高原農牧地區鄉村垃圾分類治理問題研究
——以海晏縣、共和縣部分村落為例

蘇 爾

（青海建筑職業技術學院，青海 西寧 810000）

0 引言

農牧地區垃圾分類治理是我國人居環境整治及建設生態宜居美麗鄉村的重要內容，也是青海省發展農牧區經濟、筑牢生態安全屏障、打造生態文明新高地的重要前提。隨著青海省鄉村居民生產生活方式的改變，鄉村垃圾數量激增，導致“垃圾圍村”現象頻出；同時，垃圾種類及成分也日益復雜，為鄉村生態環境建設帶來了新的挑戰。青海省地處高原，降水稀少，人口密度低，生態環境比我國中部及沿海地區脆弱，環境的特殊性使當地垃圾分類工作規劃建設滯后、垃圾處理配套設施供給不足且成本較高。農牧民對不可降解的低價值生活垃圾處理不當，加上部分生態旅游區對車窗垃圾處理不當，成為高原農牧地區開展環境衛生整治、生態宜居農村建設的一大難題。筆者通過實地調研，了解青海省農牧地區居民對垃圾分類的認知程度，分析高原生態保護地區垃圾分類存在的問題，從國內外垃圾治理經驗中探究解決方法，以期為政府深化高原農牧地區生活垃圾治理工作提供參考。

1 垃圾分類治理政策及理論概述

1.1 我國垃圾分類治理政策概述

我國是最先提出垃圾分類概念的國家，早在1957年《北京日報》的頭版頭條刊登了《垃圾要分類收集》一文，但此時的垃圾分類治理是基于當時資源短缺的特殊社會背景，“分類”源于節省物資的初衷。改革開放以后，我國國民的物質生活水平不斷提升，生活垃圾的分類處理問題暫時擱置。這種局面隨著2007年住房和城鄉建設部頒布《城市生活垃圾管理辦法》而逐漸改善，明確單位和個人垃圾分類職責及分類標準。2014年“垃圾圍村”的問題逐步突顯后，我國全面啟動農村生活垃圾5年專項治理。2016年6月，國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部發布《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》，提出建立城鎮生活垃圾強制分類制度。2017年，國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部共同發布了《生活垃圾分類制度實施方案》，為我國生活垃圾分類制度的實施制定了路線圖。近年來，中央農村工作會議多次強調深入實施鄉村振興戰略，為建設“美麗鄉村”、做好人居環境整治、加強垃圾分類治理工作提供政策支持［1］。

我國的垃圾分類治理工作開展較早，但針對農村生活垃圾治理的政策頒布、實施時間比較滯后。當前，我國大部分地區有關農村垃圾治理的地方性法規還不足，農村生活垃圾污染形勢仍然較為嚴峻。更多地方立法主體仍需要制定針對性政策法規，規范農村生活垃圾治理工作；且須嚴格遵照立法程序，尊重村民代表對垃圾治理立法建言獻策的權利［2］，推動農村生活垃圾的治理程序由“命令執行”向“參與協商共識執行”轉變［3］。如今，高原農牧地區的垃圾分類治理工作成為一大難題，農牧地區人居環境的改善相較于城市還存在案例經驗不足、因地制宜不夠等問題。

1.2 垃圾分類治理研究概述

李再興等［4］認為我國農村地區要先做好生活垃圾分類，從而減少生活垃圾。聶二旗等［5］選取我國西部代表省（自治區、直轄市）的典型農村地區，對不同地區的農村生活垃圾治理特性、進行分析，發現西部地區垃圾治理缺乏前饋控制，對于圍村垃圾處理方式簡單、粗獷，多以集中焚燒為主，存在治理政策引導不清晰、治理效果不理想等問題。吳高輝［6］提出，農村生活垃圾治理涉及多元利益主體，為保證垃圾分類治理成效，構建政府主導下多主體相互信任、相互合作的垃圾治理模式成為必然。部分學者也針對農牧區的垃圾治理問題開展了研究，但目前對于高原生態脆弱地區垃圾分類的研究則相對不足。因此，筆者以青海省海北藏族自治州海晏縣、共和縣部分村落為例，開展高原農牧地區鄉村垃圾分類治理問題研究。

2 高原農牧地區鄉村垃圾分類治理現狀

為貫徹落實我國關于垃圾分類工作的相關政策，奮力推進“一優兩高”，加快建設“高原美麗城鎮示范省”，2015年青海省頒布《青海省開展農牧區生活垃圾專項治理工作指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對農牧地區生活垃圾的分類投放、收集、運輸、處理及其相關活動做出相應規定。該《指導意見》的發布及實施標志著青海省對于農牧地區的垃圾分類治理進入了更加規范化、制度化的新階段。此后，青海省各地區根據《指導意見》開展垃圾分類綜合治理工作，經過幾年的推廣和發展，部分地區總結出如“雜多模式”等垃圾分類治理新模式。

農牧地區垃圾分類治理的有效性直接關系著高原農牧地區脆弱生態保護功能的實現。為了解高原農牧區鄉村垃圾分類治理情況并確保數據真實，筆者于2021年7月對青海省海北藏族自治州海晏縣、共和縣部分村落的442戶村民進行了入戶問卷調查。通過實地調研，筆者發現高原農牧地區的垃圾分類治理尚存在一些不足，如只注重垃圾終端處理的治理模式已無法適應當前實際情況、垃圾主要來源復雜化、垃圾分類基礎設施簡易化、垃圾分類意識薄弱化、垃圾治理工作主體較為單一等。同時，“垃圾圍村”及“車窗污染”等環境污染現象也逐步顯現。

2.1 垃圾主要來源復雜化

通過對這442戶的調研，筆者發現高原農牧地區日常垃圾來源排名前三的垃圾種類分別為一次性塑料用品、包裝廢棄物品（可樂瓶、食品袋等）及廚余垃圾，其中各種塑料及包裝紙質類難降解垃圾成為垃圾主要來源，垃圾成分趨于復雜化。值得注意的是，有農牧民反映，部分住戶會將非正常死亡的牲畜隨意丟棄在河道、溝渠及村落邊緣。非正常死亡的牲畜類型包括病死牲畜、凍死牲畜及遭到野生動物襲擊死亡的牲畜等。其中，病死牲畜身上攜帶的病菌可能會對當地居民身體健康造成嚴重影響。

2.2 垃圾分類基礎設施簡易化

經過實地察看，發現大部分農村地區備有基本的垃圾治理配套設施，如自然村一般建有簡易垃圾處理場，部分主干道路沿線或垃圾集中收集點添設了垃圾桶。有條件的鄉鎮還配備（建）了垃圾運轉車、垃圾焚燒爐等設備。

問卷調查結果顯示，有337個住戶認為所在村落的垃圾收集點對于處理日常垃圾及環境治理可以起到促進作用，有358個住戶表示目前的垃圾處理基礎設施比較方便。數據顯示，青海省高原農牧地區的垃圾分類基礎設施已初具規模。但筆者發現，受趨利行為影響，該地區農牧民對于各種回收成本高且再生價值不大的垃圾隨意丟棄的現象較為嚴重。這也側面說明針對廢棄塑料和廢棄玻璃的分類收集裝置還有待開發。

2.3 垃圾分類意識薄弱化

在對居民垃圾分類意識的調研中，當地居民對于垃圾分類的態度較為被動，雖然有大部分居民已經意識到了垃圾的危害，如229戶居民在反饋中提到不進行有效分類的垃圾會占用大量生活用地，56戶居民表示垃圾會污染土壤和空氣，83戶居民表示垃圾會產生病菌危害人體健康，74戶居民表示隨意丟棄的垃圾會破壞地表植被。但超過70%的居民表示，在無政府大力宣傳或積極干預的情況下，自己會產生“分類且打包好垃圾，不如自己在家焚燒省時、省力”的心理，存在“沒有獎勵就不主動實行政策”的現象。此外，受教育程度相對不高也是牧民對垃圾分類相關知識接受程度不高的影響因素。據統計，90%的牧民都表示缺乏垃圾分類知識，自己只能將可以賣錢的垃圾進行收集，除此之外的生活垃圾一般都是統一丟棄或填埋，尚未養成將生活垃圾分類的習慣。從問卷調查數據分析得出，青海省高原農牧地區居民對于垃圾分類的危害有一定的認知，對為改善生活環境所要承擔的垃圾分類責任有初步的認知，但對垃圾分類缺乏積極性和規范性意識。由此可以看出牧民垃圾分類意識淡薄，實現牧區生活垃圾源頭分類較難。

2.4 垃圾分類處理模式工作不規范

青海省高原農牧地區主要采取“村收集、鄉轉運（處理）、縣處理”的垃圾分類處理模式，但該模式下的治理主體依然是政府。在該處理模式下，農戶將生活垃圾統一堆放在指定的垃圾箱或垃圾桶內，相關負責人收集生活垃圾后將垃圾送至處理場，各處理場根據垃圾實際情況進行填埋或焚燒。在調研中，超過60%的住戶表示了解并習慣此垃圾治理模式，但在當地垃圾收集的實際操作過程中，工作人員不按時轉運垃圾或使用汽油當場隨意焚燒垃圾的不規范操作，嚴重影響農牧民參與垃圾分類治理的積極性。

3 高原農牧地區垃圾分類治理存在問題

3.1 垃圾分類治理政策有待標準化、科學化

根據我國農村生活垃圾治理工作總體部署，青海省頒布《青海省開展農牧區生活垃圾專項治理工作指導意見》，將農牧區生活垃圾專項整治與農村“三清、五改、治六亂”的村莊環境整治工作相統一，不斷完善村規民約，提升村民環保意識，樹立文明鄉風。目前，青海省垃圾分類治理的相關管理政策雖然相繼出臺，但地廣人稀、城鄉發展不平衡所帶來的管理復雜性，導致相關政策標準的制定困難重重。此外，根據實地調研，受垃圾分類便利程度影響，農牧民隨意在門邊、河流、草場等公共場所傾倒垃圾的行為依然比較普遍。處理地區分散化和處理主體個性化和處理技術科學化程度低導致垃圾處理不徹底、不及時、不全面，而這對青海省高原地區的生態環境治理造成了不小的影響。因此，制定科學的垃圾分類治理標準成為青海省推進垃圾分類治理工作的當務之急。

3.2 部分地區存在垃圾分類處置“圖省力”問題

筆者通過調查發現，在明知道部分垃圾具有不可降解特性的情況下，有近50%的牧民還是會采用就地掩埋的方式隨意處理，如體積較小且不容易焚燒的塑料垃圾。此外，青海省屬于旅游資源“大省”和生態資源“富省”，眾多游客選擇自駕旅游的方式來此感受自然美景。但部分農牧民在受訪中多次表示，游客所到之處垃圾污染問題十分嚴重，給當地的生態環境造成了不小的影響。根據村民提供的相關線索，團隊在實地調研中觀察到超過91%的車輛在經過草原等人煙稀少的地方時，存在將食品包裝袋隨意丟棄等不規范行為。這青海省高原農牧地區垃圾治理的難題。此外，筆者在實地調研中發現部分垃圾運輸工作人員存在不對垃圾進行回收，直接在垃圾桶內倒上汽油進行焚燒的行為。這種不規范的垃圾處理方式讓農牧民認為與其浪費時間把垃圾專門拖運至垃圾集中回收點，還不如自己在家就地焚燒。此種垃圾處理方式雖易于操作，但污染嚴重，對周圍農牧民的生活影響極大。

3.3 垃圾分類治理宣傳教育指導落實不到位

《青海省開展農牧區生活垃圾專項治理工作指導意見》提出創新新聞宣傳、教育培訓等宣教形式，發揮群眾監督、輿論監督、社會監督作用，有序推進農牧區生活垃圾專項治理工作開展。了解農牧地區居民參與垃圾分類的主觀意愿，并探索有效的宣傳方式是青海省落實垃圾分類治理工作的關鍵。但實際調查發現，青海省各地對于垃圾分類治理宣傳工作的開展情況差異較大。調研中，有46%的農牧民表示村內很少開展垃圾分類相關政策宣傳，更有82.6%的農牧民表示沒有專門的工作人員或垃圾分類志愿者對自己進行過相關指導。垃圾分類治理宣傳指導落實不到位，不僅沒有給全面實行垃圾分類治理政策奠定良好基礎，而且也會影響高原農牧地區的生態環境治理成效。

4 加強高原農牧地區鄉村垃圾分類治理的建議

4.1 主體轉向：從他治到自治

高原農牧地區應遵循“因地制宜”原則，做好垃圾分類治理，用“本地人”解決“本地事”。青海省海北藏族自治州海晏縣甘子河鄉尕海村召開集體會議，鼓勵村民簽署并于全村范圍內公示甘子河鄉全域無垃圾門前“三包”責任書。該責任書要求居住人員主動承包門前及周圍環境衛生，即包綠化治理、包衛生環境、包居住秩序，鼓勵農牧民自覺進行垃圾分類治理，實現了垃圾分類治理從他治到自治的轉變。調查問卷數據顯示，有53%的農牧居民表示，周圍生活環境得到明顯改善；有39%的居民反饋，感覺環境略有改善，尤其村內環境變干凈了；僅有8%的居民反饋沒有感覺。該方式在青海省高原農牧地區具有推廣可行性。村集體可以成立合作社，設立垃圾治理環保小組，做好村內的垃圾分類治理，強化農牧民建設美麗鄉村的主觀能動性。

4.2 加大整治力度：監督與管理協同

要想加大垃圾分類整治力度，相關部門應在普及垃圾分類政策的過程中明確獎懲措施并健全監督體系。這需要相關部門在進一步落實好環境監測工作的同時，強化地方垃圾治理部門的監管，堅持集中整治與長效管理、治標與治本同步推進。高原農牧地區應從實際情況為出發點，在加強監管的同時，提升垃圾分類治理實施方案的科學性，構建協同共治機制，明確從單位到個人的垃圾分類主體責任，制定實施有效的居民行為準則，加強監督引導，增設獎懲制度，對違反規定或不作為的居民及單位及時處罰。當地應從民情出發，從源頭簡化垃圾分類工作，可將垃圾分為“會腐爛、有味道”和“不會腐爛、無臭味”兩類，破解農牧民“不會分、懶得分、分不對”的難題，進一步規范居民垃圾分類行為。

4.3 增強宣傳效果：教育與宣傳同步

相關部門應緊緊圍繞建設美麗鄉村要求，明確垃圾分類治理等工作重點，深入田間地頭、牧場、景區，制作“接地氣”的垃圾分類基礎知識海報，宣傳垃圾分類相關知識；結合當地實際情況，因地制宜地制訂出農牧民“能接受、能理解、能踐行”的垃圾分類方式，培養居民垃圾分類意識；利用學校主題活動、暑期“三下鄉”實踐活動，對大中小學生進行垃圾分類教育，鼓勵他們通過張貼圖片、宣傳標語等方式在家庭中營造自覺保護環境的良好氛圍；倡導生活垃圾分類處理和資源化再生利用，明確垃圾分類的標準和方法，積極向農牧民宣傳推廣，切實從源頭減少污染。針對旅客亂扔垃圾的行為，相關部門可鼓勵游客把個人環保減碳照片發到朋友圈或者鏈接至支付寶個人減碳賬單中，用榮譽激勵自駕游客自覺配合垃圾分類治理。