規

目前，我國涉及農村土地流轉的法律法規主要有《中華人民共和國農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》。但這些法律法規中的規定相對籠統，從而導致我國農村地區的土地流轉呈現出規范性不足、內容和程序不夠完整等特點。為了規范農地流轉行為，優化農地配置，我國應加強對土地流轉的立法工作，推動土地流轉法治建設，使我國土地流轉可以依照法律實行。對于不符合法律、有損農村集體利益的土地流轉行為，政府應堅決予以制止，從而實現土地流轉的法治化、規范化。土地流轉法治建設不僅可以規范我國農村土地流轉行為，還能對我國農村土地等資源的優化配置起到推動作用，有利于農業現代化發展。同時，土地流轉法治建設也有利于水庫移民安置中土地流轉行為的完善和規范，從而保障移民、安置地農戶、項目業主、政府各方的利益，保證移民安置工作順利實施。

我國西南地區各級政府應適時調整“生不增、死不減”的土地承包政策。該政策是在特定時期服務于當地社會治理和經濟發展的政策，然而隨著經濟社會的發展，這一長期固化的土地承包政策已不利于當前的土地流轉［9］。因此，當地政府應選擇合適的時機對該項政策做出調整。

4.2 減少行政干涉

政府應明確界定土地流轉各方的職責、權利，減少行政行為對土地流轉的不利影響。由于目前我國土地流轉政策不完善，土地流轉缺乏相關部門監管，影響土地流轉的正常進行。在大多數土地流轉實踐中，作為流轉主體的農民無法決策土地的流轉，沒有平等的議價權，也未能獲得土地增值收益。土地流轉過程中大量的行政干預，使市場機制很難運行，導致市場在土地流轉過程中難以起到經濟杠桿作用。土地流轉涉及眾多利益相關者，包括土地所有權人、土地承包經營權人等，土地流轉的操作需要根據規范的程序嚴格執行。為了減少行政行為對土地流轉的干涉和影響，發揮土地流轉的正效益，一方面土地流轉的出讓方和受讓方需要嚴格履行合同約定義務，采用統一的土地流轉合同文本；另一方面政府要建立規范的土地流轉申報和登記制度，規范土地流轉管理工作。

4.3 加強規范管理

有關部門需要積極主動負責移民安置過程中的土地流轉工作，對移民安置的全過程加以指導、服務，依照相關法律協調土地流轉各方利益。管理人員需要明確自身職責，不能因自身利益干涉移民的土地流轉；加強對移民土地流轉的指導，規范其行為。政府應建立土地流轉糾紛處理機制，及時處理土地流轉過程中出現的糾紛，秉持公正的態度維護移民和安置地農戶的合法權益。

4.4 完善市場運行機制

目前，由于我國土地流轉市場機制不夠完善，許多土地流轉行為并沒有在市場運行機制下發生。信息的不對稱會導致土地流轉的一方利益受損，不利于土地流轉。因此，完善市場運行機制對于規范移民安置中的土地流轉行為尤為重要。我國西南地區可以設立土地流轉市場運行機制試點，成立縣、鄉鎮、村三級土地流轉服務中心。服務中心需要建立農村土地流轉信息庫，搜集并及時發布與土地流轉相關的信息，為有土地流轉需要的移民或農戶提供完整且及時的信息服務。服務中心應加強對移民安置中土地流轉的指導和服務工作，包括政策咨詢、價格評估、合同簽訂等，從而構建起一個相對完善的土地流轉市場運行機制。